中國養(yǎng)老服務(wù)體系現(xiàn)狀與前景分析

中國養(yǎng)老服務(wù)體系現(xiàn)狀與前景分析我國正處在社會轉(zhuǎn)型體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，整個(gè)社會、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等領(lǐng)域?qū)l(fā)生巨大變化。變化中會帶來許多矛盾和沖突，也會帶來許多機(jī)遇和契機(jī)。社會結(jié)構(gòu)的變化牽動社會各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生變化。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域要求為積極應(yīng)對來勢迅猛的老齡化社會，中國政府經(jīng)過探索于2000年提出了社會福利社會化政策，養(yǎng)老服務(wù)在社會力量參與之下日益活躍起來。2006年2月國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了10個(gè)部委《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（以下簡稱;意見;），意見中;養(yǎng)老服務(wù)業(yè);作為一個(gè)專門用語被明確提出來，并把它表述為老年人提供生活照顧和護(hù)理服務(wù)，滿足老年人基本生活需求的服務(wù)行業(yè)。本文對養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行界定的同時(shí)對它的歷史發(fā)展、現(xiàn)狀和問題進(jìn)行梳理和反思，從而確立中國養(yǎng)老服務(wù)的理念和政策構(gòu)架。一、世界發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)理念及其典型模式每個(gè)國家養(yǎng)老服務(wù)的概念界定和發(fā)展過程，取決于該國的社會福利發(fā)展理念。在西歐一些國家，社會福利概念的界定是一個(gè)包括一切以幫助所有社會成員獲得令人滿意的生活與健康為目標(biāo)的、有組織的社會服務(wù)制度和機(jī)制內(nèi)涵的廣泛概念(，1995)。具體來說，社會福利包含全部的公共文化、教育、衛(wèi)生保健、社會保障和社會救濟(jì)項(xiàng)目，典型的例子就是在北歐國家中建立的;從搖籃到墳?zāi)?的全面國家負(fù)責(zé)的社會福利體系。在這些國家中，社會福利與每個(gè)作為公民的個(gè)人息息相關(guān)，與健康、住房、教育、就業(yè)、退休等生活領(lǐng)域密切相關(guān)；是物質(zhì)生活保障和可接受生活質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)，更是公民基本權(quán)利的體現(xiàn)。其中針對老年人的福利是社會福利的重要組成部分，倍受各國政府重視。許多國家中建立了完整的老年護(hù)理制度，其中既包括現(xiàn)金給付也包括提供服務(wù)。在發(fā)達(dá)國家針對養(yǎng)老服務(wù)既有;養(yǎng)老事業(yè);的概念，也有養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的概念。養(yǎng)老事業(yè);是指為老年人基本生活服務(wù)這一部分。它是由政府主辦的、以老年人為對象的公共服務(wù)事業(yè)，并以法律的形式保證其公平和公正性，為老年人提供服務(wù)的非贏利性事業(yè)。老年人享受養(yǎng)老服務(wù)是他們的普遍權(quán)力。不論是誰，不論何時(shí)，只要有服務(wù)需求就有獲得服務(wù)的權(quán)利。通常情況下，對老年人的福利性養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)在發(fā)達(dá)國家被看作神圣不可侵犯的領(lǐng)域，盡管民營化和市場化的呼聲很高，但在付諸實(shí)施時(shí)還是非常慎重的。至于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的概念，在西歐發(fā)達(dá)國家只是近些年來才開始使用，它是以高齡者為對象，以滿足高層次生活、文化需求為目標(biāo)，向老年人提供商品和服務(wù)的相關(guān)民間營利事業(yè)活動的總稱，亦稱老人福利產(chǎn)業(yè)、老齡產(chǎn)業(yè)，銀色產(chǎn)業(yè)等。從住宅關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)（面向老人帶有護(hù)理功能的住宅，收費(fèi)的高檔老人公寓）到護(hù)理用品、日用品等生活關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)以及休閑娛樂關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，涉及的面很廣。由于西歐各國老年人的生活保障幾乎都能在國家負(fù)責(zé)的正式制度范圍內(nèi)得到解決，所以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)一詞不太被使用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，人們的生活方式的多樣化，單純的國家福利已經(jīng)難以滿足老年人生活多樣化的需求，老年人福利服務(wù)朝著多樣化方向發(fā)展，;養(yǎng)老產(chǎn)業(yè);一詞才逐漸登場?？傊?，在西歐福利國家中，;養(yǎng)老事業(yè);和;養(yǎng)老產(chǎn)業(yè);是兩個(gè)界限分明的概念，前者是屬政府提供公共物品、公共服務(wù)的范疇，后者是民間的盈利性服務(wù)產(chǎn)業(yè)范疇。前者體現(xiàn)了保障老年人基本生活需求的政府責(zé)任，是普遍性福利理念。后者是滿足老年人生活多樣化、更高層次生活需求的市場模式的產(chǎn)業(yè)概念?，F(xiàn)今世界典型的福利模式可以分為三個(gè)模式，相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)也分為三種模式。一種是北歐式的統(tǒng)一主義的福利模式，一種是美國式的新自由主義福利模式，以及日本式的福利社會模式。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的介入，;單位人;演變?yōu)?社會人;，企業(yè)辦社會的現(xiàn)象消失了，單位的福利待遇越來越少了。很多企業(yè)在轉(zhuǎn)軌后，職工已經(jīng)完全失去了享受單位福利待遇的機(jī)會，退休后實(shí)行社會化管理。迄今為止，依靠單位提供各種養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返，取而代之的是由社區(qū)和企業(yè)以及各種組織提供的養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，由于計(jì)劃生育政策的實(shí)施，迄今為止在養(yǎng)老服務(wù)層面上扮演主要角色的家庭功能也逐漸弱化。在中國，家庭養(yǎng)老是一種制度化的傳統(tǒng)，歷史悠久，而且在目前依然是主流的養(yǎng)老方式。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型、人口結(jié)構(gòu)變動等諸多因素的影響，這一方式正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。由于中國處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，最應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的政府無論從制度上、政策上還是財(cái)力上都沒有做好準(zhǔn)備。公共需求與政府提供公共物品、公共服務(wù)能力的矛盾凸現(xiàn)。綜上所述，隨著人口、經(jīng)濟(jì)、政治文化等社會結(jié)構(gòu)的急劇變動，原有的養(yǎng)老服務(wù)賴以存在的社會基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在，為適應(yīng)時(shí)代要求，重構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系、制度成為當(dāng)務(wù)之急。在未富先老的前提下，應(yīng)對突如其來的老齡化，政府不得不把老齡公共事業(yè)推向社會，發(fā)動社會力量來共同發(fā)展老齡事業(yè)，即所謂的社會福利社會化（）。在2000年2月各部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》，明確提出推進(jìn)社會福利社會化的福利政策。主張?jiān)诠B(yǎng)方式方面堅(jiān)持以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以社會福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的發(fā)展導(dǎo)向；國家資助社會各方面力量積極興辦社會福利事業(yè)。中國的;社會福利社會化;包括提供主體多元化、服務(wù)對象公眾化、服務(wù)方式的多樣化和服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化。在這;四化;中，最重要的是提供主體的多元化。也就是說;社會福利社會化;的主要特征之一就是提供福利服務(wù)主體的多元化。社會福利社會化是一個(gè)中國特色的概念。西方文獻(xiàn)并沒有社會福利社會化這個(gè)概念，與之比較接近的是社會福利民營化（），（參見圖1和圖2）。所謂;社會福利民營化;是指政府將社會福利的供給，完全或部分轉(zhuǎn)移到民營部門，同時(shí)引進(jìn)市場運(yùn)營規(guī)則，以價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)供需，重視成本回收，并強(qiáng)調(diào)使用服務(wù)者的購買力和受益者付費(fèi)等措施，以分配并有效利用服務(wù)的資源。西方國家在公共管理變革中的一個(gè)重要服務(wù)手段的創(chuàng)新，就是在公共服務(wù)中引入市場機(jī)制。其本意是，政府可以把一些養(yǎng)老公共服務(wù)項(xiàng)目通過市場化手段，如委托、代理、合同、購買服務(wù)等形式，讓民間組織、第三部門、更多私人機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，政府拿錢，政府制定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行監(jiān)督和管理，讓一些民營資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，與公共部門形成競爭，從而進(jìn)一步提高老人群體對公共服務(wù)的滿意度。比如日本的護(hù)理保險(xiǎn)。老人享受護(hù)理保險(xiǎn)的時(shí)候，可以自由選擇服務(wù)方式，有民間提供的，有家庭提供的，有福利法人提供的。但不論誰提供的，其費(fèi)用都是由政府主辦的護(hù)理保險(xiǎn)給付。而中國的改革開放以后的福利服務(wù)的社會化，并不是西方普遍性福利理念上的服務(wù)主體多元化（民營化）、服務(wù)內(nèi)容多樣化。中國的社會福利社會化在某些方面被扭曲了。有些地方出現(xiàn)通過養(yǎng)老服務(wù)市場化，政府向社會、向市場卸包袱，政府完全撒手不管;放鴨子;式的社會養(yǎng)老模式，從而導(dǎo)致一系列后果。改革開放前后社會福利養(yǎng)老體系比較改革開放前后的養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)生了根本性變化。因?yàn)楦＠w系發(fā)生了根本性變化（如表2）。改革的最大變化就是養(yǎng)老服務(wù)的主題和客體都發(fā)生了巨大變化。開放前的養(yǎng)老服務(wù)主要依靠家庭和單位，雖然保障水平不高，模式單一，但基本能滿足老人需求，老人可以安度晚年。這種養(yǎng)老方式比較符合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的社會經(jīng)濟(jì)制度，是一種與社會經(jīng)濟(jì)體制相和諧的養(yǎng)老服務(wù)體系。對社會安定發(fā)揮了很大租用。改革開放以后，福利服務(wù)的主體性格發(fā)生了變化，養(yǎng)老服務(wù)的主體也隨著發(fā)生變化。從以往的家庭為主和單位為主向多樣化方向發(fā)展。這是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的必然要求。另外，養(yǎng)老服務(wù)的對象也發(fā)生了變化，從以往的限定人群向全體老人方向轉(zhuǎn)變。這是養(yǎng)老服務(wù)社會化的需求。中國養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)入21世紀(jì)，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，社會福利失業(yè)也得到了長足的發(fā)展。全國推進(jìn)了社會福利社會化政策，原有的養(yǎng)老服務(wù)模式在不斷變革中求生存，同時(shí)，各種新的養(yǎng)老服務(wù)形式如雨后春筍般破土而出。養(yǎng)老服務(wù)可分為兩大類，一類是居家養(yǎng)老，一類是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。①居家養(yǎng)老居家養(yǎng)老在打破傳統(tǒng)的僅由子女、親戚照顧老人或老人自理的固有模式，引入了社區(qū)福利服務(wù)的新形式。以家庭為依托，以社區(qū)化、社會化服務(wù)為補(bǔ)充，既滿足了老人居家養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念的需求，又實(shí)現(xiàn)了由社區(qū)提供幫助以及各種服務(wù)，是一種較為適合我國現(xiàn)階段國情的居家養(yǎng)老模式的新發(fā)展。大連沙河口區(qū)民權(quán)街道實(shí)施的居家養(yǎng)老院，是為有需要的老人派遣養(yǎng)護(hù)員，定期去老人家里，幫助老人料理衣食住行。護(hù)理員由轄區(qū)沒有工作的下崗女工組成。政府還對照顧費(fèi)用給與適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼內(nèi)。由于這種居家養(yǎng)老的方式是建立在老人自己家里，讓老人生活在自己熟悉的社區(qū)，不僅解決了需要護(hù)理幫助的老人的生活困難，而且為轄區(qū)里的大齡失業(yè)女工提供了就業(yè)崗位，受到各界好評，經(jīng)驗(yàn)也迅速推廣到全國各地。另外大連中山去老虎灘街道實(shí)行了貨幣化養(yǎng)老。也是一種養(yǎng)老服務(wù)方式，是變換;居家養(yǎng)老院;的一對一的服務(wù)方式，變成老人可以自由選擇服務(wù)的方式。政府把補(bǔ)貼發(fā)給老人，讓老人從培訓(xùn)好的護(hù)理員隊(duì)伍中選擇自己喜歡的養(yǎng)護(hù)員為他們提供不同的服務(wù)，基本上按小時(shí)計(jì)算，由街道根據(jù)養(yǎng)護(hù)員給老人提供的服務(wù)時(shí)間多少，為他們支付報(bào)酬。我們暫且不談貨幣化養(yǎng)老一詞的使用是否恰當(dāng)，單就這種有針對性的，有選擇性的居家服務(wù)來說，不失為一種好的服務(wù)方式。這種服務(wù)方式尊重了老人的自我選擇權(quán)。還有許多地方的社區(qū)探索多樣化居家養(yǎng)老服務(wù)的方式。如托老所、給空巢老人送管家和上門配送服務(wù)等。居家養(yǎng)老服務(wù)在推行過程中不斷嘗試，不斷完善。社區(qū)在推行養(yǎng)老服務(wù)的作用是，能夠利用自身優(yōu)勢，因地制宜的解決本地區(qū)的養(yǎng)老需求，并通過探索嘗試，成功的再帶動和促進(jìn)政府的政策推行。②機(jī)構(gòu)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式也打破了以前只有政府撫養(yǎng)照顧的老人能進(jìn)養(yǎng)老院的規(guī)矩，養(yǎng)老院的大門向所有老人開放，只是入住費(fèi)用全部由個(gè)人負(fù)擔(dān)。另外養(yǎng)老院的方式也多種多樣，由國辦的，有個(gè)人辦，也有集體辦的，有街道辦的，也有村鎮(zhèn)辦的。養(yǎng)老院也有各種等級。有星級養(yǎng)老院，也有低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老院。有專門面向臥床需要照顧的老人，也有面健康能夠自理的老人的；有面向癡呆老人的，也有面向高收入人群的老人的。總之，養(yǎng)老院的方式多種多樣，經(jīng)營方式也多種多樣。同時(shí)，還引入了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營新方式，也發(fā)展了許多新的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老形式。如最近在沿海、旅游城市悄然興起的互動式旅游養(yǎng)老以及小型私人化為主體的;迷你;養(yǎng)老院等，為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展注入了新的活力和生機(jī)。另外，在涉老服務(wù)領(lǐng)域中也出現(xiàn)了一些新型的非營利性的中介咨詢機(jī)構(gòu)，如養(yǎng)老服務(wù)超市、老人綜合服務(wù)中心等。它們以信息化的手段為紐帶，為老人提供法律維權(quán)求助服務(wù)、健康知識等多項(xiàng)咨詢活動。此外，各個(gè)地區(qū)的街道社區(qū)也在探索為老服務(wù)的新形式、新渠道。如網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、上門照料服務(wù)、日托服務(wù)、全托服務(wù)、志愿者服務(wù)、時(shí)間儲蓄等養(yǎng)老服務(wù)新形式。總之，由民間資本的介入，在民政部門的扶植下，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)逐漸活躍起來。然而，在養(yǎng)老服務(wù)社會化過程中卻出現(xiàn)了許多誤區(qū)，如把養(yǎng)老服務(wù)社會化等同于民營化和市場化。一些地方把養(yǎng)老服務(wù)看成是一種營利性;產(chǎn)業(yè);來振興和發(fā)展。再加上老人接受服務(wù)時(shí)基本上是自費(fèi)的，于是一部分社會資本（包括部分外資）便紛至沓來，搶占這個(gè);具有無限開發(fā)前景的市場;。有些盈利性機(jī)構(gòu)和企業(yè)，享受福利機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策，從事營利性事業(yè)，在政府有關(guān)部門監(jiān)管不到位的情況下，一些養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為追求利潤最大化隨意提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的檔次，抬高服務(wù)價(jià)格，降低服務(wù)質(zhì)量。其結(jié)果是把為老服務(wù)引上了歧途。為此，民政部等多次出臺各種政策，鼓勵(lì)社會力量加入到養(yǎng)老服務(wù)中來的同時(shí)，對各服務(wù)進(jìn)行規(guī)范。如果說把養(yǎng)老事業(yè)推向社會是中國政府為解燃眉之急所采取的短期政策，這一短期政策卻呈現(xiàn)出長期化的傾向。民政部在繼2000年頒布的社會福利社會化政策以后，于2005年又出臺了《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機(jī)構(gòu)的意見》（民發(fā)[2005]170號）。2006年又頒布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，政府試圖通過一系列相關(guān)政策把社會福利社會化的體系逐漸完善起來。于2005年出臺的《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機(jī)構(gòu)的意見》（民發(fā)[2005]170號）。意見中強(qiáng)調(diào)了興辦福利機(jī)構(gòu)的原則應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非營利的性質(zhì)和發(fā)展方向。同時(shí)還明確規(guī)定了對福利機(jī)構(gòu)的各地要按照建立以國家辦福利機(jī)構(gòu)為示范、以其他多種所有制形式的福利機(jī)構(gòu)為骨干、以社區(qū)福利服務(wù)為依托、以居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的社會福利服務(wù)體系的總體要求，對于社會力量根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣＠聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域社會福利機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃依法興辦的非營利性福利機(jī)構(gòu)給予政策和資金的支持。在2006年2月國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的10個(gè)部委的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》中，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)被作為一個(gè)專門用語被明確提出來。它是為老年人提供生活照顧和護(hù)理服務(wù)，滿足老年人基本生活需求的服務(wù)行業(yè)。三、重構(gòu)中國養(yǎng)老服務(wù)理念和機(jī)制1．中國養(yǎng)老服務(wù)的問題一個(gè)國家對養(yǎng)老服務(wù)性質(zhì)如何界定，受該國政府對社會福利概念和理念的理解和認(rèn)識的影響，取決于政府對社會福利政策的價(jià)值取向。養(yǎng)老服務(wù)可以被看成第三產(chǎn)業(yè)的一部分，但是它具有與其它第三產(chǎn)業(yè)不同的復(fù)雜性和特殊性。它既有市場性的特征，也有公共性及福利性的特點(diǎn)。它與第一、二、三產(chǎn)業(yè)及信息產(chǎn)業(yè)都有交叉和滲透。針對老年人的農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)具有第一產(chǎn)業(yè)的屬性；老年用品及護(hù)理設(shè)施的生產(chǎn)具有第二產(chǎn)業(yè)的屬性；老年家政服務(wù)、老年健康護(hù)理具有第三產(chǎn)業(yè)的屬性；隨著網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些企業(yè)和機(jī)構(gòu)開始為老年人提供網(wǎng)絡(luò)咨詢和實(shí)行遠(yuǎn)程教育，這又具有信息產(chǎn)業(yè)的屬性。養(yǎng)老服務(wù)不是傳統(tǒng)意義上的獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)部門，它涉及許多領(lǐng)域，既包括生產(chǎn)型產(chǎn)業(yè)，又包括服務(wù)型產(chǎn)業(yè)。中國的養(yǎng)老服務(wù)的特點(diǎn)和問題可歸納為如下幾個(gè)方面：第一、福利社會化進(jìn)程中，養(yǎng)老服務(wù)提供的主體多元化，但各主體之間的競爭不公平。中國養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容可以從圖2中看出。即包括微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域由私營企業(yè)或非營利機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品和服務(wù)，又包括由政府公共部門提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。雖然福利社會化中，養(yǎng)老服務(wù)提供的主體多元化，但是政府和民間的競爭環(huán)境完全不同。政府舉辦的養(yǎng)老服務(wù)完全由政府出資，被同行業(yè)稱為;皇帝的孩子;；而民間資本興辦的養(yǎng)老服務(wù)卻由自己出資負(fù)擔(dān)，被稱為;百姓的孩子;，有時(shí)候他們應(yīng)該享受的優(yōu)惠政策也不到位。從整個(gè)老年服務(wù)行業(yè)來看，民辦養(yǎng)老院由于競爭起點(diǎn)和競爭過程的不公，必然導(dǎo)致其競爭結(jié)果的失敗，這不利于提升老年服務(wù)行業(yè)自身的競爭力。公平競爭原則的失效，難以發(fā)揮出市場機(jī)制的基礎(chǔ)資源配置作用。而長期的壟斷行為本身將使經(jīng)營者缺乏市場觀念和風(fēng)險(xiǎn)意識，不利于提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量水平，最終使得老年服務(wù)行業(yè)陷于惡性循環(huán)難以可持續(xù)健康地發(fā)展。第二、養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展趨勢向著營利性產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。不論是政府舉辦的養(yǎng)老服務(wù)，還是非政府部門興辦的養(yǎng)老服務(wù)，其發(fā)展趨勢還是一目了然，即向著營利性產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。比如就養(yǎng)老設(shè)施來看，我國現(xiàn)有經(jīng)營較好的國辦養(yǎng)老院很多是在原先計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由純福利模式的福利院、敬老院發(fā)展轉(zhuǎn)型而來，其經(jīng)營思路在轉(zhuǎn)型過程中不斷被市場同化，大多已經(jīng)不再保留原先的以福利性和公益性為唯一目標(biāo)的經(jīng)營理念，而是向社會全面開放，以市場需求為基本經(jīng)營原則提供多元化的養(yǎng)老服務(wù)。而那些在老齡化大潮到來之后，瞄準(zhǔn)養(yǎng)老市場紛紛創(chuàng)辦的民辦養(yǎng)老院更是堅(jiān)定不移地貫徹著產(chǎn)業(yè)化、市場化的發(fā)展思路，很多人誤認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)會成為21世紀(jì)的新商機(jī)。因此，在養(yǎng)老院的建設(shè)上，更多趨向于創(chuàng)辦中高層次老年公寓在對老年服務(wù)的供給上，出現(xiàn)了較多的違背老年人基本生活需要的季節(jié)性或度假性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，而基本的食宿醫(yī)療等養(yǎng)老服務(wù)提供嚴(yán)重不足；在提供服務(wù)的目標(biāo)人群上，將目光更多地關(guān)注到經(jīng)濟(jì)條件較好的部分老年人身上，大多數(shù)老后收入水平較低的貧困老年人只能望而卻步。第三、市場化經(jīng)營、行政化管理的畸形發(fā)展在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的大背景下，雖然我國現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)大部分已經(jīng)開始遵循市場化經(jīng)營發(fā)展思路。但是，我國的相關(guān)法律法規(guī)以及政策制度支持還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。因此，我國的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)實(shí)質(zhì)上是在經(jīng)營上走著產(chǎn)業(yè)化的新路，而在管理上穿著事業(yè)化的舊鞋。這不僅表現(xiàn)為我國對于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的相關(guān)政策補(bǔ)貼措施遲遲未能出臺，更為關(guān)鍵的是在很多國辦養(yǎng)老院經(jīng)營形勢一片大好的情況下，其管理依然遵循著傳統(tǒng)事業(yè)單位的方式，不僅在項(xiàng)目建設(shè)上享有高額的政府財(cái)政撥款支持，并且管理費(fèi)用也完全由地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，這從根本上導(dǎo)致了國辦養(yǎng)老院行業(yè)壟斷地位的形成。轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特點(diǎn)是計(jì)劃和市場同時(shí)或交替發(fā)生作用，這種漸進(jìn)式的改革方式，在養(yǎng)老服務(wù)中也得到體現(xiàn)，結(jié)果是中國的養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展道路既不是完全意義上的產(chǎn)業(yè)化道路，也不是傳統(tǒng)意義上的事業(yè)化道路，而是集合了二者弊端的市場化經(jīng)營、行政化管理的畸形發(fā)展道路。而社會福利社會化要求的養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是福利化經(jīng)營、企業(yè)化管理。這與我國現(xiàn)有的發(fā)展道路正好相反。以上只是就養(yǎng)老設(shè)施這一服務(wù)方式進(jìn)行的分析，其他服務(wù)方式也是一樣，在概念界限模糊中求生，在產(chǎn)業(yè)和事業(yè)間徘徊，在不公平的競爭中求發(fā)展。雖然國家在2005年的《意見》中界定了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是非營利性公益性的機(jī)構(gòu)，但對這些非營利性機(jī)構(gòu)如何扶植如何發(fā)展等實(shí)質(zhì)性問題卻沒有答案。事實(shí)上，雖然社會福利社會化給老人們提供了更多可選擇的服務(wù)和產(chǎn)品，但由于受他們的收入和享受其他社會保障的程度不同，受他們所在的地區(qū)的財(cái)政收入以及政府的福利理念不同，從而決定他們享受的服務(wù)范圍很窄。換句話說，中國的福利多元模式是限定性多元模式，而不是普遍性多元模式。造成上述的情況的主要原因在政府。限定性多元化福利模式從另一個(gè)角度看，政府也限定了自己的責(zé)任。在市場化的社會里，政府的福利功能不是減弱應(yīng)該是增加。這種增加不僅是總量的增加，更重要的是結(jié)構(gòu)的合理。也就是說需要政府來厘清養(yǎng)老服務(wù)的性質(zhì)，并明確多元化體系中各種提供主體的各自責(zé)任和功能。2．重新定位養(yǎng)老服務(wù)綜上所述，養(yǎng)老服務(wù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不同，它是具有福利性、公益性的事業(yè)，其特點(diǎn)是在服務(wù)中需要民間和政府資源最佳整合，通過競爭和互助機(jī)制滿足老人多樣化需求。那么如何界定中國的養(yǎng)老服務(wù)呢？在思考這個(gè)問題的時(shí)候，我們先看一下在公共服務(wù)中存在著的三方主體關(guān)系，即提供者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的關(guān)系，其功能與定位如下表。根據(jù)公共服務(wù)的三方主體關(guān)系，中國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的理想模式可歸納為圖3。在這個(gè)三個(gè)主體互動的運(yùn)行框架中，運(yùn)行的發(fā)端是消費(fèi)者群體，由消費(fèi)者群體授能給規(guī)劃者，規(guī)劃者再選擇和安排生產(chǎn)者，生產(chǎn)者與消費(fèi)群體一起協(xié)同生產(chǎn)，滿足其公共服務(wù)需求。建構(gòu)公共服務(wù)新秩序需要三方主體的恰當(dāng)匹配，以及建設(shè)使之可持續(xù)的基本制度。這就需要進(jìn)行系統(tǒng)性的制度變革。在變革中，如何準(zhǔn)確界定提供者即政府的職責(zé)權(quán)限，促使提供者與生產(chǎn)者相分離，通過多樣化的制度安排實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供的效率是重中之重。中國的養(yǎng)老服務(wù)要首先強(qiáng)調(diào)它的福利性、公益性，但同時(shí)也要利用市場機(jī)制來提高服務(wù)效率。如圖3所示，養(yǎng)老服務(wù)的構(gòu)成要素為提供者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者，這三方主體之間的常規(guī)關(guān)系決定著養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和發(fā)展。政府是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的提供者，但不直接提供服務(wù)，政府通過兩個(gè)渠道來援助養(yǎng)老服務(wù)。一是通過政策、資金和規(guī)則，把直接提供服務(wù)的生產(chǎn)者權(quán)力交給社會來做，并使服務(wù)的生產(chǎn)者獲得了獨(dú)立的地位。而生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間是市場上的交換關(guān)系。上海市對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位補(bǔ)貼政策屬于這類做法。二是政府以資金資助的形式，把資金補(bǔ)助直接發(fā)給消費(fèi)者，讓消費(fèi)者自己到市場上選擇產(chǎn)品和服務(wù)，大連的貨幣化養(yǎng)老等屬于這種做法。這里的生產(chǎn)者之間雖然有競爭，但是在政府監(jiān)管下的競爭。政府通過統(tǒng)制價(jià)格等手段，對競爭進(jìn)行管理和干涉，從而保護(hù)消費(fèi)者的利益。當(dāng)然，對那些無依無靠的老年人，國家對他們的生活實(shí)行全面救助。救助方式也可以委托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也可以依托社區(qū)。3.明確政府的責(zé)任要發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，就要增加政府對社會福利的財(cái)政投入并均衡分配財(cái)政投入。政府的責(zé)任尤其是財(cái)力上的責(zé)任到底是多少，取決于政府對社會福利價(jià)值取向的判斷。由于剩余型福利模式下的政府責(zé)任是有限的，在這一理念支配下，建國50多年來，中國福利的支出一直處于囊中羞澀的尷尬境地。醫(yī)療、教育、社會保障三項(xiàng)基本公共服務(wù)不僅低于世界平均水平，甚至還不如非洲一些國家。根據(jù)中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授鄭功成的研究，在福利項(xiàng)目支出方面，占全國人口約20%左右的城鎮(zhèn)居民占有全國財(cái)政性福利支出的95%以上的份額；而占全國人口75%以上的鄉(xiāng)村農(nóng)民的財(cái)政性福利支出不足全國福利性支出的5%。當(dāng)然，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是一個(gè)制約性因素，但在改革開放后經(jīng)濟(jì)發(fā)展飛速的今天，老年人的共享社會發(fā)展成果的權(quán)利不應(yīng)該被忽視，政府對福利的認(rèn)識已經(jīng)不能僅僅局限于對特定群體的慈善性救助，要從和諧社會的福利理念出發(fā)，把福利看成是老年人的普遍權(quán)利，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的條件下，適當(dāng)改變對老年人福利的認(rèn)識，不僅在總量上增加投入，更在結(jié)構(gòu)上趨于合理，達(dá)到資源的最佳配置。關(guān)于在公共服務(wù)中政府的責(zé)任，香港大學(xué)社會工作及社會行政管理系副系主任、香港特別行政區(qū)行政長官社會福利咨詢委員會委員梁祖彬認(rèn)為：在;大社會，小政府;或;少政府，多市場;和多元化政府的方向下，政府角色有所轉(zhuǎn)變。政府只提供;核心服務(wù);，加強(qiáng)依賴第三者，即非政府組織和商業(yè)組織提供服務(wù)。政府功能和角色由直接管理服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯庸芾硖峁┓?wù)組織，而這些組織亦變?yōu)?第三者政府;。在提供公共服務(wù)的過程中，政府需要發(fā)動和協(xié)調(diào)一個(gè)廣大的組織;網(wǎng)絡(luò);。普遍依靠第三者政府分擔(dān)公共服務(wù)功能的國家有美國、荷蘭、愛爾蘭、比利時(shí)、澳洲和英國。政府的新角色;不是劃船，而是掌舵;，是協(xié)助性的政府，而不需要直接提供服務(wù)①。總之，養(yǎng)老服務(wù)的健康發(fā)展受到市場競爭機(jī)制和公共服務(wù)機(jī)制的雙重影響，養(yǎng)老服務(wù)是涵蓋多個(gè)領(lǐng)域的綜合體系，是由老年消費(fèi)市場需求帶動的新型社會事業(yè)。老齡化既給社會發(fā)展帶來挑戰(zhàn)，同時(shí)又給養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展帶來商機(jī)。雖然中國發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)有其特殊的社會環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，限定性、多樣化模式的養(yǎng)老服務(wù)要逐漸向普遍性、多樣化福利模式靠近。4.堅(jiān)持以人為本的全新理念"以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人為本，遵循構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)給我們發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)也提供了最好的理念，這不僅是實(shí)踐中需要堅(jiān)持的核心理念，也是實(shí)現(xiàn)老齡福利事業(yè)興旺發(fā)達(dá)的前提條件。改革開放使中國社會發(fā)生了巨大變動，這種變革也在影響福利領(lǐng)域，國民已經(jīng)清楚認(rèn)識到福利的提供不是政府對百姓的恩惠，而是政府對公民的義務(wù)。老年人需要的是普遍性、多樣化福利，老年人群體利益要得到充分保障。只有這樣才符合我國實(shí)現(xiàn)和諧社會的目標(biāo)。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的主要內(nèi)容，堅(jiān)持以人為本，本質(zhì)上是要把關(guān)注的目光從單一追求物質(zhì)和財(cái)富的增長，逐漸轉(zhuǎn)移到促進(jìn)人的全面發(fā)展上來。養(yǎng)老服務(wù)的對象是老年人，對老年人來說，他們需要的服務(wù)也許不是最高級的服務(wù)，但一定是他們最想要的服務(wù)。因?yàn)槠毡樾愿＠倪€有一個(gè)重要理念是老人的自我決定權(quán)。老人對自己老后的生活方式應(yīng)該有自我決定的權(quán)利，而要充分保障老人的自我決定權(quán)利，就要給他們提供可以自由選擇的多樣化服務(wù)，而多樣化的服務(wù)需要充分調(diào)動社會力量來提供。首先重視老年群體特性，從他們的不同需要出發(fā)提供服務(wù)。從老年人群體的需求看，除具有和其他人群一樣的消費(fèi)需求之外，由于生理和心理的變化，還具有特殊的需求。物質(zhì)消費(fèi)需求體現(xiàn)在衣食住行及藥品、醫(yī)療；精神需求體現(xiàn)在老年教育，老年旅游等各種文體活動；服務(wù)需求包括護(hù)理照料、精神慰藉、法律咨詢等方面。在消費(fèi)觀念和支付能力上，農(nóng)村老人不同于城市老人；在生活格調(diào)和需求層次上文化程度低的老人不同于文化程度高的老人；在需求結(jié)構(gòu)上低齡老人不同于高齡老人，健康老人不同于生活不能自理的老人。因此養(yǎng)老服務(wù)要樹立以人為本的發(fā)展思路，尊重老年人的消費(fèi)選擇，重視老年人的生活需要，想老人之所想；提供體貼入微的老年專用產(chǎn)品和服務(wù)，供老人之所需。真正做到關(guān)懷老年人群保證有質(zhì)量的生活和生命，使他們也能和其他年齡段的人群一樣共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。.整合養(yǎng)老服務(wù)資源"在我國現(xiàn)有的條件下，要滿足老年人生存與發(fā)展的需求，首先要整合養(yǎng)老服務(wù)的資源，使資源得到最佳配置。養(yǎng)老服務(wù)有兩個(gè)重要因素，一個(gè)是錢，一個(gè)是服務(wù)。在實(shí)踐中，要中分發(fā)揮這兩個(gè)因素的作用。養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)來源主要包括：政府財(cái)政撥款，集體投入、發(fā)行福利彩票、社會捐獻(xiàn)、服務(wù)收費(fèi)。這種多元化的資金籌集方式使得國家或集體作為投資主體的重要性在下降，社會組織和個(gè)人在投資中扮演著越來越重要的角色。如果能夠進(jìn)一步優(yōu)化投資主體的結(jié)構(gòu)，必將為老年人社會福利所需的資金提供更為充足的保障。還要充分利用各種養(yǎng)老服務(wù)方式，為老人提供更好的服務(wù)。把養(yǎng)老服務(wù)的方式分為三部分，即機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老。然后根據(jù)他們的不同功能，提供不同的服務(wù)。其中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該針對老年人的不同需求，分成中、低、高檔次以及三個(gè)檔次都有的混合型服務(wù)的同時(shí)，還要考慮老人需要照顧的程度不同分為健康自理型、需要部分護(hù)理型和需要全面護(hù)理型的養(yǎng)老設(shè)施，使老人能有目的地選擇。在養(yǎng)老服務(wù)資源中，社區(qū)資源是最為寶貴的資源，可以說取之不盡。它不僅可以來自政府，也可以來自社區(qū)，來自企業(yè)和組織，也可以來自家庭和個(gè)人，還有志愿者。它可以給基本的養(yǎng)老服務(wù)提供寬廣的平臺。目前已經(jīng)形成的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，有社區(qū)養(yǎng)老院，有托老所，有活動室，有居家養(yǎng)老服務(wù)，有醫(yī)療服務(wù)和精神慰藉服務(wù)等多種多樣。還有許多資源和功能有待挖掘。居家服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)中最受歡迎，由于傳統(tǒng)意義上的家庭養(yǎng)老功能已經(jīng)弱化，老人只可以借助機(jī)構(gòu)和社區(qū)的力量在家里接受服務(wù)。這種服務(wù)雖然比較人性化，但是成本高。如何使老人在家里能享受到既物美又價(jià)廉的養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)需要解決的時(shí)代課題。6.養(yǎng)老服務(wù)體系的創(chuàng)新與完善"在社會福利社會化的方針下，全國各地都在進(jìn)行探索和創(chuàng)新。創(chuàng)新是必要的，但創(chuàng)新只能定在服務(wù)手段上的創(chuàng)新，如果超出了限定的框架，那創(chuàng)新就要走樣變味。養(yǎng)老服務(wù)是福利性的公共服務(wù)，它始終不能丟掉公益性和福利性的性格。在保持它的性格不變的基礎(chǔ)上，把有限的服務(wù)資源合理整合，達(dá)到資源最佳配置。從長遠(yuǎn)看，我們在養(yǎng)老服務(wù)具體提供方面，仍然應(yīng)該引入市場機(jī)制，這一點(diǎn)必須明確起來。養(yǎng)老服務(wù)面臨許多問題要解決，如城市養(yǎng)老保障制度不夠健全和完善，農(nóng)民養(yǎng)老問題日益突出，老年人口中貧困人口的比例仍在增加；老年福利服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施短缺，老年活動場所建設(shè)資金投入不足，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展滯后；老年人社會服務(wù)社會化管理和服務(wù)工作條塊分割、為老服務(wù)的社會中介機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，老齡政策法規(guī)體系建設(shè)還不完善，老年人合法權(quán)益的保障水平有待進(jìn)一步提高等等。另外盡管政府及時(shí)出臺了退休人員社會化管理的決策，老齡者管理和服務(wù)走向了社會化、多樣化，但是其實(shí)質(zhì)是老人接受的服務(wù)與老人的收入相關(guān)，雖然各種提供主體為老人提供了各種各樣的服務(wù)，但是老人能接受服務(wù)內(nèi)容與質(zhì)量取決于其收入水平。老人所享受的養(yǎng)老服務(wù)與他的養(yǎng)老金掛鉤，與他是否擁有醫(yī)療保險(xiǎn)掛鉤，政府為老人提供的老后保障的水平，直接關(guān)系到我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。何況老人的需求不僅有經(jīng)濟(jì)上的，也有生活和精神上的，現(xiàn)有的服務(wù)已經(jīng)不能適應(yīng)老人多樣化的需求。7.建立健全的社會保障制度要從根本上解決老人老后生活保障問題，還是要從我國社會保障制度建設(shè)入手。只有建立健全的社會保障制度，老人生活才能有保障，否則有再好的服務(wù)，老人也只能望而卻步。有了制度保障以后，還要在服務(wù)的質(zhì)和量上求提高、求發(fā)展。新公共服務(wù)運(yùn)動倡導(dǎo)公共服務(wù)的市場化取向，認(rèn)為應(yīng)利用市場和社會力量，推行公共服務(wù)市場化是解決以上問題的有效途徑，具體的措施如：采用合同制將市場機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域；將公共服務(wù)承包給私人部門，可以提高服務(wù)的專業(yè)化水平，向民眾提供;品質(zhì)優(yōu)良;的公共服務(wù)；推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的民營化改革，鼓勵(lì)民間和社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。按照新公共管理的理念，私人部門和政府一樣均可以作為公共服務(wù)有效的供給者。這不僅可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量，還可以減輕地方財(cái)政的壓力，挖掘非營利組織提供公共服務(wù)的優(yōu)勢。非營利組織因?yàn)楦咏?wù)對象，所以能靈活的對服務(wù)對象的需求變化做出反應(yīng)。8.養(yǎng)老服務(wù)中引入競爭機(jī)制在新公共服務(wù)運(yùn)動的潮流下，老年服務(wù)也要充分運(yùn)用市場機(jī)制，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要改變單一的由政府撥款的投資方式，通過采取承包經(jīng)營、國辦民營等形式，鼓勵(lì)社會和個(gè)人投資于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。將競爭引入老年服務(wù)，提高服務(wù)的質(zhì)量和專業(yè)化水平。通過多樣的服務(wù)項(xiàng)目滿足不同層次老年人的需要，為老年服務(wù)注入新的活力。溫州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中除了國家和集體興辦的之外，由社會力量興辦的已達(dá)到116家。興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已成為溫州民間投資的一個(gè)新熱點(diǎn)。對于微利性的民間非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說，北京市海淀區(qū)溫泉鎮(zhèn)敬老院的做法很值得借鑒。他們通過了解老人的需求，把