突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案編制與風(fēng)險評估方法概述(一)

突發(fā)公共衛(wèi)生事務(wù)應(yīng)急預(yù)案編制與風(fēng)險評估方法概述（一）風(fēng)險評估方法概述（一）宋鐵一、預(yù)案基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容預(yù)案的概念，無非就是為了限制減輕消退突發(fā)事務(wù)引起的嚴(yán)峻危害，規(guī)范的應(yīng)對各類緊急活動，預(yù)先制定好方案。從目前來說，應(yīng)急預(yù)案的特點，首先要是一個全過程，包括事前的預(yù)警預(yù)料，包括實地限制，包括應(yīng)急處置等等，這是一個全面性的工作。不行能從中截取一段來去寫這個內(nèi)容，從前到后要包括，也就是危機管理的全過程。應(yīng)急預(yù)案本身是應(yīng)急工作的重要組成部分，所以在應(yīng)對突發(fā)事務(wù)的操作方面，它起到一個指南的作用，他不僅要對每一個環(huán)節(jié)進行細(xì)化，同時要做好相關(guān)的連接，要有體系性，他是一個整體。衛(wèi)生部有一個整體預(yù)案，有自己的部門預(yù)案或者是專項預(yù)案，要有相關(guān)的連接，比如說國家有框架，要依據(jù)框架的內(nèi)容來制定相關(guān)行使的職能來形成預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案是由各地政府和相關(guān)部門來實施頒布的，也是政府的一項措施，在法律法規(guī)方面要求是特別嚴(yán)格的，同時他具有權(quán)威性。同時，應(yīng)急預(yù)案規(guī)定的防范預(yù)案安排、方法，基于相關(guān)的歷史總結(jié)，也基于理論，所以他具有科學(xué)性，另外，他更留意他的操作性，就是好用性。在制訂預(yù)案的時候，不行能把上級的內(nèi)容抄下來，要考慮到當(dāng)?shù)剡@方面的閱歷和目前駕馭的狀況來進行操作。依據(jù)預(yù)案的分類來說，依據(jù)突發(fā)事務(wù)類型來分類，包括自然災(zāi)難、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生，也包括社會平安的相關(guān)事務(wù)為主體的預(yù)案。也有一些依據(jù)運用范圍、適用范圍來制訂的，包括綜合性預(yù)案，包括專項預(yù)案，比如說針對某一類事務(wù)的預(yù)案，包括現(xiàn)場的預(yù)案，現(xiàn)場工作處置過程中運用的，也包括一些單項的預(yù)案。針對某些危急源制定的預(yù)案，假如依據(jù)時間的特點來分布，也有常期的，也有臨時的。依據(jù)性質(zhì)來說，國家大部分的有指導(dǎo)性的預(yù)案，但更重視的是操作性更強的預(yù)案。目前國家總體框架來說，無非是依據(jù)行政機關(guān)職能管理來進行預(yù)案，包括省級、國家級、市區(qū)、縣市的等等，也包括企業(yè)的，也包括非政府組織的。在應(yīng)用對象方面，比如說以國家為主體；還有專項，針對某一個事務(wù)的，包括部門，包括突發(fā)公共衛(wèi)生事務(wù)，這是以他的對象為主題。針對應(yīng)用對象來說，常常運用的總體預(yù)案里面他的作用是什么？他是一個綱領(lǐng)性的東西，所以特殊重大的作用是國家級的省級的事務(wù)具體規(guī)定的一類規(guī)范性文件。各地市往往在操作的時候，會照抄國家的整體預(yù)案或者省級的總體預(yù)案，而沒有考慮到各地市的具體內(nèi)容。比如說美國，他們把各個部門的職能定得特別清晰，把里面每一項工作依據(jù)自己的職能去細(xì)化，形成下一步的專項預(yù)案。針對專項預(yù)案來說，主要針對主管部門所要擔(dān)當(dāng)?shù)氖聞?wù)處理的內(nèi)容，同時要與總體預(yù)案進行連接，同時還要作為總體預(yù)案的一個附件，屬于其中的一部分。另外專項預(yù)案應(yīng)當(dāng)明確，相關(guān)的流程和響應(yīng)的一些程序和措施。而部門預(yù)案是政府有關(guān)部門依據(jù)總體預(yù)案來去完善自己部門職能應(yīng)當(dāng)?shù)念A(yù)案。在突發(fā)公共衛(wèi)生體系，有總體的有國務(wù)院組織編制發(fā)布的，還有各部門牽頭制訂的專項預(yù)案，還有部門實施的部門預(yù)案，也有地方的預(yù)案或者是企事業(yè)單位的預(yù)案，已經(jīng)特別健全了。但是這些年來，在運用過程中，這種預(yù)案制訂以后常常好用性不是很強，主要是因為在具體部門制訂的時候沒有考慮到當(dāng)?shù)氐囊恍┨匦?、連接性、兼容性的特點。在預(yù)案的體系結(jié)構(gòu)里面它包括哪些內(nèi)容？一般來說，從理論上講，預(yù)案包括四個層次，首先有預(yù)案，然后有規(guī)范的程序，另外就是指導(dǎo)書，再一個就是現(xiàn)場的狀況。這四個層次在預(yù)案里面，假如是一個完整的預(yù)案都是包涵的，比如說衛(wèi)生部制訂的一個人禽流感的預(yù)案，內(nèi)容是特別具體的，從職能分工包括應(yīng)急響應(yīng)的級別的劃定，到具體實施的時候，每個部門應(yīng)當(dāng)打算哪些資料，采什么樣，都是特別具體的。一般在預(yù)案里邊，主要是包括管理的一些政策方針，包括目標(biāo)之類的內(nèi)容，也是一系列為實現(xiàn)管理目的而制訂的管理程序，他是一個程序，包括打算、應(yīng)對以及后期的規(guī)范的中心。而作為程序文件，類似于SOS9000系列一樣，主要是為了表明范圍，就是該做什么、什么時間什么地點等等，這些都要包括在程序里面，目的是為了供應(yīng)信息參考和行動指導(dǎo)。具體的內(nèi)容包括應(yīng)急的目的是什么，范圍是多少。模式就是五大類模式，為什么，做什么，誰來做，什么時候去做，怎么去做。另外目的，就是供應(yīng)一些指導(dǎo)性的東西，格式由相關(guān)的一些表述和相關(guān)的流程圖來組成。三級文件指導(dǎo)書，指導(dǎo)書是具體工作人員在執(zhí)行特定的活動行動中運用的文書，就是現(xiàn)在的應(yīng)急隊也好，或者具體的執(zhí)行也好，他應(yīng)當(dāng)具有什么樣的學(xué)問分工，他應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)什么樣的工作等等。包括他的一些設(shè)備的運用的狀況，包括水資源的污染，假如起動預(yù)案以后，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)的是相關(guān)水質(zhì)監(jiān)測，就要具體的做這個工作。相關(guān)地市做什么，能做到什么程度？對于市級文件，是應(yīng)急行動的一個記錄，包括在行動過程中所實行的一個工作內(nèi)容，做一個描述就可以了。在應(yīng)急預(yù)案里面運用的是現(xiàn)場調(diào)查表、個案調(diào)查等等，特別好用的一些東西。預(yù)案的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容是什么？主要參考的是國務(wù)院和各個職能單位制訂和修訂突發(fā)公共事務(wù)應(yīng)急預(yù)案的這么一個框架，里面要求這些年來沒有更新，那么還是有一個要求。從結(jié)構(gòu)來說，無非就是包括目的、原則、依據(jù)、處理方法，框架性的東西，但是在運用的過程中會發(fā)覺每一項任務(wù)都是很艱難的。目的是什么，專項預(yù)案是什么，原則是什么，大部分都是照搬國家的內(nèi)容，但是原則往往考慮到自己駕馭資源的程度、管理機制和建設(shè)的程度如何，實行的這么一個原則，那么依據(jù)無非就是相關(guān)的法律法規(guī)和國家總體的預(yù)案等等，試用范圍是針對某一個地市的還是省級的或者縣區(qū)的等等。范圍是組織指揮體系實施，他須要明確各個組織機構(gòu)的職責(zé)，包括權(quán)利義務(wù)，北京在奧運會期間就把每一個官員領(lǐng)導(dǎo)所相應(yīng)的職責(zé)分得特別清晰，他不僅是組織了，而且相關(guān)的人員都特別的清晰，他以這種事務(wù)的全過程為主線，明確發(fā)生上報響應(yīng)結(jié)束善后等等每一個環(huán)節(jié)，主管部門、主管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)做什么，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)幫助做什么問題。那么也是以應(yīng)急打算保障和預(yù)案為支線，明確各個相關(guān)參與部門的職責(zé)，比如說我們環(huán)境預(yù)案，就明確了他自己的工作，或者是衛(wèi)生部的工作，另外要體現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動機制的要求，這是須要充分來說明的。第三個就是與工作親密相關(guān)的就是預(yù)警和預(yù)防機制建設(shè)?，F(xiàn)在經(jīng)過2003年之后呢，國家在這方面做的是特別全面的，就是在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，包括有信息的監(jiān)測和報告，這已經(jīng)是全國一條線了。另外廣東省已經(jīng)有自己的監(jiān)測同時有網(wǎng)絡(luò)質(zhì)報，也包括監(jiān)測以后的風(fēng)險評估，包括如何去預(yù)警，實行什么樣的行動，同時也包括預(yù)警支持系統(tǒng)，級別的劃分以及發(fā)布等等，一般來說國內(nèi)是四級，依據(jù)地區(qū)的要求，希望不能少于四級或者三級左右，能和上線的一些預(yù)案進行連接。第四是應(yīng)急響應(yīng)，應(yīng)急響應(yīng)主要是依據(jù)分級劃分來制訂相關(guān)的行動內(nèi)容，包括信息共享如何去處理、通信設(shè)施的問題、指揮協(xié)調(diào)問題、現(xiàn)場處置問題、應(yīng)急人員的平安防護問題、群眾的愛護問題、社會力氣動員等等，包括事務(wù)的調(diào)查處理、監(jiān)測、評估一系列的，在國家的指南里面都有。這些年來漸漸的強調(diào)一個通報的問題，就是信息發(fā)布、媒體應(yīng)對等等。另外就是應(yīng)急的宗旨的問題。第五點是后期處置，就是類似于善后的處理、復(fù)原重建，包括社會的撫恤、協(xié)助等等這方面，在這方面國家在預(yù)案過程中，缺少法律的依據(jù)，只是說嘉獎懲處，但是相關(guān)的法律在什么地方，還不如其他的國家依據(jù)，比如說澳洲，他都有相關(guān)的法律依據(jù)，在應(yīng)急的時候，有什么樣的民用的設(shè)施，要簽署相應(yīng)的文件，在后期的處置過程中，對相應(yīng)的文件進行補償或者是起訴等等，都可以，目前我國在方面做的不是很好。保障措施，無非就是后勤保障，包括通信、信息，也包括裝備和技術(shù)儲備等等，包括人員培訓(xùn)、監(jiān)督檢查。后面還有兩項，一個是負(fù)責(zé)一個是協(xié)助。負(fù)責(zé)，一般是定義在當(dāng)中出現(xiàn)的一些概念性的東西，比如說什么是食品平安，什么是食物中毒，什么是食源性疾病，在醫(yī)院的管理局更新里面，也須要進行更新，進行分工合作，包括嘉獎職責(zé)方面也有相關(guān)的一些要求。附錄，主要是針對書目里邊內(nèi)容具體的一些東西，比如說相關(guān)的一些方案，包括人員的通訊錄、機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)等等。依據(jù)指南來，這里面一共是8項內(nèi)容，每項內(nèi)容里面都有具體的要求，但是這個指南里邊，更適合于以政府為主題的，假如是單位，可能只是其中的一些要素。比如說疾控中心，考慮組織結(jié)構(gòu)、職能分工，須要預(yù)警響應(yīng)，響應(yīng)這塊是起于衛(wèi)生部或者衛(wèi)生行政部門的總體或者專項預(yù)案，來制定不同的響應(yīng)預(yù)案。中心的職責(zé)，會考慮到和周邊社區(qū)的過渡關(guān)系，包括后期的處理這方面，是中心內(nèi)部的一個過程，在這方面的要求很少，包括保障等等。在醫(yī)院的編制問題里邊，要留意什么呢？主要是總則里面，要特別具體，而且要更新的，不能是一成不變的，大家用完了以后始終在沿用他，比如說廣東省，除了條例以外，管理方法，制訂相關(guān)的專項預(yù)案，這是須要更新的，包括預(yù)警機制方面，也須要一個具體的制訂。另外就是在法方面，而部門協(xié)調(diào)方面，更強調(diào)共享機制的建設(shè)。比如環(huán)境部門的總則里面，發(fā)布的預(yù)案里面對疾控中心要求很簡潔，就是緊急救援，在找尋工作制度的時候，沒有這個職能，但是假如出現(xiàn)類似的事務(wù)，疾控中心參與了嗎？那是不行能的，疾控中心須要在自己的內(nèi)部預(yù)案里邊，還要強調(diào)應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)什么工作。另外就是依據(jù)分級分類的原則去處理，疾控中心在應(yīng)對突發(fā)事務(wù)的時候，也要跟市里面協(xié)調(diào)，什么樣的事務(wù)要幫助處理，各地市民可以依據(jù)要求來去幫助，比如說這個地市沒有檢測出污染，但是一旦出現(xiàn)水污染，那只能在預(yù)案里寫要求省級來進行幫助。或者說是在制訂預(yù)案的過程中，和相關(guān)的主管部門也好，和政府領(lǐng)導(dǎo)也好，去申請，沒有這方面的實力，須要政府支持，預(yù)案才可以進行完善，所以利用自己的資源去做一些事情。另外突發(fā)事務(wù)的新聞報道，要求就是公開透亮，剛好的去引導(dǎo)相關(guān)的人員，比如說最近在關(guān)注一個事情，就是說在一個地區(qū)出現(xiàn)這種輿論，出現(xiàn)了重金屬污染引起的土豆的事務(wù)，這個事情應(yīng)當(dāng)還沒有上升到突發(fā)事務(wù)，但是考慮到假設(shè)出現(xiàn)了這種危機，如何去應(yīng)對呢？另外這個報告里面，是環(huán)保部門的專家通過國外的一些文章發(fā)表了，而且已經(jīng)有特別詳盡的數(shù)字，證明出現(xiàn)這種重金屬的事情，那有人中毒嗎？假如突然間有人去炒作他，如何應(yīng)對？就類似于去年核原子的丙肝事務(wù)一樣，老百姓沒有錢去看病，那就去鬧事，這不是一個突發(fā)事務(wù)，但是他是一個危機事務(wù)，也要去應(yīng)對。在醫(yī)院的制訂過程中，要堅持決策的民主化，把相關(guān)部門，包括相關(guān)的一些專家且過來一起進行溝通和協(xié)商，而不是說幾個人拍拍腦門而解決的問題。另外，要憑平常結(jié)合這一塊，如何把日常的工作和這個工作奇妙的結(jié)合在一起，包括應(yīng)急的培訓(xùn)演練過程中，包括應(yīng)急的響應(yīng)過程中的技術(shù)儲備等等，都須要結(jié)合起來，還有就是剛好的更新修訂預(yù)案的相關(guān)內(nèi)容。舉個例子，比如說汶川地震，汶川地震以后，在西方國家很快的就已經(jīng)更新了，包括在美國和西方國家，他們很快就制訂了預(yù)案，這是值得我們學(xué)習(xí)的。另外，正文應(yīng)有總書目，同時就預(yù)案的整體狀況進行一個簡潔的敘述，也要求相關(guān)的一些信息，盡管本專業(yè)的人員要求不要保密，但是有一些預(yù)案，包括事故平安的一些預(yù)案，是涉及到生命的，所以也希望公共衛(wèi)生方面應(yīng)當(dāng)削減隱私信息的攝入。二、預(yù)案編制的方法和步驟依據(jù)什么制定預(yù)案？有律法，有條例，有國家總體的預(yù)案，同時，廣東省也有自己的總體預(yù)案，包括自己的管理方法，包括應(yīng)對條例。另外省衛(wèi)生廳也有自己的部門專項預(yù)案，但是現(xiàn)在目前衛(wèi)生部門有兩個預(yù)案必須要做的，一個是突發(fā)公共衛(wèi)生事務(wù)的應(yīng)急預(yù)案，一個就是突發(fā)公共事務(wù)醫(yī)療衛(wèi)生緊急醫(yī)學(xué)救援的預(yù)案。這兩個預(yù)案是平行的，而不是合在一起的，在參與編寫的過程中，也提到過這個問題，正是由于突發(fā)事務(wù)與公共衛(wèi)生的特殊關(guān)系，只要有突發(fā)事務(wù)就會有人員的傷亡或者是健康的威逼，在緊急學(xué)救援方面，的確可以獨立成一個行動方案，所以他始終是分開的。編制預(yù)案的原則有哪些？。一個是考慮到是否合法合理；另外，資源是否有自己的可行性，同時要依據(jù)自己的評估來進行處理；另外操作合理；還有就是說相關(guān)部門的一個協(xié)調(diào)性問題。在做預(yù)案的時候，基本要駕馭哪幾點呢？一個是預(yù)案和指向的突發(fā)事務(wù)和應(yīng)急管理時必須要做的事情，為什么做這個事情，做這個事情的目的是什么，在組織機構(gòu)的職能是什么，這是有分工的，如何進行前期的打算工作？還有基本的程序是什么，另外就是保障，這是最基本的表述，就是在制訂的時候，也離不開這幾個要素。預(yù)案的編制，也有它自己的一些依據(jù)模式。比如說總體預(yù)案，國家級有了，是憲法和法律，包括一些行政法律。省級，要把前面的總體原則依據(jù)拿下來，然后依據(jù)各省地方性法規(guī)以及國家的預(yù)案，結(jié)合本省的實際狀況來制訂預(yù)案。市也是這樣，一層一層這樣。有一些內(nèi)容可以合并下來，比如說省級已經(jīng)寫出來了，就干脆依據(jù)省級來寫，假如預(yù)案里面沒有省級的，干脆拿在國家預(yù)案里拿到相關(guān)因素的狀況下，可以引入國家相關(guān)預(yù)案的一些內(nèi)容。編制程序，目前來說，廣東省經(jīng)驗的一種編制程序還是比較健全的。就是說要有一個編制小組，同時在這個小組的基礎(chǔ)之上，進行一個評估。這個評估分幾方面：一個是潛在的風(fēng)險。其次就是應(yīng)急實力如何，只有自己駕馭了自己的實力，才能依據(jù)自己所駕馭的資源去寫下面的一些內(nèi)容。第三點是組織編定預(yù)案，包括這種組織的合理性、連續(xù)性、執(zhí)行性、兼容性，不同的預(yù)案部門的預(yù)案的連接性等等。第四點就是評審與發(fā)布，最終就是實施，這是一個基本的框架。在完全的編制過程中，還有許多細(xì)微環(huán)節(jié)，變更起草以后的審查、批準(zhǔn)，包括印發(fā)、備案、后期管理。它的關(guān)鍵問題就是風(fēng)險識別與評估，包括學(xué)問實力的評估，后面會細(xì)致的講解。三、管理方面從編制、審計、發(fā)布、備案，包括后期的更新、修訂，包括宣揚教化、培訓(xùn)和演練。目前許多預(yù)案都是編制完發(fā)布了，但是都沒有進行剛好的更新，更沒有進行宣教組織培訓(xùn)，許多地方都是由地方醫(yī)院進行演練的。他的原則就是統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導(dǎo)、歸口管理、分級實施。而管理，主要是基于廣東省應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)里面要求的。廣東省的突發(fā)事務(wù)的預(yù)案管理方法，這是省政府辦發(fā)布的一個管理方法，他里面有具體的規(guī)定，除了預(yù)案里面的一些具體要求之外，他也制定了專項的應(yīng)急預(yù)案管理手冊，來進行更新執(zhí)行，以最簡潔的方式來告知大家做什么，怎么去做的問題。管理方法，也是依據(jù)國家的要求。體系有六大類組成，包括省的預(yù)案，包括省的專項預(yù)案，省的部門預(yù)案，地方的應(yīng)急預(yù)案，以及企事業(yè)單位的活動預(yù)案。省總體預(yù)案、專項預(yù)案和部門預(yù)案是由省政府牽頭制作的，而不同管理級別的，比如說縣級以上人民政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的總體預(yù)案、特地預(yù)案、部門預(yù)案，