遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題研究畢業(yè)論文設(shè)計(jì)

PAGEVPAGEV畢業(yè)論文遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題研究

摘要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，遼寧省地方政府為了加強(qiáng)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促使經(jīng)濟(jì)更好更快的發(fā)展，故而加大了財(cái)政投資力度。但在此過(guò)程中資金不足的問(wèn)題日益突出，所以，遼寧省地方政府不得不通過(guò)舉債來(lái)緩解財(cái)政壓力。由此導(dǎo)致遼寧省地方政府的債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，其間的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也日益突出。然而遼寧省地方政府并沒(méi)有建立完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，致使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理嚴(yán)重滯后，各種問(wèn)題也日益浮現(xiàn)，這些問(wèn)題的出現(xiàn)又加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理陷入惡性循環(huán)，影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。因此，對(duì)遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策研究就顯得尤為重要。本文以遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策為研究對(duì)象，首先，闡述了政府債務(wù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的理論；其次，全面分析了遼寧省地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)；然后，探究遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因；最后，從宏觀環(huán)境、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府管理、融資平臺(tái)構(gòu)建及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制設(shè)立等幾個(gè)方面，全面提出防范和化解遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。通過(guò)以上內(nèi)容，力求全面完善地處理遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題，以便更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。關(guān)鍵詞：政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；風(fēng)險(xiǎn)防范AbstractWiththedevelopmentofsocialeconomy,localgovernmentinLiaoningprovincetostrengtheninfrastructureconstruction,urbaneconomicbetterandfasterdevelopment,thusincreasedthefiscalinvestment.Buttheproblemofinsufficientfundsintheprocessincreasinglyprominent,sohavetothroughdebttoeasethefinancialpressureoflocalgovernmentinLiaoningprovince.ResultinginincreasingthescaleoflocalgovernmentdebtinLiaoningprovince,duringwhichthedebtriskproblemisincreasinglyoutstanding.ButdidnotsetupperfectdebtriskoflocalgovernmentinLiaoningprovincemanagementsystem,thedebtriskmanagementlagsbehind,variousproblemsalsoemergeincreasingly,theemergenceoftheseproblemsandaggravatethedebtrisk,makethelocalgovernmentdebtriskmanagementinLiaoningprovinceintoaviciouscircle,hasaffectedthehealthydevelopmentoflocaleconomyandsocialstability.Therefore,researchonlocalgovernmentdebtriskpreventioncountermeasuresinLiaoningprovinceisparticularlyimportant.BasedonlocalgovernmentdebtriskpreventioncountermeasuresinLiaoningprovinceastheresearchobject,firstofall,thispaperexpoundsthegovernmentdebtandthedebtriskoflocalgovernmenttheory;Secondly,thepaperanalysesthecurrentsituationoflocalgovernmentdebtinLiaoningprovinceandrisk;Then,toexplorethecauseofthedebtriskoflocalgovernmentinLiaoningprovince;Finally,fromthemacroscopicenvironment,thelocaleconomicdevelopment,governmentmanagement,financingplatformbuildingandsetupseveralaspects,suchasriskearlywarningmechanism,comprehensiveputsforwardcountermeasuresofpreventanddissolvethedebtriskoflocalgovernmentinLiaoningprovince.Throughtheabovecontent,andstrivetoimprovecomprehensivedealingwithlocalgovernmentdebtriskpreventioninLiaoningprovince,inordertomoreconducivetoeconomicdevelopmentandsocialharmonyandstability.Keywords:Governmentdebt;Thedebtrisks;Riskearlywarning;Riskprevention目錄TOC\o"1-3"\h\u40621引言 1274331.1研究背景和意義 1187271.1.1研究背景 1231021.1.2研究意義 1301281.2研究目的和方法 118951.2.1研究目的 1300911.2.2研究方法 248542地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)理論 3200032.1地方政府債務(wù)的概述 3167702.1.1地方政府債務(wù)的定義 369472.1.2地方政府債務(wù)的分類 3193812.1.3地方政府債務(wù)的必要性 4142252.2地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的概述 565182.2.1地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的定義 5268232.2.2地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分類 5111402.2.3地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特征 6251363遼寧省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)分析 7201503.1遼寧省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀 7286593.1.1遼寧省政府性債務(wù)總體負(fù)擔(dān)情況 7200983.1.2政府性債務(wù)管理中存在的問(wèn)題 7184183.2遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析 8185553.2.1地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析方法 8153043.2.2遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析內(nèi)容 943134遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析 1870814.1宏觀環(huán)境方面的原因 18226194.1.1全國(guó)政策形勢(shì) 18228674.1.2遼寧省地方形勢(shì) 1815224.2地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的原因 18131674.2.1地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r 1828454.2.2城市建設(shè) 19135864.3政府管理方面的原因 19286454.3.1管理制度尚不完善 19292534.3.2管理水平有待提高 21316924.4融資平臺(tái)公司方面的原因 22291084.4.1融資平臺(tái)公司質(zhì)量較差，償債能力不強(qiáng) 22192524.4.2融資平臺(tái)公司退出管理不到位 22299464.5風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建設(shè)方面的原因 22238185遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策 2472015.1把握宏觀環(huán)境動(dòng)向 24170805.2加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì) 2416155.2.1努力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì) 24114315.2.2加強(qiáng)地方城市建設(shè) 25247625.3著力強(qiáng)化政府管理 2581555.3.1完善政府管理制度 2577685.3.2提高政府管理水平 27177785.4構(gòu)建良好的融資平臺(tái) 2896985.4.1提高融資平臺(tái)公司的質(zhì)量 2828245.4.2強(qiáng)化融資平臺(tái)公司退出管理 28289655.5建立完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制 28172316結(jié)論 3012221致謝 3112384參考文獻(xiàn) 3220642附錄A 3328042附錄B 38PAGE42PAGE42遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題研究1引言1.1研究背景和意義1.1.1研究背景隨著歐洲主權(quán)國(guó)家的債務(wù)危機(jī)發(fā)生，引起各國(guó)對(duì)政府債務(wù)問(wèn)題的高度重視和警惕，目前我國(guó)地方政府債務(wù)也存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。通常政府性債務(wù)是經(jīng)過(guò)多年形成的，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，目前我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制自改革開(kāi)放以來(lái)不斷以市場(chǎng)為導(dǎo)向深入發(fā)展,對(duì)我國(guó)的影響巨大,從積極的影響方面來(lái)說(shuō),它加速推進(jìn)了我國(guó)城市化、工業(yè)化的發(fā)展,極大地提高了公共產(chǎn)品的供給需求,這種需求最終帶動(dòng)了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。當(dāng)然,任何措施的實(shí)施都是利弊同在,伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革的風(fēng)險(xiǎn)則是地方政府的債務(wù)壓力不斷增加,其承擔(dān)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定埋下了隱患,而隨著改革的不斷深入,更多的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾必將逐漸凸顯。1.1.2研究意義近年來(lái)，遼寧省各級(jí)政府采取多種措施加強(qiáng)了地方政府性債務(wù)管理，在債務(wù)管理制度建設(shè)、債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)控制，以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解等方面取得了一定的成效。全省政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活條件改善等相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)日趨完善合理。但是，全省政府性債務(wù)管理仍存在諸多問(wèn)題，對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范仍需加強(qiáng)，如此才能進(jìn)一步促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的提高。1.2研究目的和方法1.2.1研究目的本文在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上,對(duì)遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行分析,力求達(dá)到以下目的:1、總目的為防范和化解遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供合理有效的建議和意見(jiàn)。2、具體目的(1)通過(guò)對(duì)遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析,提出有效降低遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。(2)提高遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力和管理水平,使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于安全區(qū)間,促進(jìn)財(cái)政收入穩(wěn)步增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。1.2.2研究方法本文采用文獻(xiàn)研究、調(diào)查研究、對(duì)比分析、歸納總結(jié)的方法。首先，從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的理論闡述入手,通過(guò)調(diào)查獲取遼寧省地方政府的相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù),并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，揭示了遼寧省地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)，在分析遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因的基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)出合理有效的防范和化解遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施。研究路線圖如下圖1.1引言引言地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概念界定及理論基礎(chǔ)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概念界定及理論基礎(chǔ)遼寧省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)分析遼寧省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)分析宏觀環(huán)境宏觀環(huán)境地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政府管理遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析政府管理遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析融資平臺(tái)融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制對(duì)策建議遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策對(duì)策建議遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策圖1.1研究路線圖2地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)理論2.1地方政府債務(wù)的概述2.1.1地方政府債務(wù)的定義從會(huì)計(jì)學(xué)角度理解，地方政府債務(wù)是指地方政府由于過(guò)去的交易或事項(xiàng)引起的現(xiàn)時(shí)義務(wù)，該義務(wù)的履行預(yù)期會(huì)導(dǎo)致地方政府資源的流出，這種流出既可以體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益，也可以體現(xiàn)為服務(wù)形式[1]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度理解，地方政府債務(wù)是在地方政府履行公共管理職能過(guò)程中，由地方政府作為債務(wù)人，向其他經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)一定行為義務(wù)所形成的導(dǎo)致財(cái)政資源流出的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，這種資源流出既包括現(xiàn)時(shí)流出也包括將來(lái)可能產(chǎn)生的義務(wù)[2]。2.1.2地方政府債務(wù)的分類1、地方政府債務(wù)的一般分類（1）按有無(wú)法律依據(jù)，分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)顯性債務(wù)是指構(gòu)筑在某一法律或合同基礎(chǔ)之上的政府債務(wù)，當(dāng)債務(wù)到期時(shí)，政府負(fù)有債務(wù)清償?shù)姆ǘx務(wù)。隱性債務(wù)是政府的一種道義上的債務(wù)。這種債務(wù)不是建立在法律或合同基礎(chǔ)上的，而是產(chǎn)生于社會(huì)公眾的期望、利益集團(tuán)的壓力及由此導(dǎo)致的社會(huì)壓力和政治壓力之上的債務(wù)[3]。（2）按不確定程度，分為直接債務(wù)和或有債務(wù)直接債務(wù)是指比較確定，在任何情況下都必須要承擔(dān)支出責(zé)任的債務(wù)，而且對(duì)支出金額可以進(jìn)行預(yù)測(cè)。或有債務(wù)是指存在很大的不確定性，基于某些特定事件的發(fā)生而要承擔(dān)支出責(zé)任的債務(wù)，對(duì)支出金額難以預(yù)測(cè)[4]。對(duì)上述兩個(gè)不同角度的分類進(jìn)行交叉組合,便可得到四種不同類型的政府債務(wù)，具體詳見(jiàn)表2.1：表2.1地方政府債務(wù)組成矩陣債務(wù)直接債務(wù)或有債務(wù)顯性債務(wù)直接顯性債務(wù)或有顯性債務(wù)隱性債務(wù)直接隱性債務(wù)或有隱性債務(wù)注釋：表中各種政府債務(wù)結(jié)果是由不同類型的政府債務(wù)交叉組合而成的。2、我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)的分類根據(jù)國(guó)家審計(jì)署《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》的內(nèi)容，將我國(guó)地方政府債務(wù)分為三類，具體詳見(jiàn)表2.2：表2.2國(guó)家審計(jì)署關(guān)于地方政府債務(wù)的分類分類定義特點(diǎn)第一類政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)需由財(cái)政資金償還的債務(wù)，屬政府債務(wù)第二類政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的有債務(wù)是指由政府提供擔(dān)保，當(dāng)某個(gè)被擔(dān)保人無(wú)力償還債務(wù)時(shí)，政府需承擔(dān)連帶責(zé)任的債務(wù)第三類政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)政府不負(fù)有法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，政府可能需要給予一定救助的債務(wù)注釋：表中三類政府債務(wù)的概念是國(guó)家審計(jì)署2014年在全國(guó)政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果中公布的。上述的三類債務(wù)主要從政府應(yīng)負(fù)有的償債責(zé)任來(lái)劃分。第一類是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，由三類組成，一是地方政府債券、國(guó)債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款、其他財(cái)政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)；二是政府融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉借、拖欠或以回購(gòu)等方式形成的債務(wù)中，確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)；三是地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬。第二類是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，分為兩類,一是政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入等非財(cái)政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)；二是地方政府舉借，以非財(cái)政資金償還的債務(wù)，視同政府擔(dān)保債務(wù)。第三類是政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，主要是指除第一、第二類債務(wù)之外，當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，地方政府可能需要給予一定救助的債務(wù)[5]。2.1.3地方政府債務(wù)的必要性1、有利于緩解地方政府的財(cái)政壓力地方政府債務(wù)對(duì)于當(dāng)?shù)卣氖姓芾砗蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用，同時(shí)，也是解決地方政府財(cái)政危機(jī)的重要方面。如果地方政府出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，無(wú)疑會(huì)給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)管理和社會(huì)秩序的穩(wěn)定帶來(lái)很大的壓力，進(jìn)而可能影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。所以，合理有序的地方政府債務(wù)對(duì)于地方政府發(fā)展尤其是解決當(dāng)?shù)氐呢?cái)政壓力而言不僅是可行的而且是必要的。2、有利于改善地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的水平地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)，一靠經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，二靠產(chǎn)業(yè)政策，三靠地方財(cái)政杠桿和地方信貸。通常情況下，當(dāng)?shù)胤秸?cái)力不足時(shí)，地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展也較弱，這時(shí)由政府通過(guò)投資來(lái)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)就變得十分必要了。地方政府通過(guò)舉債來(lái)補(bǔ)充調(diào)控經(jīng)濟(jì)的資金，對(duì)于改善地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有直接而有效的作用。3、有利于提高地方政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給水平地方政府對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性事業(yè)的投資是必要的，也是利國(guó)利民的大事。然而，若地方政府財(cái)力不及則無(wú)疑會(huì)制約當(dāng)?shù)毓苍O(shè)施建設(shè)和公益性事業(yè)的發(fā)展。而在此時(shí)，地方政府通過(guò)舉借債務(wù)來(lái)滿足當(dāng)?shù)氐呢?cái)政需要，對(duì)于改善當(dāng)?shù)氐墓伯a(chǎn)品和服務(wù)的供給水平是十分必要和可行的，這一措施也可直接改善社會(huì)和諧穩(wěn)定的大環(huán)境，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)[6]。2.2地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的概述2.2.1地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的定義地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指各級(jí)地方政府由于財(cái)政體制以及一些經(jīng)濟(jì)因素的不確定性，所引起的未來(lái)可支配財(cái)政收入無(wú)法償付到期債務(wù)的本息，從而進(jìn)一步激化地方財(cái)政收支矛盾，破壞地方財(cái)政的平衡性和穩(wěn)定性，以至于政府信用喪失，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展受到損害的可能性[7]。2.2.2地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分類1、債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府由于所欠債務(wù)規(guī)模過(guò)大，到期無(wú)法償還，由此給地方政府所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。2、債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)主要是指由地方政府的各類債務(wù)狀況所顯示的隱患而形成的風(fēng)險(xiǎn)。3、債務(wù)資金使用效率風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)資金使用效率風(fēng)險(xiǎn)是指由于地方政府對(duì)債務(wù)資金的使用和管理水平不高，導(dǎo)致不能有效地從債務(wù)資金的使用收益中獲得足夠的償債資金，由此而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。4、債務(wù)資金管理風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)資金管理風(fēng)險(xiǎn)是指由于管理制度不完善，在債務(wù)資金的取得、使用、償還的過(guò)程中可能會(huì)形成的風(fēng)險(xiǎn)。5、債務(wù)擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)是指未經(jīng)財(cái)政承諾或者項(xiàng)目單位雖直接承諾，但未按時(shí)清償?shù)呢浛睿胤秸拓?cái)政需要對(duì)這部分貨款間接承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，這就形成了地方政府債務(wù)的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。6、利率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)利率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)是指由于市場(chǎng)利率的變化破壞了地方財(cái)政收支的平衡從而形成的風(fēng)險(xiǎn)。利率的變化對(duì)地方政府的資產(chǎn)和債務(wù)影響很大，無(wú)論利率是下降還是上升，地方政府都會(huì)面臨利率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)[8]。2.2.3地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特征內(nèi)生性與外生性并存內(nèi)生性表現(xiàn)為由于政府債務(wù)規(guī)模的日益擴(kuò)大，導(dǎo)致債務(wù)支出需求超過(guò)政府的可用資源。外生性則表現(xiàn)為由于受到政策調(diào)整、政府行為干預(yù)、突發(fā)自然災(zāi)害等外來(lái)因素影響,造成債務(wù)被動(dòng)地增加，超過(guò)地方政府預(yù)計(jì)己有的財(cái)政收入。顯性和隱性并存顯性表現(xiàn)為法律或合同等規(guī)定，很容易引起注意的一種特征。顯性風(fēng)險(xiǎn)是由顯性債務(wù)引起的，是比較容易防范的風(fēng)險(xiǎn)，而隱性風(fēng)險(xiǎn)卻是比較隱蔽的風(fēng)險(xiǎn)。隱性風(fēng)險(xiǎn)在潛伏期不是很容易被發(fā)現(xiàn)或者引起重視，只是到了顯性化后才得到重視，而這時(shí)已經(jīng)對(duì)地方財(cái)政的平衡造成威脅。普遍性一是政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在于任何一級(jí)政府,從市、區(qū)以及縣鄉(xiāng),任何一級(jí)政府部門都面臨這一問(wèn)題。不僅經(jīng)濟(jì)低水平的地區(qū)政府財(cái)政面臨很大風(fēng)險(xiǎn),經(jīng)濟(jì)較高水平的政府財(cái)政也會(huì)面臨著一定風(fēng)險(xiǎn);二是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在于地區(qū)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過(guò)程中。傳導(dǎo)性某個(gè)地區(qū)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)傳導(dǎo)到上級(jí)政府乃至債務(wù)全系統(tǒng),導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾激化，嚴(yán)重的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還會(huì)造成財(cái)政危機(jī)。特別是各個(gè)區(qū)縣政府財(cái)政已經(jīng)入不敷出,嚴(yán)重影響地方政府職能的執(zhí)行[9]。3遼寧省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)分析3.1遼寧省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀3.1.1遼寧省政府性債務(wù)總體負(fù)擔(dān)情況遼寧省政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。目前，國(guó)際上對(duì)政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況尚無(wú)統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)以債務(wù)率和逾期債務(wù)率等指標(biāo)，對(duì)2012年底全省政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行分析，結(jié)果表明，全省政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控[10]。3.1.2政府性債務(wù)管理中存在的問(wèn)題1、全省政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快截至2013年6月底，遼寧省省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額5609.66億元，比2010年底增加1761.45億元，年均增長(zhǎng)16.27%。其中：省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)年均分別增長(zhǎng)8.71%、12.66%和26.13%。2、部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重截至2012年底，有5個(gè)市級(jí)、11個(gè)縣級(jí)、32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，其中，有2個(gè)市級(jí)、3個(gè)縣級(jí)政府2012年負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率（舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過(guò)20%。從行業(yè)債務(wù)狀況看，截至2013年6月底，全省還貸高速公路債務(wù)余額為944.36億元（其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)0.4億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)943.96億元），債務(wù)償還壓力較大。3、政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入依賴程度較高截至2012年底，全省13個(gè)市級(jí)、49個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額1983.20億元，占省市縣政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額5096.90億元的38.91%。4、部分地方政府和單位違規(guī)融資、違規(guī)擔(dān)保經(jīng)政府審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2013年以來(lái)鞍山市城市建設(shè)投資有限公司和沈陽(yáng)市和平區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司違反財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)）規(guī)定舉借政府性債務(wù)11.98億元；地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位2011年以來(lái)違規(guī)提供擔(dān)保124.47億元。如，2012年12月大連市甘井子區(qū)人民政府違規(guī)為融資平臺(tái)公司等單位提供融資擔(dān)保，涉及債務(wù)資金6億元；國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文件下發(fā)后，仍有9家只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司存在繼續(xù)融資行為[11]。3.2遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析3.2.1地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析方法對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),參照國(guó)際上做法,可以通過(guò)債務(wù)率等各項(xiàng)指標(biāo)來(lái)加以判斷,本文根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況,選取了以下的五個(gè)指標(biāo)[12]:指標(biāo)公式債務(wù)負(fù)擔(dān)率年末政府債務(wù)余額/當(dāng)年地方GDP債務(wù)率年末政府債務(wù)余額/當(dāng)年財(cái)政收入償債率當(dāng)年債務(wù)還本付息額/當(dāng)年財(cái)政收入債務(wù)逾期率當(dāng)年逾期債務(wù)余額/當(dāng)年債務(wù)余額債務(wù)清償率年末政府債務(wù)余額/年財(cái)政支出注釋：表中公式是國(guó)家審計(jì)署2014年全國(guó)政府債務(wù)審計(jì)中關(guān)于政府債務(wù)的計(jì)算中附注選用的。1、債務(wù)負(fù)擔(dān)率該指標(biāo)屬于存量指標(biāo),反映了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)對(duì)于債務(wù)的支撐程度,在當(dāng)年地方GDP既定的情況下，債務(wù)余額越大，則該指標(biāo)越大，風(fēng)險(xiǎn)越高。反之,則風(fēng)險(xiǎn)較小。對(duì)于一國(guó)政府的外債,目前國(guó)際公認(rèn)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率警戒線是20%，對(duì)于一國(guó)政府的內(nèi)債,警戒線各不相同,如美國(guó)設(shè)定在13%-16%之間。2、債務(wù)率年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。在3年財(cái)政收入既定的情況下,年末政府債務(wù)余額越高,則債務(wù)率高,財(cái)政壓力越大；反之,則債務(wù)率較低,財(cái)政壓力較小。國(guó)際上對(duì)債務(wù)率沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),但從各國(guó)實(shí)踐看,該指標(biāo)大多在100%左右。3、償債率該指標(biāo)了地方政府用于償還債務(wù)本息額占政府當(dāng)年財(cái)政收入的比重,也是衡量地方政府的當(dāng)期債務(wù)規(guī)模和償債能力的重要指標(biāo)。在當(dāng)年財(cái)政收入既定的情況下,當(dāng)年債務(wù)還本付息額越高,財(cái)政償還壓力越大；反之,則財(cái)政償還壓力較小。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,償債率的警戒線是20%,如果超過(guò)了警戒線,表明到期債務(wù)的償還壓力大,應(yīng)引起本級(jí)地方政府和上級(jí)政府的警戒。4、逾期債務(wù)率年末逾期債務(wù)余額占年末債務(wù)余額的比重，是反映到期不能償還債務(wù)所占比重的指標(biāo)。該指標(biāo)反映政府的違約風(fēng)險(xiǎn)程度,最能反映地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度。該指標(biāo)出現(xiàn)，說(shuō)明地方政府財(cái)力已出現(xiàn)較重困境，該指標(biāo)越高,表明地方財(cái)政財(cái)力匱乏嚴(yán)重，存在較高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。反之，則說(shuō)明地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小。5、債務(wù)清償率該指標(biāo)用來(lái)衡量?jī)攤芰Γf(shuō)明在現(xiàn)有財(cái)政收入水平下，政府還債期限的長(zhǎng)短。在當(dāng)年財(cái)政支出既定的情況下，債務(wù)余額越大，需要償還的年限越長(zhǎng)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高；反之，需要償還的年限較短，風(fēng)險(xiǎn)較低。根據(jù)上述五個(gè)重要指標(biāo)的分析，可以為債務(wù)分析找到基本的數(shù)據(jù)分析方法，為下面的風(fēng)險(xiǎn)分析提供依據(jù)。3.2.2遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析內(nèi)容1、債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)分析（1）總體規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)分析截至2013年6月底，全省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)5663.32億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)1258.07億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)669.48億元，詳見(jiàn)表3.1：表3.1遼寧省政府性債務(wù)規(guī)模情況表單位：億元年度政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)合計(jì)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)2012年底5148.651212.07588.536949.252013年6月底5663.321258.07669.487590.87合計(jì)10811.972470.141258.0114540.12注釋：表中政府債務(wù)數(shù)據(jù)是從遼寧省審計(jì)廳2014年債務(wù)審計(jì)結(jié)果中摘錄的。圖3.12012年遼寧省政府性債務(wù)各債務(wù)比例圖圖3.22013年6月底遼寧省政府性債務(wù)各債務(wù)比例圖從上述圖表中可以看出，遼寧省政府性債務(wù)的規(guī)模2013年6月底較2012年總體上增長(zhǎng)了641.62億元，總體增長(zhǎng)9.23%。政府性債務(wù)的規(guī)模在逐漸的擴(kuò)大，其政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也存在增長(zhǎng)的趨勢(shì)；再者，政府債務(wù)中，其負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)和政府或有債務(wù)在增長(zhǎng)的同時(shí)，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占總體債務(wù)的比重也由2012年的74%上升到了2013年6月底的75%，而政府或有債務(wù)（政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)與政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)之和）則由2012年的26%下降到了2013年6月的25%（詳見(jiàn)圖3.1、圖3.2），這說(shuō)明政府直接負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模在擴(kuò)大，政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也在增大，應(yīng)該引起政府相關(guān)部門的重視。（2）債務(wù)負(fù)擔(dān)情況分析在對(duì)遼寧省政府性債務(wù)總體規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析之后，再對(duì)其政府債務(wù)的負(fù)擔(dān)情況進(jìn)行具體的分析是十分必要的，因?yàn)槠渚唧w的負(fù)擔(dān)情況恰恰是對(duì)政府債務(wù)整體規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的必要的補(bǔ)充。不過(guò)，由于遼寧省2013年年末政府債務(wù)余額等相關(guān)數(shù)據(jù)尚未發(fā)布，故而只對(duì)遼寧省2012年的債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)進(jìn)行具體分析。遼寧省相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)如下表3.2：表3.2遼寧省相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)單位：億元年份GDP財(cái)政收入財(cái)政支出年末政府債務(wù)余額201224800.003103.704550.206949.25201327077.703337.005128.00注釋：表中遼寧省的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)是遼寧省統(tǒng)計(jì)局2013年和2014年公布的。①債務(wù)負(fù)擔(dān)率2012年遼寧省政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率=6949.25/24800*100%=28.02%一個(gè)地區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率，主要是反映了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)對(duì)債務(wù)的支持程度，因?yàn)橐粋€(gè)地區(qū)的GDP在當(dāng)年是固定的，所以債務(wù)余額越大，該指標(biāo)就會(huì)越高。目前國(guó)際上公認(rèn)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率警戒線是20%，各國(guó)具體情況稍有不同。對(duì)遼寧省2012年的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率而言，無(wú)疑是高出國(guó)際公認(rèn)的警戒線的，其相應(yīng)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也就較高。政府可在保證經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的基礎(chǔ)上適當(dāng)削減政府債務(wù)，或大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，提高GDP總量，由此來(lái)降低政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率。②債務(wù)率2012年遼寧省政府債務(wù)率=6949.25/3103.70*100%=223.90%政府債務(wù)率反映了地方政府用當(dāng)年的財(cái)政收入滿足政府債務(wù)需求的能力，是控制債務(wù)規(guī)模的重要依據(jù)。若一個(gè)地區(qū)的政府債務(wù)余額過(guò)高，則其債務(wù)率相對(duì)就高，其政府財(cái)政壓力就越大。國(guó)際上對(duì)債務(wù)率沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，但從各國(guó)實(shí)踐看，該指標(biāo)多在100%左右。遼寧省2012年的政府債務(wù)率223.90%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于各國(guó)實(shí)踐總結(jié)的債務(wù)率指標(biāo)。政府部門應(yīng)一方面控制債務(wù)的規(guī)模，一方面加強(qiáng)財(cái)政收入管理，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以求降低當(dāng)?shù)氐恼畟鶆?wù)率。③債務(wù)清償率2012年遼寧省政府債務(wù)清償率=6949.25/4550.20*100%=152.72%債務(wù)清償率一般用來(lái)衡量政府對(duì)債務(wù)的償還能力，該指標(biāo)越大，說(shuō)明政府償還債務(wù)的能力越弱。遼寧省2012年的政府債務(wù)清償率為152.72%，屬于較高的水平，說(shuō)明遼寧省政府債務(wù)的清償能力仍有待加強(qiáng)，政府部門可從控制債務(wù)規(guī)模和減少不必要的財(cái)政開(kāi)支等方面下手，力求降低遼寧省政府債務(wù)清償率。2、債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)分析（1）不同政府層級(jí)所負(fù)債務(wù)狀況從政府層級(jí)看，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為258.07億元、3525.41億元、1826.18億元和53.66億元，其他相關(guān)政府性負(fù)債的情況以及其相關(guān)比重狀況如下表3.3、表3.4、表3.5：表3.3各層級(jí)政府負(fù)債總體情況單位：億元政府層級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)合計(jì)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)省級(jí)258.071038.65112.631409.35市級(jí)3525.41185.75435.684146.84縣級(jí)1826.1832.45119.921978.55鄉(xiāng)鎮(zhèn)53.661.221.2556.13合計(jì)5663.321258.07669.487590.87注釋：表中各層級(jí)政府所負(fù)擔(dān)債務(wù)數(shù)據(jù)是從遼寧省審計(jì)廳2014年債務(wù)審計(jì)結(jié)果中摘錄的。表3.4各層級(jí)政府所負(fù)債務(wù)比重政府層級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)合計(jì)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)省級(jí)18.31%73.70%7.99%100.00%市級(jí)85.01%4.48%10.51%100.00%縣級(jí)92.30%1.64%6.06%100.00%鄉(xiāng)鎮(zhèn)95.60%2.17%2.23%100.00%注釋：表中各層級(jí)政府所負(fù)擔(dān)的債務(wù)比重是以各級(jí)政府所負(fù)擔(dān)債務(wù)總額為基數(shù)進(jìn)行計(jì)算的。表3.5各層級(jí)政府所負(fù)債務(wù)比重政府層級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)省級(jí)4.56%82.56%16.82%市級(jí)62.25%14.76%65.08%縣級(jí)32.25%2.58%17.91%鄉(xiāng)鎮(zhèn)0.95%0.10%0.19%合計(jì)100.00%100.00%100.00%注釋：表中各層級(jí)政府所負(fù)擔(dān)的債務(wù)比重是以不同的政府債務(wù)總額為基數(shù)進(jìn)行計(jì)算的。通過(guò)上述三個(gè)表格，可以清晰地看出各層級(jí)政府所負(fù)擔(dān)的債務(wù)的情況和各自的比重，故可由此得知以下問(wèn)題：首先，從各級(jí)政府負(fù)擔(dān)債務(wù)的總體情況來(lái)看，市級(jí)政府所負(fù)債務(wù)最重，高達(dá)各級(jí)政府總額的54.63%，而省級(jí)和縣級(jí)所負(fù)擔(dān)的比重相對(duì)市級(jí)政府較小，分別達(dá)到政府債務(wù)總額的18.57%和26.06%，其債務(wù)壓力相對(duì)較小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債壓力最低，僅為政府負(fù)債總額的0.74%。所以，政府部門應(yīng)重視和采取相應(yīng)的措施合理管理市級(jí)政府的負(fù)債規(guī)模和情況，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府可以相應(yīng)的提高其債務(wù)規(guī)模，以刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和政府投資發(fā)展的積極性。其次，從各級(jí)政府所負(fù)擔(dān)的不同種類債務(wù)的規(guī)模比重來(lái)看，省級(jí)政府中政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)的比重最大，高達(dá)73.70%，而市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)政府中都是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)所占的比重最多，分別為85.01%、92.30%和95.60%。由此可知，省級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要在于擔(dān)保責(zé)任，而市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是在政府直接負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。政府部門在做出決策和采取防范對(duì)策時(shí)可以有重點(diǎn)的著手。最后，從各級(jí)政府負(fù)擔(dān)債務(wù)的比重來(lái)看，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，市級(jí)政府所占的比重最大為62.25%，而政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中比重最大的省級(jí)政府部門為82.56%，在政府可能承擔(dān)一定的救助責(zé)任的債務(wù)中所占比重最大的是市級(jí)政府部門，從這個(gè)角度來(lái)看，對(duì)于省級(jí)和市級(jí)政府部門的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解顯得更為重要。（2）從舉借主體看債務(wù)狀況從舉借主體看，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借2397.63億元、1256.01億元、1070.41億元，詳見(jiàn)表3.6：表3.6不同舉借主體的債務(wù)狀況單位：億元舉債主體類別政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)合計(jì)金額比重政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)金額比重金額比重融資平臺(tái)公司2397.6342.34%118.449.41%313.2646.79%2829.33政府部門和機(jī)構(gòu)1256.0122.18%1027.9681.71%0.000.00%2283.97經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位1070.4118.90%20.761.65%162.9024.33%1254.07國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)626.3811.06%71.455.68%182.6027.27%880.43公用事業(yè)單位59.971.06%2.690.21%6.520.97%69.18自收自支事業(yè)單位58.391.03%8.150.65%4.200.63%70.74其他單位194.533.43%8.620.69%0.000.00%203.15合計(jì)5663.32100.00%1258.07100.00%669.48100.00%7590.87注釋：表中不同舉借主體的政府債務(wù)數(shù)據(jù)是從遼寧省審計(jì)廳2014年債務(wù)審計(jì)結(jié)果中摘錄的，而債務(wù)比重是以不同的政府債務(wù)總額為基數(shù)進(jìn)行計(jì)算的。從上表3.6中可以看到不同舉借債務(wù)主體所負(fù)擔(dān)的債務(wù)狀況以及各類債務(wù)中不同舉借主體所占的比重。在政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，借款金額和比重最多的是融資平臺(tái)公司，其次是政府部門機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，從不同的舉借主體和借債比重我們可以看出政府的財(cái)務(wù)傾向，也可通過(guò)舉借主體來(lái)判斷政府和相關(guān)部門所應(yīng)該承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。遼寧省的舉借主體重點(diǎn)是融資平臺(tái)公司，其直接負(fù)擔(dān)了政府有償還責(zé)任的債務(wù)，而政府部門機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)的是擔(dān)保責(zé)任。其他相關(guān)的事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)的借債規(guī)模和比重相對(duì)不是太大，政府部門在對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析時(shí)可以有重點(diǎn)的進(jìn)行。表3.7舉借主體不同債務(wù)所負(fù)擔(dān)比重舉債主體類別政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)合計(jì)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)融資平臺(tái)公司84.74%4.19%11.07%100.00%政府部門和機(jī)構(gòu)54.99%45.01%0.00%100.00%經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位85.35%1.66%12.99%100.00%國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)71.14%8.12%20.74%100.00%公用事業(yè)單位86.69%3.89%9.42%100.00%自收自支事業(yè)單位82.54%11.52%5.94%100.00%其他單位95.76%4.24%0.00%100.00%注釋：表中不同舉借主體所負(fù)擔(dān)的比重是以各個(gè)舉借主體的債務(wù)總額為基數(shù)進(jìn)行計(jì)算的。在上述的分析中可知遼寧省政府債務(wù)的舉借主體主要是融資平臺(tái)公司、政府部門和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位。通過(guò)表3.7可以看出所有的舉借主體借債的重點(diǎn)都是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，這也從另一個(gè)側(cè)面反映出政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)所在。（3）從資金來(lái)源看債務(wù)狀況從債務(wù)資金來(lái)源看，銀行貸款、發(fā)行債券、BT是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來(lái)源，分別為3562.26億元、722.45億元和340.49億元。其他的諸如政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)及政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)的金額和比重各有不同詳見(jiàn)表3.8：表3.8政府債務(wù)資金來(lái)源及比重單位：億元債權(quán)人類別政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)合計(jì)金額比重政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)金額比重金額比重銀行貸款3562.2662.90%1037.0782.43%478.9271.54%5078.25發(fā)行債券722.4512.76%15.131.20%71.0410.61%808.62其中：地方政府債券179.873.18%15.131.20%0.000.00%195.00企業(yè)債券496.448.77%0.000.00%71.0410.61%567.48中期票據(jù)46.140.81%0.000.00%0.000.00%46.14BT340.496.01%107.468.54%16.362.44%464.31應(yīng)付未付款項(xiàng)314.395.55%0.100.01%8.241.23%322.73信托融資196.743.47%28.122.24%38.655.77%263.51墊資施工、延期付款94.331.67%0.000.00%0.450.07%94.78國(guó)債、外債等財(cái)政轉(zhuǎn)貸79.321.40%65.425.20%0.000.00%144.74融資租賃72.261.28%1.280.10%7.861.17%81.40證券、保險(xiǎn)業(yè)和其他金融機(jī)構(gòu)融資42.140.74%0.010.00%1.030.15%43.18集資0.170.00%0.000.00%0.010.00%0.18其他單位和個(gè)人借款238.774.22%3.480.28%46.927.01%289.17合計(jì)5663.32100.00%1258.07100.00%669.48100.00%7590.87注釋：表中各種不同來(lái)源的政府債務(wù)數(shù)據(jù)是從遼寧省審計(jì)廳2014年債務(wù)審計(jì)結(jié)果中摘錄的，而債務(wù)比重是以不同的政府債務(wù)總額為基數(shù)進(jìn)行計(jì)算的。不同的債務(wù)資金的來(lái)源對(duì)于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析顯得尤為重要，因?yàn)橛辛藘斶€的主體和金額比重，更有利于資金的償付計(jì)劃和資金應(yīng)用重點(diǎn)的執(zhí)行。遼寧省政府債務(wù)資金的來(lái)源從政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)來(lái)看，重中之重是銀行貸款，高達(dá)政府有償還責(zé)任的債務(wù)總額的62.90%，這樣的借債結(jié)構(gòu)，使得政府償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)更多的受銀行利率變動(dòng)的影響，這對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響較大；其次是政府通過(guò)發(fā)行債券來(lái)取得資金，發(fā)行債券的借債比重是12.76%，債券與銀行借債的比重之和為75.66%，政府在做下一期的資金計(jì)劃時(shí)應(yīng)該充分考慮這樣的借債模式，以便加強(qiáng)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理。3、債務(wù)資金使用效率風(fēng)險(xiǎn)分析（1）政府債務(wù)資金的使用從債務(wù)資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，不僅較好地保障了全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要，推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營(yíng)收入作為償債來(lái)源。在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)5385.76億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出4721.51億元，占87.67%詳見(jiàn)表3.9：表3.9政府債務(wù)資金支出狀況單位：億元債務(wù)支出投向類別政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)合計(jì)金額比重政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)金額比重金額比重金額比重市政建設(shè)2206.3240.97%90.567.23%322.2851.46%2619.1636.05%土地收儲(chǔ)1368.6225.41%1.450.12%2.350.38%1372.4218.89%交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)464.978.63%966.3177.14%86.8713.87%1518.1520.90%保障性住房342.156.35%7.530.60%15.022.40%364.705.02%農(nóng)林水利建設(shè)132.542.46%54.894.38%13.342.13%200.772.76%科教文衛(wèi)104.791.95%11.440.91%141.2622.55%257.493.54%生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)102.121.90%7.880.63%0.000.00%110.001.51%工業(yè)和能源87.821.63%32.542.60%4.480.72%124.841.72%其他576.4310.70%80.146.40%40.726.50%697.299.60%合計(jì)5385.76100.00%1252.74100.00%626.32100.00%7264.82100.00%注釋：表中各種不同政府債務(wù)資金的投向數(shù)據(jù)是從遼寧省審計(jì)廳2014年債務(wù)審計(jì)結(jié)果中摘錄的，而債務(wù)比重是以不同的政府債務(wù)總額為基數(shù)進(jìn)行計(jì)算的。從上表可以看出，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，市政建設(shè)所占金額最大為2206.32億元，相當(dāng)于政府有償還責(zé)任的債務(wù)總額的40.97%，而這近50%的資金投入大部分來(lái)自于銀行的借債，所以說(shuō)如何運(yùn)用和管理好這部分資金，是政府防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。其次是土地收儲(chǔ)的投入金額為1368.62億元，占總額的25.41%，市政建設(shè)和土地收儲(chǔ)二者總計(jì)占政府有償還責(zé)任債務(wù)投資總額的66.38%，并且這兩個(gè)方面都是與人民生活息息相關(guān)的事業(yè)，故而政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)債務(wù)資金的應(yīng)用管理，提高管理能力和水平，降低政府性債務(wù)的效率風(fēng)險(xiǎn)。再者，通過(guò)上表3.9可以看出政府關(guān)于保障性住房、科教文衛(wèi)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的資金投入不夠，政府應(yīng)加強(qiáng)這方面的投資力度和幅度，以真正解決人民的生活服務(wù)問(wèn)題，降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（2）政府債務(wù)的未來(lái)償還情況從未來(lái)償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占22.22%和21.74%，2015年、2016年和2017年到期需償還的債務(wù)分別占13.46%、9.73%和7.26%，2018年及以后到期需償還的債務(wù)占25.59%，詳見(jiàn)表3.10：表3.10政府債務(wù)的未來(lái)償還狀況單位：億元償債年度政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)合計(jì)金額比重政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)金額比重金額比重金額比重2013年7月至12月1258.0922.22%101.528.07%112.0616.74%1471.6719.39%2014年1231.4221.74%180.8614.38%126.4118.88%1538.6920.27%2015年761.9613.46%141.8511.28%77.4911.57%981.312.93%2016年551.039.73%125.219.95%74.0611.06%750.39.88%2017年411.387.26%121.879.69%61.189.14%594.437.83%2018年及以后1449.4425.59%586.7646.64%218.2832.60%2254.4829.70%合計(jì)5663.32100.00%1258.07100.00%669.48100.00%7590.87100.00%注釋：表中不同償還年限的政府債務(wù)數(shù)據(jù)是從遼寧省審計(jì)廳2014年債務(wù)審計(jì)結(jié)果中摘錄的，而債務(wù)比重是以不同的政府債務(wù)總額為基數(shù)進(jìn)行計(jì)算的。從表3.10可以看出，遼寧省政府未來(lái)償債的比重總體上是2018年以后比重最大，為29.70%，可知遼寧省未來(lái)的償債壓力較大，相關(guān)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也較高；其次是2014年為20.27%和2013年7月至12月為19.39%，由此可知遼寧省地方政府應(yīng)該加強(qiáng)近兩年的債務(wù)管理，合理規(guī)避可能存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。4、債務(wù)資金管理風(fēng)險(xiǎn)分析債務(wù)資金管理風(fēng)險(xiǎn)是指由于管理制度不完善，在債務(wù)資金的取得、使用、償還的過(guò)程中可能會(huì)形成的風(fēng)險(xiǎn)。遼寧省地方政府在債務(wù)資金的取得、使用和償還的過(guò)程中，確實(shí)存在諸多的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素，其中，政府債務(wù)資金的舉借主體主要是銀行借款和發(fā)行債券，債務(wù)資金主要應(yīng)用于市政建設(shè)和土地存儲(chǔ)，政府債務(wù)資金主要是在今明兩年內(nèi)償還。這樣對(duì)于債務(wù)資金的管理使用以及其相關(guān)制度的完善程度將會(huì)顯得特別重要，而遼寧省地方政府粗放式的債務(wù)資金管理模式，為責(zé)任到人的債務(wù)資金管理制度，無(wú)疑會(huì)加大政府債務(wù)資金的管理風(fēng)險(xiǎn)，因此，需要政府部門作出相關(guān)的政策和制度的調(diào)整，合理的規(guī)避政府相關(guān)債務(wù)使用過(guò)程中的管理方面的風(fēng)險(xiǎn)。5、債務(wù)擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)分析根據(jù)上述的圖表內(nèi)容，從總的方面來(lái)看遼寧省政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)高達(dá)2470.14億元，占政府債務(wù)總額的16.99%。這一部分債務(wù)是以政府名義為擔(dān)保的，客觀來(lái)說(shuō)，未來(lái)可能是政府承擔(dān)這一部分債務(wù)，是存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的；而從舉債主體來(lái)看，其占主體地位的是銀行借款為1037.07億元，約占政府有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)總額的82.43%，以銀行為借債主體的債務(wù)其存在的風(fēng)險(xiǎn)性是顯而易見(jiàn)的；最后，我們可以看到，遼寧省政府性債務(wù)的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)還是存在很大壓力的，需要政府部門給予充分的重視。6、利率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)分析利率風(fēng)險(xiǎn)是指由于市場(chǎng)利率的變化破壞了地方財(cái)政收支的平衡而形成的風(fēng)險(xiǎn)。利率的變化對(duì)地方政府的資產(chǎn)和負(fù)債影響較大，無(wú)論利率是上升還是下降，地方政府都會(huì)面臨利率風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)市場(chǎng)利率下降時(shí)，其對(duì)外負(fù)債的利息將會(huì)減少，資產(chǎn)也會(huì)減少，反之就會(huì)增加。目前我國(guó)國(guó)內(nèi)盡管還沒(méi)有形成完全的市場(chǎng)利率，但國(guó)際金融市場(chǎng)的利率每天都在不斷變化，如果國(guó)際金融市場(chǎng)上的利率降低，相應(yīng)的借款成本就會(huì)降低，而借款利率是固定在特定水平上的，所以利率的降低意味著過(guò)多的債務(wù)利息支出，這就會(huì)加劇形成地方政府債務(wù)的利率風(fēng)險(xiǎn)。遼寧省地方政府債務(wù)的舉借主體是銀行借款和債券，分別高達(dá)5078.25億元和808.62億元，二者占遼寧省政府債務(wù)總額的比重分別為66.90%和10.65%，其綜合的比重亦高達(dá)77.55%。無(wú)論是銀行借款還是發(fā)行債券，無(wú)疑都受到利率變動(dòng)的影響，所以，遼寧省政府債務(wù)的利率風(fēng)險(xiǎn)還是很大的[13]。4遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析4.1宏觀環(huán)境方面的原因4.1.1全國(guó)政策形勢(shì)我國(guó)政府債務(wù)，始自新中國(guó)成立，經(jīng)歷了“50年代的發(fā)展，60年代的低落，70年代的復(fù)蘇，80-90年代的興起”這樣一個(gè)歷史發(fā)展階段。自2008年爆發(fā)國(guó)際金融危機(jī)以后，我國(guó)為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的沖擊，防止因金融危機(jī)導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)下滑的風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)政府堅(jiān)持通過(guò)擴(kuò)張性的財(cái)政政策，擴(kuò)大政府開(kāi)支，實(shí)行財(cái)政赤字，通過(guò)增加需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。甚至財(cái)政部代各地方政府發(fā)行債務(wù)，由此使得地方政府債務(wù)迅速增加，所伴隨的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也將隨之上升[14]。4.1.2遼寧省地方形勢(shì)遼寧省近幾年來(lái)政府債務(wù)的規(guī)模和金額也在逐年增加，其財(cái)政收入和支出的不平衡性也存在逐步加大的趨勢(shì)。如遼寧省2012年的財(cái)政收入和支出金額分別為3103.7億元和4550.2億元，其財(cái)政收支差為1446.5億元；2013年的財(cái)政收入和支出金額分別為3337億元和5128億元，其財(cái)政收支差為1791億元。雖說(shuō)2013年的財(cái)政收入較2012年有了233.3億元的增長(zhǎng)，但是，相應(yīng)的2013年的財(cái)政支出較2012年則增長(zhǎng)了577.8億元，財(cái)政收支增長(zhǎng)額2013年較2012年多344.5億元。并且財(cái)政收支差也存在不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這就使得遼寧省政府性債務(wù)的提高有了一定的可能性。從遼寧省政府性債務(wù)的規(guī)模來(lái)看，政府性債務(wù)由2012年的6949.25億元上升到了2013年6月底的7590.87億元，總體上增長(zhǎng)額達(dá)641.62億元，增長(zhǎng)了9.23%，其相應(yīng)的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯存在。若從政府性債務(wù)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率和債務(wù)率來(lái)看，遼寧省的政府性債務(wù)的管理和風(fēng)險(xiǎn)控制仍需繼續(xù)加強(qiáng)，這也是遼寧省關(guān)于政府性債務(wù)存在諸多風(fēng)險(xiǎn)的重要一方面原因。4.2地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的原因4.2.1地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r據(jù)遼寧省2014年政府工作報(bào)告顯示，2013年遼寧省地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)9%左右，公共財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)7.6%固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)15.1%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入25578元，實(shí)際增長(zhǎng)7.6%，農(nóng)民人均純收入10523元，實(shí)際增長(zhǎng)9.5%，居民消費(fèi)價(jià)格漲幅2.4%。不僅如此，遼寧省2013年還完成許多大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如阜新至盤錦高速公路建成通車，沈陽(yáng)繞城高速公路通車，沈丹客專、丹大鐵路通車及錦凌水庫(kù)、青山水庫(kù)、三灣水利樞紐建成蓄水，上述多個(gè)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需大量的財(cái)政資金的投入。再者，遼寧省作為東北老工業(yè)基地的重要省區(qū)，不僅重視和調(diào)整第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，與此同時(shí)，還努力發(fā)展和壯大第三產(chǎn)業(yè)等諸多服務(wù)事業(yè)，著力改善生態(tài)環(huán)境，切實(shí)解決人民生產(chǎn)生活等方面存在的問(wèn)題，財(cái)政投資巨大。由此而形成的政府性財(cái)政壓力也在日益增加。在保證省內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和諧發(fā)展的基礎(chǔ)前提下，遼寧省必須繼續(xù)擴(kuò)大債務(wù)資金的引入規(guī)模，解決隱藏的政府財(cái)政壓力，2013年遼寧省引入債務(wù)資金7590.87億元，較2012年有了一定的增加，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)來(lái)說(shuō)是必須的，故而存在相應(yīng)的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也是顯而易見(jiàn)的[15]。4.2.2城市建設(shè)遼寧省政府性債務(wù)中有很大一部分都應(yīng)用于市政建設(shè)，其投入資金為2619.16億元，占總債務(wù)資金使用總額的36.05%。例如，沈陽(yáng)市地鐵工程，經(jīng)過(guò)多年的籌劃和大量的資金投入，沈陽(yáng)地鐵于2010年9月27日正式載客運(yùn)營(yíng)，沈陽(yáng)市也是全國(guó)第七個(gè)擁有地下鐵路運(yùn)營(yíng)的城市，現(xiàn)已經(jīng)開(kāi)通兩條運(yùn)營(yíng)線，極大地便利了人們的出行，于城市交通狀況的改善也起了很大的作用，也同樣是遼寧省近年來(lái)在城市建設(shè)方面大量的資金的重大工程項(xiàng)目。再有沈陽(yáng)市環(huán)城高速公路建設(shè)以及沈丹客專、丹大客專、甚至正在籌劃過(guò)程中的沈北客專等工程建設(shè)項(xiàng)目，都是需要大筆的資金投入為基礎(chǔ)的。這種種的城市及城際項(xiàng)目的投入，受益最大的當(dāng)然是普通的人民群眾。然而，在我們享受城市建設(shè)日益完善而給我們的生產(chǎn)生活帶來(lái)方便的同時(shí)，我們必須看到在這些便利背后的艱辛和大筆的資金投入，這使遼寧省財(cái)政壓力日益增加的，所以說(shuō)，遼寧省在合理規(guī)劃全省財(cái)政狀況的前提下，適當(dāng)?shù)脑黾诱詡鶆?wù)的規(guī)模也就變得合情合理了，在這樣的背景下所產(chǎn)生的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益擴(kuò)大的壓力也就可想而知了。4.3政府管理方面的原因4.3.1管理制度尚不完善1、行政管理制度目前，對(duì)遼寧省地方政府而言，其行政管理制度存在諸多問(wèn)題，這也是其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益擴(kuò)大的重要原因。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）遼寧省地方政府的行為尚不完善①在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，遼寧省地方政府的職能尚未有明確的界限，這種形式極有可能造成相關(guān)職能部門責(zé)任和權(quán)力的不明確，進(jìn)而可能由此引發(fā)相應(yīng)的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。②遼寧省地方政府債務(wù)沒(méi)有完全納入預(yù)算管理體系，尚存在不在預(yù)算體系之內(nèi)的債務(wù)金額，仍需地方政府謹(jǐn)慎處理，嚴(yán)格歸類。③遼寧省地方政府的擔(dān)保機(jī)制尚待完善，存在諸多地方政府違規(guī)擔(dān)保的問(wèn)題，這是政府債務(wù)存在重大風(fēng)險(xiǎn)的重要的一方面原因。④遼寧省地方政府機(jī)構(gòu)存在冗疊，這是出現(xiàn)壞賬呆賬的重要原因，多重責(zé)任往往會(huì)最終轉(zhuǎn)變?yōu)榛ハ嗤普?，互推?zé)任，最終必將加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（2）遼寧省地方政府對(duì)債務(wù)資金的監(jiān)督檢查機(jī)制不健全遼寧省對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范不夠完全和徹底，相關(guān)責(zé)任人的遵紀(jì)守法意識(shí)淡薄，紀(jì)檢人員的查處力度不夠強(qiáng)，沒(méi)有相應(yīng)的法律機(jī)制來(lái)制約相應(yīng)的違法行為。這也為遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大提供了可能。2、債務(wù)管理制度遼寧省目前對(duì)于債務(wù)資金的管理制度尚待進(jìn)一步完善，有必要努力建成完善的債務(wù)管理制度體系，這一體系的建成，也有利于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理和控制。然而，當(dāng)前的遼寧省債務(wù)管理體系仍是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的重要原因，其具體表現(xiàn)如下：一是對(duì)地方政府債務(wù)總量的控制缺乏一定的計(jì)劃，權(quán)利和責(zé)任未明確到人到事。政府債務(wù)審批制度不完善，債務(wù)舉措程序不夠嚴(yán)格，這些制度的缺陷無(wú)疑會(huì)增大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是對(duì)償債準(zhǔn)備金制度缺少足夠的重視，相關(guān)部門沒(méi)有制度的要求，對(duì)舉借的債務(wù)沒(méi)有設(shè)立規(guī)范的債務(wù)準(zhǔn)備金，這也是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的又一原因。三是對(duì)于歷史性債務(wù)沒(méi)有及時(shí)有效的償付，使得壞賬和呆賬的規(guī)模存在擴(kuò)大的趨勢(shì)，進(jìn)而可能影響到政府的信譽(yù)，這無(wú)疑會(huì)給政府后續(xù)的債務(wù)管理和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大帶來(lái)一定的壓力。總之，遼寧省須嚴(yán)格制定相關(guān)的債務(wù)資金管理制度，有預(yù)算有計(jì)劃地進(jìn)行舉借債務(wù)和支付償還，以求盡可能地降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[16]。3、財(cái)政管理制度遼寧省近年來(lái)財(cái)政體制改革在不斷地進(jìn)行，其收獲是頗豐的，然而，由于尚在改革完善之中，所以存在諸多問(wèn)題也是不可避免的。而這些存在的問(wèn)題也相應(yīng)地增大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。其表現(xiàn)主要有以下幾點(diǎn)：一是財(cái)政體制的完善程度不足，基本的轉(zhuǎn)移支付制度仍需繼續(xù)充實(shí)和完善，政府稅收體系改革也在進(jìn)行之中，這些尚不完善的財(cái)政體制，無(wú)疑是加重地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要方面。二是財(cái)政改革的深度不夠，對(duì)于財(cái)政預(yù)算體系的構(gòu)建尚需盡快完善，以滿足政府各項(xiàng)財(cái)政收支的合理有效地運(yùn)行。三是財(cái)政監(jiān)督管理亟待加強(qiáng)，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不夠完善，對(duì)于債務(wù)資金的使用沒(méi)有合理的規(guī)劃，亦無(wú)專人管理，這種種表現(xiàn)都會(huì)加重遼寧省地方政府財(cái)政壓力，進(jìn)而影響地方政府債務(wù)的管理和控制?？偠灾?，遼寧省政府應(yīng)從總體上把握，盡快建立健全相關(guān)的財(cái)政機(jī)制，形成一套完整的財(cái)政管理體系，從財(cái)政的角度降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到債務(wù)資金合理和規(guī)范運(yùn)用的目的。4.3.2管理水平有待提高1、政府對(duì)管理的重視不足由2014年遼寧省政府工作報(bào)告可以看出，在2013年的政府工作中，各級(jí)政府部門首抓的是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和與之相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，再有就是關(guān)于生態(tài)建設(shè)的三大工程項(xiàng)目。我們首先必須肯定各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)方面所取得的重大成就，這于人民生活和居住條件的改善是有極大的積極意義的。然而，我們同樣應(yīng)該看到，由于政府部門把精力大部分投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境改善方面，那么，其對(duì)于管理制度和管理水平方面投入的精力則必將會(huì)相對(duì)較少，繼而所表現(xiàn)出的即是政府部門對(duì)管理的重視程度不足。這種不足可能會(huì)伴隨著債務(wù)管理危機(jī)的逐步產(chǎn)生和擴(kuò)大，這對(duì)于遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響也就顯而易見(jiàn)了。2、相關(guān)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)有待提高遼寧省政府對(duì)于債務(wù)資金的管理存在諸多問(wèn)題的很大一部分原因就是相關(guān)責(zé)任人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，關(guān)于債務(wù)管理的責(zé)任和細(xì)節(jié)問(wèn)題重視程度不足，沒(méi)有合理的債務(wù)償還規(guī)劃，對(duì)于國(guó)家的相關(guān)政策法規(guī)不甚熟悉，業(yè)務(wù)流程操作不規(guī)范，這些行為都可能加大遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。再者，相關(guān)人員沒(méi)有足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)于預(yù)期可能會(huì)使政府利益流出的危險(xiǎn)估計(jì)不足，這些危險(xiǎn)信號(hào)極有可能使政府的信譽(yù)受損，進(jìn)而影響政府債務(wù)的到期清償，從而可能會(huì)加大地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。4.4融資平臺(tái)公司方面的原因4.4.1融資平臺(tái)公司質(zhì)量較差，償債能力不強(qiáng)據(jù)國(guó)家審計(jì)部門審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)的223家融資平臺(tái)公司中，有94家年末資產(chǎn)中存在不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)8975.92億元，占其總資產(chǎn)的37.60%；有5家注冊(cè)資本未到位56.19億元；6家虛增資產(chǎn)371.07億元；3個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府違規(guī)向融資平臺(tái)公司注入公園、道路等公益性資產(chǎn)45.53億元。從償債能力看，有68家資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)70%；有151家當(dāng)年收入不足以償還當(dāng)年到期債務(wù)本息；有37家2012年度出現(xiàn)虧損。在2012年融資平臺(tái)公司償還的債務(wù)本息3618.85億元中，以財(cái)政資金償還1205.75億元、占33.32%，舉借新債償還738.93億元、占20.42%，兩項(xiàng)共占53.74%，雖然比2010年下降15.81個(gè)百分點(diǎn)，但融資平臺(tái)公司自身償債能力仍顯不足[17]。上述的兩個(gè)方面，是融資平臺(tái)構(gòu)筑方面的重要問(wèn)題，對(duì)于遼寧省而言，其舉借主體中有37.27%的債務(wù)是由融資平臺(tái)公司造成的，其金額高達(dá)2829.33億元，對(duì)融資平臺(tái)公司管理的好壞，直接影響著遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高低。而上述的融資平臺(tái)公司自身的狀況，則有可能直接增加了遼寧省地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。4.4.2融資平臺(tái)公司退出管理不到位2011年以來(lái)，經(jīng)遼寧省地方政府相關(guān)部門、融資平臺(tái)公司和債權(quán)銀行三方簽字，共有61家融資平臺(tái)公司按銀監(jiān)會(huì)規(guī)定轉(zhuǎn)為“退出類平臺(tái)”，但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，上述公司中有55家未完全剝離原有政府性債務(wù)或繼續(xù)承擔(dān)公益性項(xiàng)目的建設(shè)融資任務(wù)，這些未完成債務(wù)管理任務(wù)的融資公司的退出行為，必將會(huì)加大遼寧省地方政府的財(cái)政壓力，降低相關(guān)項(xiàng)目人員對(duì)政府的信任程度，同時(shí)，也將會(huì)增大地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。4.5風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建設(shè)方面的原因遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益擴(kuò)大的很大一部分原因就是沒(méi)有建立健全完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。嚴(yán)密完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的約束力比市場(chǎng)規(guī)則要強(qiáng)很多,它的建立可以有效的威懾地方政府債務(wù)可能發(fā)生的諸多風(fēng)險(xiǎn)。另外，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制要想發(fā)揮良好的作用，需要當(dāng)?shù)卣鶕?jù)風(fēng)險(xiǎn)控制的要求和目標(biāo)在地方政府債務(wù)規(guī)模超過(guò)安全范圍或者債務(wù)結(jié)構(gòu)存在危險(xiǎn)性的時(shí)候提前做出警示。而遼寧省地方政府由于缺乏對(duì)于債務(wù)危險(xiǎn)的提前警示，則有可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的繼續(xù)擴(kuò)大。這樣一來(lái)，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制也就變得不可或缺了，而遼寧省地方政府由于缺乏嚴(yán)密完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，則其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的危機(jī)也就可想而知了。5遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策5.1把握宏觀環(huán)境動(dòng)向針對(duì)我國(guó)政府債務(wù)的形成和發(fā)展歷史，尤其是2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以后，我國(guó)政府對(duì)政府性債務(wù)的相關(guān)政策和諸多做法，遼寧省應(yīng)該在合理調(diào)整本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)和嚴(yán)格管理政府預(yù)算并嚴(yán)密監(jiān)控預(yù)算實(shí)施的基礎(chǔ)上，著力控制省內(nèi)政府性債務(wù)的規(guī)模，采用合理的方法調(diào)節(jié)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)。從舉借主體上來(lái)看，遼寧省地方政府應(yīng)加大對(duì)融資平臺(tái)公司的管理和控制，適當(dāng)監(jiān)管政府部門和機(jī)構(gòu)的債務(wù)借款，對(duì)于政府有直接償還義務(wù)的債務(wù)要明確到單位，謹(jǐn)慎對(duì)待以政府為名義而擔(dān)保的債務(wù)，以期降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從資金來(lái)源上來(lái)看，遼寧省地方政府應(yīng)該適當(dāng)控制政府債務(wù)的規(guī)模和金額，對(duì)銀行借款要認(rèn)真對(duì)待其可能因償還期限和利率變動(dòng)而帶來(lái)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的危險(xiǎn)。從債務(wù)資金的使用上來(lái)看，遼寧省政府應(yīng)該更加注重對(duì)市政建設(shè)和與人民群眾利益息息相關(guān)的公益性事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，減少因土地收儲(chǔ)而帶來(lái)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將土地問(wèn)題解決在一定的時(shí)期之內(nèi)，嚴(yán)防土地問(wèn)題影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。從未來(lái)償還上來(lái)看，遼寧省地方政府應(yīng)該由專人進(jìn)行債務(wù)資金償還管理，合理規(guī)劃償還年限，以使債務(wù)資金的利用更加規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)，使每一分錢都能得到最大限度的利用。總之，遼寧省政府應(yīng)該明確地方政府債務(wù)的管理和使用，由專人專管，明確責(zé)任，以發(fā)揮債務(wù)資金的最大效用，真正做到服務(wù)遼寧，服務(wù)人民，起到為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的作用，這才是地方政府債務(wù)的最終和最根本的歸屬。5.2加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)5.2.1努力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)據(jù)上述2014年遼寧省政府工作報(bào)告顯示，遼寧省2013年地方經(jīng)濟(jì)有了一定程度的增長(zhǎng)，而其地方政府債務(wù)規(guī)模也存在日益擴(kuò)大的危險(xiǎn)，在這樣的情況下，遼寧省政府應(yīng)該繼續(xù)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，采取各種必要的政策措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展。這是因?yàn)?，只有?jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展壯大才能使政府有更多的財(cái)政收入，才能使政府有更強(qiáng)大的能力和更十足的信心處理好本級(jí)政府的財(cái)政壓力和政府債務(wù)的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與債務(wù)危機(jī)的解決這兩個(gè)方面是相互促進(jìn)相互制約的關(guān)系。而具體的解決方法可以從以下幾個(gè)方面著手。一是繼續(xù)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把遼寧省作為老工業(yè)基地的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，繼而努力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，走生態(tài)工業(yè)、健康工業(yè)為基礎(chǔ)的新型工業(yè)化道路。二是促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，使農(nóng)村和城市得以和諧穩(wěn)定發(fā)展，為全省財(cái)政收入增光添彩。三是鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，培養(yǎng)創(chuàng)新型人才。創(chuàng)新是全省發(fā)展任務(wù)的重要組成部分，而創(chuàng)新型人才則是這一任務(wù)得以順利完成的基本保障。遼寧省政府應(yīng)以全省人民的福祉計(jì)，堅(jiān)持鼓勵(lì)和支持創(chuàng)新。四是繼續(xù)重視教育投入，建成一批具有國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平的高校，由教育支撐起遼寧省奮勇?tīng)?zhēng)先、不斷進(jìn)取的長(zhǎng)期任務(wù)的需求。堅(jiān)持走科教興國(guó)和人才強(qiáng)國(guó)之路，滿足全省的現(xiàn)代化建設(shè)和財(cái)政收入穩(wěn)步增長(zhǎng)的需要?？偠灾|寧省應(yīng)于新的歷史時(shí)期，果斷采取新的適應(yīng)時(shí)代需求的各種措施，認(rèn)清財(cái)政壓力的處理和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系，以使遼寧省地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降到最低，人民生活水平能得到穩(wěn)定提高，社會(huì)得以和諧穩(wěn)定。5.2.2加強(qiáng)地方城市建設(shè)由上述分析可知