旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)中的兩權(quán)分離分析

旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)中的兩權(quán)分離分析

摘要：兩權(quán)分離即所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，在經(jīng)過了十幾年的爭論以后早已經(jīng)在全國上下達(dá)成共識(shí)——所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)分離。但是這一原則是否能夠普遍性地適用于所有的行業(yè)、所有的產(chǎn)業(yè)中呢？尤其是在旅游產(chǎn)業(yè)中的風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)建設(shè)中，涉及到一個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)與旅游資源的保護(hù)的關(guān)系問題。本文擬通過對(duì)在旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)中兩權(quán)分離的利弊分析，提出一個(gè)合理的旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)對(duì)策。

中國旅游業(yè)是伴隨國家實(shí)行改革開放政策而得到大規(guī)模發(fā)展的。1978年實(shí)行改革開放政策以來，旅游生產(chǎn)力得到巨大釋放。2001年中國旅游業(yè)總收入達(dá)到4995億元，相當(dāng)于當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的%，中國旅游外匯收入已占國家服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)匯額的半數(shù)以上[1].旅游業(yè)的快速發(fā)展，刺激了相關(guān)各業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大了國內(nèi)需求，增加了經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加速了東部地區(qū)和中西部地區(qū)的共同發(fā)展。此外，旅游業(yè)在改善投資環(huán)境，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，弘揚(yáng)民族文化，更新思想觀念，提高人民生活質(zhì)量等方面也發(fā)揮了重要作用，旅游業(yè)已成為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)和許多地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)。

一、關(guān)于旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)中的兩權(quán)分離的爭論

爭論的起源

在最近幾年中，國內(nèi)在對(duì)待旅游發(fā)展的問題，出現(xiàn)了兩種不同的聲音，也可以稱為兩個(gè)突出的逆向潮流：一是從中央到地方，各級(jí)政府對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展表現(xiàn)出極大的興趣，不僅把它確定為國民經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)，而且不少地方將其產(chǎn)業(yè)地位提升至支柱產(chǎn)業(yè)或先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并制定出發(fā)展為旅游強(qiáng)省、強(qiáng)市宏偉目標(biāo)的時(shí)間表，全國掀起了一個(gè)又一個(gè)加快旅游業(yè)發(fā)展的熱潮；另一個(gè)是一些部門和某些專業(yè)的學(xué)者，通過舉辦研討會(huì)、論壇會(huì)或發(fā)表文章，大聲疾呼，指責(zé)發(fā)展旅游對(duì)文物、景區(qū)、遺產(chǎn)造成了巨大的破壞，稱之為“旅游性破壞”，大有口誅筆伐之勢。兩種聲音均很強(qiáng)烈，兩種聲音還在較量。而最近出現(xiàn)的關(guān)于景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離則更加體現(xiàn)了這兩種潮流的存在。

在2001年2月21日，四川省對(duì)外宣布，將九寨溝國家森林公園、三星堆遺址等十大著名景區(qū)以及100多個(gè)景點(diǎn)向海內(nèi)外公開招商，擬以合資、合作、租賃承包、出讓經(jīng)營權(quán)等方式開發(fā)上述景區(qū)。此事經(jīng)眾多媒體頻繁報(bào)道后，引起了中央政府有關(guān)部門和社會(huì)的廣泛關(guān)注。很快，作為國家風(fēng)景區(qū)主管部門的建設(shè)部在《關(guān)于對(duì)四川省風(fēng)景名勝區(qū)出讓、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)問題的復(fù)涵》中提出，任何地區(qū)、部門都沒有將“風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營權(quán)向社會(huì)公開整體或部分出讓、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)經(jīng)營管理”的權(quán)力。自此，引發(fā)出一場關(guān)于景區(qū)經(jīng)營權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓的大爭論。

在后來的日子，圍繞這一問題事件頻頻發(fā)生，爭論此起彼伏，國內(nèi)主要媒體對(duì)相關(guān)事件報(bào)道也非常多，其中影響比較大的有關(guān)于安徽省的黃山景區(qū)、山東曲阜的三孔景區(qū)、廣西的桂林山水、還有武當(dāng)山、岳陽樓以及兵馬俑上市等事件的報(bào)道和評(píng)論，當(dāng)然各地區(qū)的小動(dòng)作那就數(shù)不勝數(shù)了。2002年8月，國家建設(shè)部做出了“企業(yè)不得買斷風(fēng)景名勝區(qū)”規(guī)定。到了這個(gè)時(shí)候，關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離的操作似乎劃出了句號(hào)，但是認(rèn)識(shí)并沒有統(tǒng)一，是非并未弄清，爭論并沒有真正解決。

爭論的焦點(diǎn)

無論是研討會(huì)還是發(fā)表文章，無論是一些部門的表態(tài)還是部門的新政策出臺(tái)，這場爭論的焦點(diǎn)是著名風(fēng)景區(qū)是否可以實(shí)行“兩權(quán)分離”，從根本上講，還是如何處理保護(hù)和利用的關(guān)系問題。具體的講，這場爭論主要圍繞以下幾點(diǎn)展開的：

1、風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護(hù)單位作為資源性資產(chǎn)，是否也可以像土地、礦山那樣將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離？如果不能，那么這些資源之間有什么根本性的區(qū)別？如果能，那么如何實(shí)行這兩種權(quán)力的分離，即這些資源的經(jīng)營權(quán)由誰出讓，出讓給誰，通過什么方式和渠道進(jìn)行出讓？

2、風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護(hù)單位是否只進(jìn)行保護(hù)，不能開發(fā)或經(jīng)營？如可以經(jīng)營，又由誰來經(jīng)營，保護(hù)的經(jīng)費(fèi)從哪里來？這些經(jīng)費(fèi)沒有保障的情況下會(huì)出現(xiàn)什么后果，如何解決？

3、風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護(hù)單位屬于國家資產(chǎn)，那么誰是真正的國有資產(chǎn)擁有者，是中央政府的主管部門還是地方政府，或是地方政府的主管部門？它們是否擁有全部的管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和處置權(quán)？

4、造成旅游資源或遺產(chǎn)破壞的根本原因是否就是管理和經(jīng)營體制的轉(zhuǎn)變？這種破壞是否由管理部門經(jīng)營就可以完全避免？那么如何解釋在沒有實(shí)行這樣轉(zhuǎn)變之前出現(xiàn)的破壞現(xiàn)象？

5、如果說企業(yè)經(jīng)營是為了追求利潤最大化，會(huì)出現(xiàn)急功近利而造成破壞，那么如何解釋管理部門經(jīng)營時(shí)出現(xiàn)的短期行為？

二、在旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)中實(shí)行兩權(quán)分離的利弊分析

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界出現(xiàn)了一個(gè)新名詞——兩權(quán)分離，它是特指資產(chǎn)，特別是國有資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的相對(duì)分離。兩權(quán)分離本來不是當(dāng)代的發(fā)明，古今中外早已有之，秦朝以來的封建社會(huì)土地所有制就是典型的兩權(quán)分離了，因?yàn)榈刂髯鳛橥恋氐乃姓呤强渴杖⊥恋亟?jīng)營者農(nóng)民的剩余勞動(dòng)即地租來養(yǎng)活自己的。英國資本主義土地制度中的兩權(quán)分離更是世界上最典型的。我們?cè)诟母镩_放以前把社會(huì)主義所有制和社會(huì)主義所有制的實(shí)現(xiàn)形式混為一談，才導(dǎo)致兩權(quán)不分，企業(yè)缺乏活力，最終影響到社會(huì)主義公有制的形象和聲譽(yù)，甚至影響到社會(huì)主義的鞏固和發(fā)展。改革開放以來，我們已認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，社會(huì)主義公有制條件下的兩權(quán)分離已被國人所接受。

確實(shí)，兩權(quán)分離是在國有企業(yè)改革中提出的，而且主要是適合于企業(yè)當(dāng)中的。將兩權(quán)分離引入旅游風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)當(dāng)中合適嗎？我們的回答是肯定的。兩權(quán)分離首先一方面確立了包括國家在內(nèi)的投資者在旅游風(fēng)景名勝區(qū)中的法律地位，依法享有的權(quán)利[1]；另一方面，它確立了旅游企業(yè)擁有包括經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，以此為基礎(chǔ)，就不僅可以確保所有者即國家的權(quán)益，確保出資者和旅游企業(yè)各自承擔(dān)有限責(zé)任，而且可以確保旅游景區(qū)“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展”真正成為市場競爭的主體.

當(dāng)前，我國旅游資源開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理正處于關(guān)鍵的改革時(shí)期，一些新的經(jīng)營模式正在各地探索、醞釀和創(chuàng)新，已經(jīng)形成了世界旅游資源的整體租賃經(jīng)營、股份制企業(yè)經(jīng)營、上市公司經(jīng)營等多種模式，這些模式的出現(xiàn)，都是發(fā)展、改革和實(shí)踐的需要?？梢灶A(yù)見，隨著我國旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展和改革開放的不斷深入，新的模式將層出不窮。綜觀已經(jīng)實(shí)行兩權(quán)分離的世界旅游風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展，至少表現(xiàn)出了以下積極的因素。

有利于建立起符合旅游風(fēng)景名勝區(qū)良性發(fā)展的管理體制。

長期以來，由于旅游風(fēng)景名勝區(qū)管理體制復(fù)雜、政出多門的宏觀管理格局，加之普遍存在的區(qū)位制約、交通等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、資金投入不足和人才匱乏，使得在其經(jīng)營發(fā)展中，專業(yè)化經(jīng)營水平低，市場經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性差，可持續(xù)發(fā)展的后勁不足，難以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，難以適應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，難以滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。以上問題的核心在于旅游風(fēng)景名勝區(qū)的市場化程度不高。解決風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營和發(fā)展的首要任務(wù)是理順體制、活化機(jī)制，創(chuàng)造符合市場經(jīng)濟(jì)要求、有利于其長遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)營模式，就是要實(shí)行風(fēng)景名勝區(qū)的兩權(quán)分離。市場化的進(jìn)程有利于打破部門在強(qiáng)調(diào)保護(hù)的帽子底下對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的壟斷經(jīng)營，但是經(jīng)營管理質(zhì)量難保障，最后的結(jié)果是資源既沒有保護(hù)好，游客也不滿意。這是一種典型的官商經(jīng)營模式，官商必然直接帶來服務(wù)態(tài)度差、服務(wù)質(zhì)量低等突出問題。打破這種格局的途徑只有競爭，只有勇敢地面對(duì)市場.

有利于增強(qiáng)旅游資源保護(hù)的能力。

客觀來看，企業(yè)更加注重企業(yè)自身的市場形象和長遠(yuǎn)發(fā)展。面對(duì)旅游資源實(shí)施有效保護(hù)和合理利用，這是企業(yè)良好市場形象的重要載體。比如說黃山原來一年的保護(hù)費(fèi)200元，黃山旅游上市之后一年投入的保護(hù)費(fèi)就是2500元。

然而，單純的實(shí)行市場化，片面的實(shí)施兩權(quán)分離，又是對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是不利的。各地方發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)的激情是高漲的，各處旅游景點(diǎn)紛紛上馬，但是這種急切的愿望或者脫離本身的資源基礎(chǔ)，或者造成對(duì)現(xiàn)有資源的過快、過度開發(fā)，難以真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟(jì)的起飛。特別是2000年中國實(shí)行每年三個(gè)“黃金周”休假制度以來，高潮期游客劇增，給風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護(hù)區(qū)造成巨大壓力。此外，少數(shù)風(fēng)景區(qū)的過度開發(fā)行為，違背了旅游資源保護(hù)和永續(xù)利用的原則，也不利于當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。特別是在風(fēng)景區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)的過多的旅游設(shè)施，嚴(yán)重破壞了景區(qū)旅游資源本身的價(jià)值。

通過以上的分析，我們可以明白在旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)中對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)行兩權(quán)分離，盡量使其市場化。但是，由于風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護(hù)單位是資源性資產(chǎn)，是不可再生的資源，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)其的保護(hù)力度。因此，在對(duì)旅游風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行市場化的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)加大對(duì)旅游風(fēng)景名勝區(qū)的宏觀調(diào)控，使得我國的旅游產(chǎn)業(yè)能夠得到健康，快速的發(fā)展。

三、我國旅游開發(fā)中的面臨問題的法律對(duì)策

旅游產(chǎn)業(yè)是非常龐大的產(chǎn)業(yè)群，需要全社會(huì)的不懈努力，面對(duì)目前我國旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)特別注意以下幾點(diǎn)：

盡早制定頒布《中華人民共和國旅游法》，建立起完整的旅游法律體系。

隨著我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，越來越多復(fù)雜的問題就需要一個(gè)涵蓋旅游業(yè)各方面的完備的、科學(xué)的、和操作性的、針對(duì)性強(qiáng)的旅游業(yè)的綜合性法律——《中華人民共和國旅游法》。這是規(guī)定一個(gè)國家發(fā)展旅游業(yè)的根本宗旨和原則、政府主管機(jī)構(gòu)在旅游事業(yè)發(fā)展中的作用和權(quán)限、各類旅游企業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、旅游者的權(quán)利義務(wù)、旅游資源開發(fā)利用保護(hù)的有關(guān)原則、對(duì)外旅游關(guān)系、獎(jiǎng)懲措施等。我國已經(jīng)加入了世界貿(mào)易組織，制定一部旅游基本法已經(jīng)顯得非常必要了。

改革目前我國旅游風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制

目前我國絕大多數(shù)的風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制還是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下構(gòu)筑的體制，機(jī)制落后，觀念保守，基本屬于社會(huì)公益事業(yè)的范疇，不能嚴(yán)格按企業(yè)來運(yùn)作。由于條塊和政、企、事不分，政府機(jī)關(guān)的衙門作用與舊國營企業(yè)的各種弊端兼而有之。在經(jīng)濟(jì)收支上，財(cái)政撥款加單位創(chuàng)收，有的稍有盈余，對(duì)數(shù)入不敷出；在勞動(dòng)人事制度上，機(jī)構(gòu)臃腫，冗員眾多；在分配體制上，死工資，大鍋飯，平均主義盛行。這種管理體制和經(jīng)營體制導(dǎo)致了許多地方旅游資源的閑置和浪費(fèi)。同時(shí)，開發(fā)和經(jīng)營中的無序、低效以至破壞，嚴(yán)重困饒著旅游資源的保護(hù)和旅游業(yè)的發(fā)展。出現(xiàn)了捧者金飯碗要飯吃的現(xiàn)象，寶貴的資源成為了財(cái)政的負(fù)擔(dān)