新背景下我國教育管理體制政策調(diào)整問題研究

新背景下我國教育管理體制政策調(diào)整問題研究

政策調(diào)整是教育政策運行過程中的必要環(huán)節(jié)，是政策制定者根據(jù)新形勢的需要，對政策內(nèi)容和形式進行不斷的修正、補充和發(fā)展，以便達成預期政策效果的政策行為。在一定意義上說，任何教育政策的制定與執(zhí)行都要經(jīng)歷政策調(diào)整的過程，才能使教育政策與客觀環(huán)境、教育發(fā)展趨勢始終處于協(xié)調(diào)狀態(tài)，從而實現(xiàn)政策優(yōu)化。在新的歷史時期，管理體制改革依然是教育體制改革的重點和難點，對其中突出問題進行政策分析，研究政策調(diào)整的必要性、可能性，以及調(diào)整的思路策略具有重要意義。一、政策調(diào)整的原因分析(一)教育管理體制的政策問題有所改變教育政策問題是各級政府列入議事日程必須解決的問題，是關(guān)乎教育發(fā)展的關(guān)鍵問題。一定的教育政策問題必然要求一定的教育政策過程與之相匹配。[1]在以往的政策中，教育管理體制改革的著力點大都主要放在“放權(quán)”問題上。也就是說，在中央和地方的關(guān)系上，管理體制把重點放在解決“誰來管”的劃分問題上?！督逃?guī)劃綱要》提出了創(chuàng)新教育體制的目標，提出了健全充滿活力的教育體制的要求，教育管理體制改革的主要問題，已經(jīng)從重在放權(quán)走向了在進一步放權(quán)的同時，各級教育管理部門如何履行職責、提升服務水平的統(tǒng)籌管理問題。也就是說，在教育改革與發(fā)展的新形勢下，要在進一步厘清“誰來管”界限的同時，并重解決“管什么”、“如何管”的重要問題，實現(xiàn)“管好、管出效率”的目標。管理體制改革向縱深發(fā)展，不僅要求對中央和地方，地方不同部門教育管理權(quán)力清晰配置，更要明確各級教育管理中如何用權(quán)盡責，如何提升服務水平和能力，如何處理好與學校的關(guān)系。如何充分發(fā)揮管理體制的功能已經(jīng)成為教育體制改革的重中之重，也必然成為教育管理體制政策設計面對的主要問題。在教育管理體制政策運行過程中，政策問題有所變化既是正常的也是必然的。而政策問題的變化是教育政策調(diào)整的邏輯起點，必然引發(fā)教育管理體制政策的調(diào)整行為。(二)教育管理體制政策的目標發(fā)生變化教育政策問題的變化必然會帶來教育政策目標的調(diào)整，二者的變化是一致的。面對新的政策問題，國家教育管理體制改革確定了新的目標體系?！督逃?guī)劃綱要》中提出教育管理體制要以“轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)”為工作重點。一方面，要形成“政事分開、權(quán)責明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序”的教育管理新體制。[2]對教育管理體制改革的規(guī)定，不僅涉及地方和中央權(quán)責劃分問題，還明確要求在教育管理過程中對各種類型權(quán)力及其相互關(guān)系的定位；不僅提出了深入改革的要求，還充分體現(xiàn)了我國教育管理政策從主要集中在中央，到實現(xiàn)中央和地方管理并重轉(zhuǎn)變的要求。另一方面，《教育規(guī)劃綱要》還提出了“提高服務水平”的目標。這就要求教育政策設計層面從注重政府重視教育、主要管理教育到同時也要重視現(xiàn)代學校制度建設的轉(zhuǎn)變。從根本上說，政策制定者對于任何政策問題的分析判斷，其目標都是尋求一種解決問題的途徑和方法。政策調(diào)整其實是教育政策的“再制定”過程，是對教育政策問題解決的可能性、途徑和方法進行選擇的過程。政策目標是政策調(diào)整的指導方針，是政策方案設計和優(yōu)選的基礎，也是政策落實的基本參照。教育管理新體制政策提出了不同以往的新目標，需要構(gòu)建新的政策體系予以體現(xiàn)。因此，政策目標的改變不僅本身就是政策調(diào)整的一部分，也必然要求教育管理體制政策做出必要的調(diào)整。(三)現(xiàn)有教育管理體制政策內(nèi)容有所欠缺經(jīng)過幾十年的努力，教育管理體制政策初步形成體系。但就政策體系而言，國家層面的教育法規(guī)、政策都還需進一步完善?，F(xiàn)有法律對管理體制的規(guī)定仍有“籠統(tǒng)”之嫌，國家政策文本相對宏觀，對于教育管理體制的規(guī)定，還有“不完善、不充實”的突出問題。地方各級教育政策則明顯“單薄”：省市縣政策的層級性顯示不夠，省級統(tǒng)籌制度尚在初步探索階段；地方各級在制定形成地方教育管理政策時，缺乏在上級政策指導下的政策創(chuàng)新，鮮有適合地方政策突破成功案例。從政策內(nèi)容上看，國家教育政策對中央和地方的權(quán)力責任劃分以及省以下各級政府的職責還缺乏清晰界定，也缺乏必要的法律依據(jù)。中央與地方政府各部門之間教育管理職責權(quán)限交叉、事權(quán)與財權(quán)不對等問題依然沒有完全解決。另外，對政府職能轉(zhuǎn)變進程尚未做出具體安排。(四)教育管理體制政策“執(zhí)行不力”問題亟待解決教育管理體制改革目標的實現(xiàn)關(guān)鍵在于政策執(zhí)行。毋庸置疑，教育管理體制政策本身的不完善、政策內(nèi)容不清晰，都會導致地方對國家政策的誤讀，就會出現(xiàn)“執(zhí)行亂”的現(xiàn)象。同時，“分級管理”體制政策的實施，在帶來地方積極性極大提高的同時，也產(chǎn)生了地方政策執(zhí)行中地方與中央利益矛盾問題。隨著地方教育管理權(quán)力擴大，地方特殊利益愈發(fā)彰顯，愈發(fā)對政策執(zhí)行帶來一些負面的作用。例如，地方教育發(fā)展與全國教育改革和發(fā)展的整體布局、規(guī)模與宏觀結(jié)構(gòu)之間，教育行政管理部門的調(diào)控與學校自身利益之間都有著矛盾沖突，于是，政策執(zhí)行過程中的各種博弈行為不可避免，政策“難執(zhí)行、執(zhí)行不到位”的情況也就成為一種普遍存在的問題。二、政策調(diào)整的具體建議(一)出臺專項政策，加強中央統(tǒng)籌國家層面要在《教育規(guī)劃綱要》相關(guān)宏觀規(guī)定的基礎上，出臺教育管理體制改革的細則文件。根據(jù)教育管理體制面臨的新問題，明確全國體制改革的政策目標體系。教育管理體制改革政策的調(diào)整具有多目標的特征。因此不僅目標設置要具體可行，還重在論證建立合理的目標結(jié)構(gòu)，在“進一步簡政放權(quán)、提高服務水平”的總目標下，兼顧教育管理體制改革政策要達到的其他子目標，形成相互協(xié)調(diào)的目標體系。突出教育管理體制政策調(diào)整的特殊性，統(tǒng)籌設計調(diào)整方案。教育管理體制政策調(diào)整需要對政策方案進行總體設計，突出改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，特別是要對“政事分開、權(quán)責明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序”等體制改革的各個方面，統(tǒng)籌實施制度建設和創(chuàng)新。加強各級教育行政部門統(tǒng)籌改革。按照國家行政改革的要求，自上而下逐級逐步探索大部門體制，探索教育行政部門統(tǒng)籌教育綜合管理機制；同時，在政策調(diào)整方案中加強對地方深入改革的指導，逐步建立區(qū)域之間的協(xié)調(diào)機制，引領地方教育管理體制改革全面深入展開。(二)充實地方政策，完善政策體系地方政府和學校教育管理制度創(chuàng)新是新時期教育管理體制改革新的生長點，也是教育政策調(diào)整的亮點和重點。完善落實省級統(tǒng)籌的政策。加強省級政府教育統(tǒng)籌是國家教育體制改革的突出內(nèi)容，重點是加強省級政府教育統(tǒng)籌的權(quán)力和責任。加強教育管理體制改革的地方立法。國家有關(guān)部門應在《教育法》、《義務教育法》基礎上，更加細致地規(guī)定教育管理各方權(quán)利義務，提高相關(guān)政策的效力，保證管理體制改革的穩(wěn)定性和權(quán)威性；同時，要切實加強地方相關(guān)部門的立法，在保證國家法律主導地位的前提下，圍繞執(zhí)行國家法規(guī)政策，補充和完善國家法規(guī)，將籠統(tǒng)化、原則化國家法律具體化，推動教育體制改革法制化進程。按照地方層級確立地方體制政策的重點內(nèi)容。在落實省級教育統(tǒng)籌政策的基礎上，市縣區(qū)也要依據(jù)上級政策法規(guī)形成本區(qū)域的具體政策。相對而言，我國政策體系對義務教育管理體制的規(guī)定最為具體，對于其他階段和類型的教育，各地還需根據(jù)國家政策，形成教育管理細致規(guī)定，形成科學合理的學校管理制度。(三)充實政策內(nèi)容，突出調(diào)整重點政策內(nèi)容的充實完善，是政策調(diào)整的核心所在。教育管理體制政策的調(diào)整要突出重點、突破難點。國家層面要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進一步明晰各級教育管理權(quán)責，突破“管理權(quán)力和責任進行重新劃分與配置”的難題，突破教育管理體制改革的難點。對于涉及教育發(fā)展大局以及人民群眾切身利益的重點領域，諸如全面推進義務教育均衡發(fā)展、多種途徑解決擇校等，要集中力量，率先突破，重點謀劃。創(chuàng)新教育評價機制，“促進管辦評分離”。一要鼓勵和培植第三方評價機制的形成；二要加強對第三方的管理制度建設；三要規(guī)定政府的監(jiān)督權(quán)和評價權(quán)，合理定位行政職能。同時，規(guī)范學校辦學行為，形成科學合理的評價標準。強化關(guān)鍵任務的推進設計。對管理體制中先試先改的項目，要對改革方案進行科學論證、設計，將方案的設計納入到教育管理體制改革的政策體系中。(四)創(chuàng)新政策系統(tǒng)，提升服務水平當前，完善教育政策系統(tǒng)是“轉(zhuǎn)變管理職能、提升服務水平”的關(guān)鍵。進一步完善各級教育管理的決策機制。各級教育管理部門應根據(jù)政策決策的要求，建立決策程序規(guī)范，切實建立調(diào)查研究、專家論證、社會參與等民主決策制度。進一步完善信息系統(tǒng)。各級教育管理部門都應建立相對完善的系統(tǒng)，完善信息收集、整理、貯存和傳遞的系統(tǒng)和制度，為政策過程服務搭建教育信息公共服務平臺；同時，健全信息公布規(guī)則及協(xié)調(diào)機制，制定信息公開辦法，完善教育新聞發(fā)布等制度。進一步完善政策咨詢系統(tǒng)。在國家成立教育咨詢委員會的基礎上，各級教育管理部門都要結(jié)合本地實際自上而下建立教育專家咨詢機構(gòu)；把專家咨詢進行制度化設計，為教育管理政策的制定和落實形成強大的政策參謀、咨詢后盾。進一步完善監(jiān)督控制系統(tǒng)。各級管理部門都要加強對教育政策執(zhí)行情況