新疆環(huán)境審計初探

新疆環(huán)境審計初探

環(huán)境審計是審計組織依法對政府和企事業(yè)單位的環(huán)境管理系統(tǒng)及經(jīng)濟(jì)活動中產(chǎn)生的環(huán)境問題和環(huán)境責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督、評價和鑒證。資源、環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)今世界各國普遍面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，資源環(huán)境問題直接關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民的身體健康。隨著我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，環(huán)境保護(hù)工作日益得到各級政府重視。“十五”期間，國家用于環(huán)境污染治理的投資為0.84萬億元，占GDP的1.19%，而“十一五”則要達(dá)到1.53萬億元，占GDP的1.5%。政府對環(huán)境保護(hù)、治理力度逐年加大，要求不斷提高，作為國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”的國家審計，深入開展環(huán)境審計，盡早發(fā)現(xiàn)和揭示在資源環(huán)境方面可能存在的重大問題和隱患，防范資源環(huán)境風(fēng)險，保障國家資源環(huán)境安全，是應(yīng)盡的責(zé)任，也是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)審計工作創(chuàng)新與發(fā)展的必然要求。一、開展環(huán)境審計的必要性（一）開展環(huán)境審計是確保新疆經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的需要新疆地處歐亞大陸腹地，國土面積、資源儲備和戰(zhàn)略地位都居重要地位。隨著西部大開發(fā)的推進(jìn)，近年來，新疆依托資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，進(jìn)入了改革發(fā)展穩(wěn)定的最好時期。但典型的內(nèi)陸干旱性氣候，使得166萬平方公里的土地上，綠洲面積只占4%，加上人們對自然資源的不合理利用，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，土地沙漠化、水土流失、森林、草場嚴(yán)重退化，生態(tài)環(huán)境脆弱的問題異常突出。新疆要實施優(yōu)勢資源開發(fā)戰(zhàn)略，走新型工業(yè)化發(fā)展道路，必須以資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為前提。遏制新疆生態(tài)環(huán)境的惡化，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一，實現(xiàn)新疆經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展迫在眉睫。要實現(xiàn)這一可持續(xù)性目標(biāo)，必須有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，環(huán)境審計是以國家環(huán)境方面的法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，遵循審計準(zhǔn)則，系統(tǒng)、定期地對被審計單位的環(huán)境活動、環(huán)境財務(wù)信息和環(huán)境管理系統(tǒng)的真實性、合規(guī)性和有效性進(jìn)行監(jiān)督、評價和鑒證，對違法和違規(guī)行為予以糾正。因此，通過環(huán)境審計能夠有效揭示環(huán)保資金、環(huán)保項目、資源的合理開采和利用中存在的問題，督促有關(guān)部門增強(qiáng)環(huán)保意識，嚴(yán)格執(zhí)行和不斷完善環(huán)保政策，確保新疆經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。（二）開展環(huán)境審計可促進(jìn)環(huán)境保護(hù)資金的有效使用近年來，國家累計投入4億元支持新疆環(huán)保工作，僅2007年就投入近1億元。與此同時中央環(huán)保專項資金、污染減排專項資金繼續(xù)向新疆傾斜；繼續(xù)支持新疆公路、鐵路、機(jī)場、管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；支持大氣污染防治、開生態(tài)補(bǔ)償試點及50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的環(huán)保建設(shè)；加強(qiáng)伊犁河、額爾齊斯河等國際河流的化學(xué)物排放監(jiān)測等，資金投入將越來越大。這些關(guān)系國家生態(tài)環(huán)境安全的資金，必須保證其使用效率和項目運(yùn)行的有效性。雖然負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的政府部門，如環(huán)保局、林業(yè)廳，是監(jiān)督環(huán)保資金使用效率的主要部門，但僅有這一層面的工作仍然不夠，還應(yīng)該有獨立的第三方對環(huán)保資金的有效使用進(jìn)行監(jiān)督。而審計監(jiān)督是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會評價資金使用、促進(jìn)資金管理者和使用者行為合規(guī)、實現(xiàn)資金效益優(yōu)化的主要方式，環(huán)境審計能夠發(fā)揮這些職能。（三）開展環(huán)境審計是新疆環(huán)保工作發(fā)展的必然要求近幾年，新疆環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)項目不斷增多，資金量也在逐年加大。一是實施了重點生態(tài)建設(shè)與保護(hù)工程。僅塔里木河綜合治理工程計劃總投資達(dá)107億元，目前已完成投資過半。二是穩(wěn)步實施“三區(qū)推進(jìn)”戰(zhàn)略，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。主要是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、生態(tài)示范區(qū)建設(shè)、環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)等。三是林業(yè)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，大幅減少木材采伐，同時，進(jìn)一步加大更新造林和封山育林力度，積極恢復(fù)和擴(kuò)大森林面積，森林覆蓋率由2000年的1.92%提高到目前的2.94%。四是退耕還林（草）工程?！笆濉逼陂g，全區(qū)退耕造林合格面積779.37萬畝，宜林荒山369.16萬畝，封山育林100萬畝，工程涉及到全區(qū)76個縣市區(qū)。五是風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)。全區(qū)現(xiàn)已建成國家級重點風(fēng)景名勝區(qū)4個，自治區(qū)級風(fēng)景名勝區(qū)11個，總面積約1.6萬平方千米。六是水土流失防治工作?！笆濉逼陂g全區(qū)完成水土流失治理面積1,067.5平方公里，改良鹽堿地20萬公頃。在這些環(huán)保工作中，資金撥付是否足額，資金使用是否侵占挪用，損失浪費(fèi)是否嚴(yán)重，產(chǎn)生的環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益如何等，都需要環(huán)境審計發(fā)揮其監(jiān)督服務(wù)職能。環(huán)境審計已成為環(huán)保工作的重要組成部分。二、開展環(huán)境審計的做法及存在的問題近年來，新疆審計廳圍繞貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，緊扣“生態(tài)文明”主題，以環(huán)保專項資金為載體，積極開展和探索環(huán)境審計，取得了較好的成績。2006年以來，我們開展了排污費(fèi)征收和環(huán)保資金專項審計、退耕還林專項資金審計、新疆額爾齊斯河流域開發(fā)工程喀臘塑克水利樞紐工程建設(shè)項目審計和退牧還草項目實施及資金審計等，審計中不但注重資金管理使用的真實性、合規(guī)性，而且對項目實施后所產(chǎn)生的生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等方面進(jìn)行客觀地分析和評價，并提出建議，促使有關(guān)部門及時整改，完善制度，規(guī)范管理，為實現(xiàn)環(huán)保項目效益的最大化發(fā)揮了積極作用。（一）主要做法1.開展對污染治理資金和生態(tài)建設(shè)資金的審計。新疆環(huán)保工作主要圍繞污染治理和生態(tài)建設(shè)與修復(fù)來進(jìn)行，因此，審計項目也以此來確定。我廳緊緊圍繞自治區(qū)經(jīng)濟(jì)工作中心，根據(jù)“十五”規(guī)劃提出的有關(guān)污染治理、節(jié)能降耗和環(huán)境保護(hù)方面的方針政策確定審計工作計劃，針對環(huán)保項目投入大、范圍廣的特點，采用“上審下”和“同級審”相結(jié)合的組織方式，事前做好審前調(diào)查工作，學(xué)習(xí)掌握相關(guān)法規(guī)政策；事中精心組織，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，審計與審計調(diào)查相結(jié)合；事后注重整改的落實、項目效益的分析和經(jīng)驗總結(jié)。在污染治理方面，2006年，我廳組織對五個地州市和20個縣（市）環(huán)保局排污費(fèi)征收和環(huán)保專項資金管理使用情況進(jìn)行了專項審計，并延伸審計了財政部門排污費(fèi)收支兩條線管理情況和部分單位的排污費(fèi)繳納及污染治理資金使用情況。查出排污費(fèi)征收比率普遍偏低，應(yīng)征未征排污費(fèi)高達(dá)7,038萬元、環(huán)保部門用于污染治理的專項資金比例過低等問題。在生態(tài)建設(shè)方面，重點開展了退牧還草、退耕還林專項資金和額爾齊斯河流域喀臘塑克水利樞紐工程建設(shè)項目審計等。通過對6個地州市所屬23個縣退牧還草項目實施及專項資金管理使用情況審計，查出2,000萬畝退牧還草建設(shè)有1,320萬畝任務(wù)未按計劃完工，擠占挪用資金296萬元，未及時兌付飼料糧補(bǔ)助6,484萬元；項目招投標(biāo)程序不規(guī)范、牧區(qū)水利、飼草料地等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入很少等問題，并結(jié)合實際，提出了審計建議。通過審計促使有關(guān)部門及時下?lián)?、歸還滯撥、挪用的資金，規(guī)范了環(huán)保資金的使用和管理，促進(jìn)了相關(guān)政策和措施的落實與完善。2.積極嘗試財務(wù)收支審計與環(huán)境績效審計相結(jié)合的路子。在環(huán)保專項資金審計中，注重在對資金管理使用的真實性、合法性和合規(guī)性進(jìn)行全面審計的基礎(chǔ)上，突出績效審計。以資金流向為主線，以建設(shè)項目為載體，圍繞資金使用管理、項目實施與項目投產(chǎn)后的效益與效果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵問題進(jìn)行剖析，從項目立項的科學(xué)性、可行性、合理性、真實性等方面，客觀分析和評價環(huán)保資金使用效益、效果情況，重點揭示因決策失誤、責(zé)任不清、管理不善等原因造成的資金效益差、損失浪費(fèi)等問題，并對產(chǎn)生這些問題的原因進(jìn)行深入分析。如在對全疆6個地州及32個縣市退耕還林專項資金審計中，一方面對退耕還林專項資金的分配、撥付、使用管理情況進(jìn)行審計，另一方面對退耕還林工程規(guī)劃、計劃的編制和政策落實情況、退耕還林工程項目計劃執(zhí)行情況、退耕還林工程項目實施和效益情況等進(jìn)行審計。同時，通過審計調(diào)查，了解實施退耕還林、荒山荒地造林、封山育林后，對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)所發(fā)揮作用的情況；了解對水土流失嚴(yán)重、糧食產(chǎn)量低、沙化鹽堿化嚴(yán)重的耕地進(jìn)行退耕還林后，對于優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)民生存環(huán)境、增加農(nóng)民收入、帶動農(nóng)民脫貧致富等方面的情況。并根據(jù)審計和審計調(diào)查情況，圍繞退耕還林對改善生態(tài)環(huán)境、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等起到的作用和效果進(jìn)行退耕還林項目效益分析和評價，取得了良好效果。3.聘請有關(guān)專家，對生態(tài)建設(shè)項目進(jìn)行跟蹤審計。環(huán)境審計專業(yè)性較強(qiáng)，不同類型的環(huán)境保護(hù)工作其業(yè)務(wù)流程和業(yè)務(wù)管理差異性很大，針對新疆資源環(huán)境專業(yè)審計人員少、經(jīng)驗相對不足的實際狀況，在新疆額爾齊斯河流域開發(fā)工程項目中，我們從社會上聘請了從事水利工作多年、經(jīng)驗豐富的退休專家，將其編入生態(tài)建設(shè)項目審計組，對該項目進(jìn)行了兩年的跟蹤審計。審計過程中，外聘專家同審計組其他人員及時溝通，相互協(xié)作，不僅發(fā)現(xiàn)了工程建設(shè)過程中的一般性問題，而且利用其豐富的施工、管理知識及經(jīng)驗，揭示出項目建設(shè)過程中存在的環(huán)境問題，提出可操作性建議，不僅得到審計組好評，也得到被審計單位認(rèn)可。通過這一舉措，有效整合了社會審計資源，緩解了審計人員相關(guān)專業(yè)知識不足的現(xiàn)狀，審計質(zhì)量也得到保證。4.將環(huán)境審計結(jié)果納入審計公告項目。2006年以來，我們將環(huán)境審計結(jié)果向社會公告，產(chǎn)生了積極的影響和效果，不僅對審計工作是一種推動，而且極大促進(jìn)了被審計單位的整改。通過這項工作，一方面，加大了對環(huán)境審計的宣傳力度，使政府和社會公眾對環(huán)境審計的重要性有更深認(rèn)識，同時，也增進(jìn)了大家對國家環(huán)境保護(hù)政策的實施以及我區(qū)環(huán)保工作具體開展情況的了解，從而推動新疆環(huán)保工作的發(fā)展；另一方面，通過審計公告，把政府有關(guān)部門的行政行為、職能履行、環(huán)保資金及項目實施效果等真實情況全面充分地向社會公布，使老百姓的知情權(quán)得到充分保障，進(jìn)一步增強(qiáng)政府工作的威望和社會信任感。同時也將審計工作情況公之于眾，主動接受人大、政協(xié)、社會公眾、新聞輿論的監(jiān)督，促使審計機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)自身建設(shè)。（二）存在的問題1.對環(huán)境審計的重要性認(rèn)識不足。由于我國環(huán)境審計工作尚在探索階段，缺少系統(tǒng)的環(huán)境審計闡述和操作規(guī)范，加上新疆環(huán)境治理起步晚，環(huán)境審計開展遲緩，一般是納入到預(yù)算執(zhí)行審計、專項資金審計或固定資產(chǎn)投資審計中，大家對環(huán)境審計沒有一個系統(tǒng)認(rèn)識。審計機(jī)關(guān)內(nèi)部相當(dāng)數(shù)量的審計人員以及社會有關(guān)方面對環(huán)境審計工作的重要性認(rèn)識不夠，沒有把環(huán)境審計工作提高到建設(shè)和諧社會的高度，這在一定程度上影響了環(huán)境審計的推廣與深化。加之對環(huán)境審計宣傳不夠，社會上，特別是政府管理者的環(huán)境意識比較薄弱，單純追求經(jīng)濟(jì)增長而犧牲資源環(huán)境的現(xiàn)象時有發(fā)生。2.環(huán)境審計中的績效審計開展還在探索階段，涉及的領(lǐng)域較少。雖然環(huán)境審計的對象包括環(huán)保資金、環(huán)境政策、政府部門的有關(guān)活動等，我們也嘗試著在開展環(huán)境審計中注重項目的環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的評價，但由于種種原因，目前開展的環(huán)境審計項目都是以環(huán)境保護(hù)專項資金為審計主線，以財務(wù)審計為基礎(chǔ)，主要集中在資金的籌集、使用及管理方面，只能通過對環(huán)保資金的審計反映環(huán)境政策、政府部門環(huán)境管理方面的問題以促進(jìn)政府加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作。而對環(huán)境政策實施效果、政府環(huán)境管理的效率以及環(huán)境治理效果的監(jiān)督評價等基本未涉及。環(huán)境審計基本限于事后審計，與整合和重新配置有限的環(huán)境資源，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，提供決策依據(jù)的目標(biāo)還有很大差距。3.缺乏明確的環(huán)境審計依據(jù)和環(huán)境審計標(biāo)準(zhǔn)，審計技術(shù)方法比較單一。我國現(xiàn)已頒布了6部環(huán)境保護(hù)法律，13部與環(huán)境相關(guān)的資源保護(hù)法律以及395項環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，新疆也制定了環(huán)境保護(hù)條例等地方性法規(guī)，基本形成了審計及環(huán)境法規(guī)法律監(jiān)督體系，但缺乏具體指導(dǎo)和統(tǒng)一的環(huán)境審計標(biāo)準(zhǔn)尺度。而且在已頒布實施的審計規(guī)范和準(zhǔn)則中，也沒有環(huán)境審計的具體實施辦法和評估標(biāo)準(zhǔn)，造成審計人員在對環(huán)境效益進(jìn)行評價時難度大，風(fēng)險大，更不能滿足生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的實際要求。另外，在環(huán)境審計中運(yùn)用的審計技術(shù)和方法，主要還是一般財務(wù)收支審計的審計思路和審計方法，結(jié)合調(diào)查問卷、詢問座談、延伸跟蹤等審計方法，審計技術(shù)與方法上有待創(chuàng)新。4.交叉性的學(xué)科，專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，其廣度和深度對審計人員的素質(zhì)是一個極大的挑戰(zhàn)。環(huán)境審計涉及環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境法學(xué)、環(huán)境管理學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、工程學(xué)等方面的知識，而新疆審計人員絕大多數(shù)來自財會、審計或經(jīng)濟(jì)類專業(yè)，缺乏專業(yè)環(huán)境審計人員是當(dāng)前環(huán)境審計面臨的直接問題。三、推進(jìn)環(huán)境審計工作的措施（一）加強(qiáng)宣傳，提高環(huán)境審計意識通過審計公告制度和媒體等多種渠道宣傳報道環(huán)境保護(hù)對人類可持續(xù)發(fā)展的重要性，增強(qiáng)政府各部門、各單位及社會公眾對保護(hù)環(huán)境及開展環(huán)境審計緊迫性的認(rèn)識，促使其積極參與到環(huán)境保護(hù)工作中來，主動配合環(huán)境審計。同時審計機(jī)關(guān)內(nèi)部要提升審計人員對環(huán)境審計的認(rèn)識，認(rèn)真思考《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中關(guān)于資源環(huán)境審計的闡述，形成良好的環(huán)境保護(hù)社會風(fēng)氣，營造積極的環(huán)境審計氛圍。（二）積極開展環(huán)境績效審計，拓寬環(huán)境審計領(lǐng)域績效審計方面，主要是對環(huán)境管理系統(tǒng)的有效性、環(huán)境政策和措施的實施效果、環(huán)境項目的投資效益和環(huán)境部門工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行審計。如對退牧還草工程專項資金的審計，通過檢查禁牧圍欄工程實施后，封閉區(qū)和未封閉區(qū)草原植被的生長情況和覆蓋率等指標(biāo)，對工程完成質(zhì)量進(jìn)行檢查；在排污費(fèi)審計中，通過對排污費(fèi)征收、管理環(huán)節(jié)的檢查分析，提出完善排污費(fèi)政策的建議等都體現(xiàn)了績效審計的內(nèi)容。塔里木河流域綜合治理項目的審計，可以把該治理項目的規(guī)劃目標(biāo)是否實現(xiàn)、相關(guān)環(huán)境政策和措施是否落實、流域法制建設(shè)是否完善等列入審計目標(biāo)，嘗試評價項目的節(jié)水效益、生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。另外，要從環(huán)境審計的視角開展相關(guān)審計，進(jìn)一步拓寬環(huán)境審計領(lǐng)域。如在涉農(nóng)資金、固定資產(chǎn)投資、外資援助項目、經(jīng)濟(jì)責(zé)