新生代農(nóng)民工城市融入進程及問題的社會學(xué)分析

新生代農(nóng)民工城市融入進程及問題的社會學(xué)分析

C913；C915：A1004－3780（2010）03－0005－11在上世紀90年代末，筆者就認識到農(nóng)民工開始著更新?lián)Q代的變化趨勢，經(jīng)調(diào)查，于2001年率先提出了新生代農(nóng)村流動人口的社會認同和城市融入問題（王春光，2001），在這個人群中新生代農(nóng)民工占絕大多數(shù)，隨后又專注于對新生代農(nóng)民工的城市融入問題研究。一開始，筆者主要是從社會認同的角度來分析這些新生代農(nóng)民工在城市社會的融入情況，理由是他們與第一代農(nóng)民工在生活閱歷、進城動機等方面很不相同，在經(jīng)歷了多年城市工作和生活的他們對家鄉(xiāng)和城市的認同都發(fā)生了很大的變化：一方面對家鄉(xiāng)的認同越來越淡漠，另一方面還沒有真正確立起對城市社會的認同，相反在進城前對城市抱有高期望的他們開始有了明顯的相對被剝奪感和不安感，他們進入了社會認同喪失和重構(gòu)的艱難境地。在當時的社會境況中，他們最有可能成為一群沒有認同或認同內(nèi)眷化的無“根”人群或漂泊者。筆者沒有想到“新生代農(nóng)民工”一經(jīng)提出，就引發(fā)了學(xué)術(shù)界和社會的廣泛關(guān)注和熱烈討論，以至于今年的中央一號文件將這個人群的城鎮(zhèn)化問題作為一個重要內(nèi)容提出來，這也說明中央已經(jīng)認識到這個問題的重要性和緊迫性。自提出新生代農(nóng)民工的城市融入問題之后，筆者繼續(xù)對這個問題做更廣泛的調(diào)查和研究，從社會心理、日常生活行動和制度等三個層面，將新生代農(nóng)民工的城市融入狀況概括為“半城市化”現(xiàn)象或問題。在對比中外城市化的基礎(chǔ)上，我們看到，農(nóng)村人口在城市化過程中要經(jīng)歷一代人左右時間的“半城市化”狀況，大部分國家成功地化解了“半城市化”問題，但是一些發(fā)展中國家（如巴西、印度等）不但沒有有效地化解這個問題，反而使其演變成另一個結(jié)構(gòu)性問題——“城市貧民窟”現(xiàn)象。目前我國城市正在經(jīng)歷快速的行政主導(dǎo)型改造和擴張過程，暫且還沒有為這樣的問題轉(zhuǎn)換提供社會空間。我們希望的是，我國“半城市化”將沿著城市化比較成功的國家所經(jīng)歷的路徑演變，而不是相反。為此，需要從理論和實踐研究上進一步深化對農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工的城市融入進程問題的認識，對其進行進一步深度的了解和分析，并提出相應(yīng)的對策措施。一、農(nóng)民工群體的整體變遷：從流動趨向移民在中國，迄今為止很少有研究者和政策決策者將農(nóng)民工稱之為移民，最多有個別研究者將他們稱為“鄉(xiāng)城遷移者”（陳映芳，2005）。這反映了整個社會尤其是城市社會從未將農(nóng)民工視為理所當然的新移民，而只是將他們當作城市社會的暫住者。但是，不可回避的是，在過去30年經(jīng)歷了時代更換后，新生代農(nóng)民工更多地表現(xiàn)出移民的意愿和行為，也有少數(shù)人實現(xiàn)了移民。從這個角度看，過去30年是農(nóng)民工從流動開始向移民轉(zhuǎn)變的階段。我國政策對移民的界定是指，經(jīng)政府審批同意而永久改變居住地乃至身份的那些人。長期以來，我國最大的移民群體是水庫移民，過去60年累計多達4000多萬人；還有一些異地扶貧移民和其他建設(shè)工程帶來的永久改變居住地的移民，等等。因此，從政策上看，農(nóng)民工則不是獲得政府審批同意其永久變更居住地的那些人。美國學(xué)者蘇黛瑞（Solinger，1999）認為，“在中國人的觀念里，‘流動人口’是由那些按官方的說法事實上沒有‘遷移’的人構(gòu)成的?！c世界上其他國家的移民過程不一樣，僅僅到另一個新轄區(qū)定居一段時間而改變了居住點，這本身不等同于中國所說的‘遷移’。一個人要‘遷移’，就需要官方同意改變其永久戶籍身份。因此，流動人口就是那些由于沒有獲得官方批準而被官方界定為‘臨時性變更居住地’的人”。①顯然，農(nóng)民工進城務(wù)工，不是政策意義上的移民，而僅僅是為了賺錢或就業(yè)臨時改變居住地的人。但是社會現(xiàn)實已經(jīng)發(fā)生變化，事實性移民正在出現(xiàn)。農(nóng)民工群體正在經(jīng)歷著如下質(zhì)的演變：從過去的“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”、從“第一代”到“新生代”和“第二代”，以及從“暫住”到“常住”或“居住”的轉(zhuǎn)變，顯示出他們從“流動”到“遷移”的移民意愿，彰顯了農(nóng)民工的“城市化”、“市民化”步伐和進程。（一）從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”在我國歷史上，早有農(nóng)民工現(xiàn)象，他們大多是在農(nóng)閑季節(jié)外出打工的農(nóng)民，也有一些離開農(nóng)村到城市當人力車夫、或去工廠當工人等。史國衡先生在抗戰(zhàn)期間對農(nóng)村的實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“看到不少的農(nóng)民離別家園，丟開土地，跑向都市里過活，而且知道其中有不少人進入了內(nèi)地新式工廠?！雹诘牵敃r還沒有制度性的農(nóng)民身份規(guī)定，所以，他們與我們現(xiàn)在所說的農(nóng)民工還是有一些本質(zhì)的差別?，F(xiàn)在所說的農(nóng)民工，真正緣起于計劃時代社隊企業(yè)的發(fā)展，尤其是后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。費孝通教授在對蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展的考察中驚喜地發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展，使他看到了解決長期困擾世界現(xiàn)代化的一個難題——即犧牲農(nóng)村為代價——的希望。它們以“離土不離鄉(xiāng)”的方式一方面推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，另一方面又帶動農(nóng)村現(xiàn)代化，滿足了農(nóng)民的非農(nóng)化需求。在這個過程中，大量農(nóng)村勞動力居住在農(nóng)村，而在附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（其前身就是社隊企業(yè)）做工。1984年，張雨林教授將這個群體稱之為“農(nóng)民工”，從此這一稱呼就漸漸地被廣泛采用?！半x土不離鄉(xiāng)”的做法大多發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的地方，而我國廣大農(nóng)村地區(qū)沒有像蘇南那樣有發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，因此沒法滿足農(nóng)村廣大勞動力的非農(nóng)化需求。與此同時，上世紀70年代末推行的農(nóng)村改革，釋放出大量的農(nóng)村勞動力有待轉(zhuǎn)移，特別是長三角、珠三角等沿海地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和三資企業(yè)蓬勃發(fā)展，造成當?shù)貏趧恿Φ亩倘保瑢ζ渌胤降霓r(nóng)村勞動力產(chǎn)生了巨大的吸引力，因此，農(nóng)村勞動力“異地轉(zhuǎn)移”的“離土又離鄉(xiāng)”現(xiàn)象也就不可避免地出現(xiàn)。雖然就地轉(zhuǎn)移的“離土不離鄉(xiāng)”模式先于“離土又離鄉(xiāng)”模式，但是后者的出現(xiàn)并不意味著前者的退出；前者仍繼續(xù)存在，尤其在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。但是，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主吸引勞動力就地轉(zhuǎn)移的“離土不離鄉(xiāng)”的能力到上世紀90年代中期，漸漸地顯示出其局限性，在吸納了一億二千萬左右的農(nóng)村勞動力之后，難以創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。而“離土又離鄉(xiāng)”模式從80年代初開始出現(xiàn)后，就呈現(xiàn)出一發(fā)不可收拾的態(tài)勢，乃至到80年代后期表現(xiàn)出“民工潮”形式。卷入“民工潮”的外出務(wù)工人員都是“離土離鄉(xiāng)”人員，他們到沿海工業(yè)發(fā)達的地區(qū)以及大城市尋找非農(nóng)就業(yè)機會。剛開始，大量農(nóng)村勞動力“離土離鄉(xiāng)”的異地轉(zhuǎn)移目標是沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外資企業(yè)發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，如蘇南地區(qū)、珠三角地區(qū)、溫州地區(qū)和杭嘉湖地區(qū)、福建晉江地區(qū)等地，后來才有大量農(nóng)民工轉(zhuǎn)向城市，進入90年代后到城市就業(yè)的農(nóng)民工人數(shù)開始超過去發(fā)達農(nóng)村地區(qū)尋找就業(yè)的人數(shù)，也就是說城市成了吸納農(nóng)民工的主要場所。白南生、宋洪遠等人1999年對安徽和四川的問卷抽樣調(diào)查顯示，“一半以上的外出者在中等以上城市就業(yè)（其中四分之一以上在省會城市就業(yè)），近四分之一在縣級城市就業(yè)，另外四分之一在建制鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村就業(yè)?！雹郯不蘸退拇ǘ际俏覈r(nóng)村勞動力外出務(wù)工經(jīng)商最多的幾個省份之一。2000年的全國人口普查也表明，進城務(wù)工的農(nóng)民工占絕大多數(shù)。由此可見，離土進城的農(nóng)民工成為主體，自然會帶來“市民化”問題。（二）從“第一代”到“新生代”和“第二代”當然，并不是所有的農(nóng)民工都有“市民化”、城市化的要求，但是隨著大量農(nóng)民工進城，特別是隨著時間的推移，越來越多出生于上世紀80年代及其以后的年輕人加入到農(nóng)民工行列，一個新生代的農(nóng)民工群體橫空出世，加上一批在城市出生的農(nóng)村流動人口孩子成長起來，城市化問題就顯得越來越突出。新生代農(nóng)民工和第二代農(nóng)民工與第一代農(nóng)民工在價值取向、受教育水平、生活經(jīng)歷和態(tài)度、家庭經(jīng)濟條件、城市認同等方面有著明顯的差別和不同的表現(xiàn)，這些不同直接影響到他們與城市社會的關(guān)系。我們以前的研究表明，新生代農(nóng)民工不但年紀輕，而且缺乏務(wù)農(nóng)經(jīng)驗；對農(nóng)村的情感較少；受教育水平較高；絕大多數(shù)沒有結(jié)婚，因此也沒有家庭經(jīng)濟負擔，他們的父母也有了更好的經(jīng)濟條件；他們外出不只是為了打工賺錢，更重要的是為了改變生活，向往城市生活（王春光，2001）。新生代和第二代農(nóng)民工具有越來越強烈的市民化和城市化傾向，他們希望獲得城市居民的地位和身份，享受市民權(quán)利。2009年，我們的調(diào)查表明，66.1％的農(nóng)民工在30歲以下（含30歲），45％的農(nóng)民工在25歲以下，也就是說，66％的農(nóng)民工是在1978年中國實行改革開放之后出生，其中大部分是在1984年以后出生。顯然，在當今的農(nóng)民工中，新生代已經(jīng)占主導(dǎo)地位了，因此我們在討論當前農(nóng)民工的時候，顯然還以新生代農(nóng)民工為主體。這里之所以說，現(xiàn)在的農(nóng)民工還處在從第一代向新生代和第二代轉(zhuǎn)變的過程中，其含義就在于，從城市化角度看，他們還缺乏確定性，深陷矛盾狀態(tài)，搖擺在城鄉(xiāng)之間：既有可能像第一代那樣到了一定的年齡重新返回鄉(xiāng)村，又有可能會長期留在城市。不管怎樣，他們現(xiàn)在對農(nóng)村的依賴不那么強，而對城市也沒有建構(gòu)成強有力的社會認同，更沒有形成確定的城市化預(yù)期。從這個層面上看，他們成了一個更具不確定性、更缺乏社會歸屬的鄉(xiāng)城遷移群體，他們是半城市化的主要人群。（三）從“暫住”到“常住”或“居住”隨著農(nóng)民工在城市的居住時間越來越長，出現(xiàn)“長期化”、“常住化”現(xiàn)象，在沿海一些城市，一部分農(nóng)民工“移民”傾向越來越明顯。按寧波市公安部門人員的介紹，有的已經(jīng)成為事實上的“移民”。按國家的政策規(guī)定，居住時間在半年以下的人口屬于臨時性暫住人口，半年以上居住的人口屬于“常住人口”?，F(xiàn)在，像深圳、上海乃至北京等城市開始將“暫住證”改為“居住證”，雖然只是一字之差，而且并沒有等同于市民權(quán)利，但是這種改變在一定程度上反映了農(nóng)民工在城市的“事實移民”現(xiàn)象。2008年4月，我們對進入溫州市的農(nóng)民工的問卷調(diào)查表明，有個別農(nóng)民工在溫州居住的時間長達360個月，即30年時間，也就是說他們于1978年就來到溫州打工，可以說大半生都在溫州度過。而農(nóng)民工在城市居住的平均時間為44.23個月，即3年半以上時間，而眾數(shù)是36個月，即3年時間，也就是說，絕大多數(shù)農(nóng)民工在溫州居住的時間在3年以上。3年時間雖然不是很長，但是，與過去的臨時性務(wù)工不同的是，他們開始趨向穩(wěn)定就業(yè)，力圖在一個城市待更長的時間。一些農(nóng)民工告訴我們說，在一個城市時間長了，不僅有了一定的適應(yīng)，而且也熟悉了當?shù)氐木蜆I(yè)情況和信息，有了一些關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因此，不愿輕易換到另一個新的城市去打工。我們對國外移民的調(diào)查研究顯示，凡是在一個地方待的時間越長，移民想改變居住地的愿望就越低，因為改變居住地所付出的負擔和風險就越高。這一點同樣適用于國內(nèi)的農(nóng)民工群體。常住化的一個最明顯表現(xiàn)就是攜家?guī)Э诘霓r(nóng)民工人數(shù)在增加。據(jù)浙江省教育廳的調(diào)查顯示，從2004年到2007年，流動人口子女就學(xué)人數(shù)增長很快，2005年比上年同比上升了12.07％，2006年同比上升了7.69％，2007年同比上升了21％；而杭州市流動人口子女就學(xué)增長更快，2004年同比上升27.7％，2005年同比上升19.9％，2006年同比上升20.6％，即從2003年的6.5萬外來務(wù)工子女上升到2006年12萬人，接近翻了一番。外來務(wù)工子女增加，意味著攜家?guī)Э诘默F(xiàn)象增加，有越來越多的農(nóng)民工是以家庭的形式進入城市。我們課題組的問卷調(diào)查顯示，31％左右的農(nóng)民工跟他們的家人在他們打工的城鎮(zhèn)一起生活，而回答已婚的農(nóng)民工只占45％，由此可見，在已婚的農(nóng)民工中，只有14％的人沒有將家人帶出來，大部分還是與家人一起進入打工的城鎮(zhèn)生活。與家人一起外出打工，會給他們帶來穩(wěn)定的生活支持，會使他們在流人地的居住長期化，變成“常住人口”甚至“事實移民”。二、新生代農(nóng)民工面臨的城市融入困境進入新世紀后，國家的農(nóng)民工政策經(jīng)歷了不斷的調(diào)整，農(nóng)民工在城市生存的整體環(huán)境有了明顯的改善，他們有了更多的自由和發(fā)展機會。但是，之前國家還從沒有像2009年一號文件那樣明確地提出農(nóng)民工的城市化政策，這個一號文件要求放寬中小城市的戶籍限制，推進80后、90后新生代農(nóng)民工的城市化，這是一項具有重要歷史意義的政策轉(zhuǎn)變。但是，這樣的政策轉(zhuǎn)變是漸進性的，沒有涉及到大城市戶籍限制的放開，而政策從提出到落實，不是一個簡單的過程，會觸及到各個層面的不同解讀和發(fā)揮問題。政策演變雖然使農(nóng)民工看到了城市化的希望，但是卻不能馬上滿足他們的城市化要求。對新生代農(nóng)民工來說，更是如此，他們面臨著三方面的城市化張力：政策的“碎步化”調(diào)整與他們越來越強烈的城市化渴望和要求之間的張力；他們對城市化的向往與他們實現(xiàn)城市化的能力之間的張力；中央城市化政策與地方落實城市化措施之間的張力。（一）融入城市社會的機會公平問題什么樣的機會狀況才是公平的呢？最直白的解讀就是，在國家政策上，不論是城里人還是農(nóng)村人，不論是本地人還是外來的人，只要是本國公民，就享受同等的待遇或權(quán)利，當然也承擔同等的義務(wù)。把這種看法上升到理論層面，最集中反映的就是公民權(quán)理論，而“公民身份是社會政策學(xué)的核心概念④?！彪m然公民這個概念是2000多年前希臘哲學(xué)家亞里士多德提出來的，帶有排斥婦女、兒童、奴隸和鄉(xiāng)下人的概念，但是到了20世紀，這個概念被上升到體現(xiàn)人類文明的一種標志，其含義發(fā)生了很大的變化，T·H·馬歇爾認為，“西方‘文明’社會在18世紀的首要任務(wù)不是改善社會環(huán)境，而是發(fā)展公民權(quán)利（civilrights），包括公民自由、財產(chǎn)權(quán)利和法典?！雹菰谒磥恚M入19世紀，又發(fā)展出政治權(quán)利（politicalrights），進入20世紀，出現(xiàn)社會權(quán)利（socialrights），由此，公民身份的發(fā)展得以最終完成。他認為，這些權(quán)利可以保證所有公民擁有“一種普遍富裕、有實質(zhì)內(nèi)容的文明生活”。⑥雖然馬歇爾的線性公民身份進化理論遭到各種批判，但是他闡述的公民身份內(nèi)涵卻受到廣泛的肯定，并且將公民身份與社會政策進行了有效的鏈接，為現(xiàn)代社會政策制定提供了基本的理論平臺：“執(zhí)行社會政策是現(xiàn)代西方公民身份發(fā)展不可分割的一部分。這樣一來，社會層面和社會平等問題最終進入了公民身份議程之中?！雹呔褪钦f，每個公民享有這些權(quán)利的公平機會。這就是我們在討論新生代農(nóng)民工融入城市問題時的一個重要的理論支撐點。這里將馬歇爾的公民理論加以引申，用機會公平視角來理解，那么，所有的中國公民都應(yīng)享受平等的就業(yè)機會、居住機會、受教育機會、社會保障機會、社會參與機會、起碼的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基本生存安全等由國家社會政策提供的福利權(quán)利。對新生代農(nóng)民工而言，也不例外，具體到他們在城市的生存、發(fā)展以及融入，最需要關(guān)注的是城市是否給予他們與城市其他人口同等的機會以及國家是否確保他們的公民身份。當然對這些問題的研究和討論已經(jīng)比較多了。如陳映芳以“市民權(quán)”概念（“citizenship”或“urbancitizenship”，陳映芳以此概念指中國社會中擁有居住地城市戶籍的居民所享有的身份及相關(guān)權(quán)利）入手，考察了從農(nóng)村地區(qū)流入城市的遷移者在城市中的身份和權(quán)利問題，探討了這些鄉(xiāng)—城遷移人員成為“非市民”的制度背景和身份建構(gòu)機制（陳映芳，2005）。洪朝輝認為，中國的農(nóng)民工在遷徙、居住、工作和求學(xué)等四大社會權(quán)利方面受到長期的制度性歧視，他們自由和平等地離開農(nóng)村、定居城市、獲得就業(yè)、接受教育的權(quán)利和機會遭到排斥和剝奪（洪朝輝，2007）。蘇黛瑞直接從公民權(quán)角度提出農(nóng)民工在城市的不平等地位，認為，“只依靠市場本身是無法為外來人口的公民權(quán)問題提供成熟的或者永久性的解決方案的?！雹啵ㄌK黛瑞，1999）2006年國發(fā)5號文件《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》雖沒有直接提到農(nóng)民工的公民權(quán)問題，但所列的具體內(nèi)容已經(jīng)折射出國家對解決這個問題的關(guān)注：“農(nóng)民工面臨的問題仍然十分突出。主要是：工資偏低，被拖欠現(xiàn)象嚴重；勞動時間長，安全條件差；缺乏社會保障，職業(yè)病和工傷事故多；培訓(xùn)就業(yè)、子女上學(xué)、生活居住等方面也存在諸多困難，經(jīng)濟、政治、文化權(quán)益得不到有效保障。這些問題引發(fā)了不少社會矛盾和糾紛。解決好這些問題，直接關(guān)系到維護社會公平正義，保持社會和諧穩(wěn)定。”為此，該文件提出了提高農(nóng)民工工資、將農(nóng)民工納入社會保障和城市公共服務(wù)體系、確保農(nóng)民工子女享有平等的教育機會、深化戶籍制度改革等政策。這些都是針對農(nóng)民工的社會政策，涉及到就業(yè)、收入、社會保障、醫(yī)療、教育、居住以及社會參與和政治參與等等領(lǐng)域。如果這些政策能真正落實下去，得到執(zhí)行，那么該文件的出臺確實具有里程碑的政策意義。在剛過去的十多年中，中國的社會政策并不是沒有改善，但是，卻不足以為新生代農(nóng)民工的城市融入提供最基本的公平機會支持，這在一定程度上弱化了新生代農(nóng)民工城市化的能力。對于新生代農(nóng)民工群體來說，他們跟老一代一樣，在城市打工，但是既不能“安居”，也沒法“樂業(yè)”。憑目前他們的收入水平，他們根本沒有能力在城市購買住房，而且也沒有能力去租住像樣的房子。同樣，對于城市的低收入者來說，他們的收入水平也跟農(nóng)民工一樣，但是他們卻享受到政府提供的廉租房政策和房屋補貼福利等，而農(nóng)民工卻沒有這樣的待遇和權(quán)利。如果農(nóng)民工能享受到這樣的政策，那么他們即使收入低一些，也可以在城市穩(wěn)定地生活下去，至少可以“安居”。而今他們不但不能住上城市條件比較好一點的房子，而且他們在城市的居住還經(jīng)常是不安穩(wěn)的，尤其是那些居住在城市低矮簡陋的城中村房子、郊區(qū)農(nóng)民房子的人們，隨時都有可能因城市擴張拆遷而不斷地搬家。我們碰到的不少農(nóng)民工向我們訴苦說，在某地剛住得熟悉一點，就要搬家。一個年輕的農(nóng)民工在北京打工一年多，已經(jīng)搬了三次住處。他們在城市的居住權(quán)是得不到任何法律和政策的保障的。同樣，他們也沒有獲得相對穩(wěn)定的就業(yè)權(quán)利和保障，不能享受基本的就業(yè)福利。雖然從上世紀90年代中期開始，城市居民的就業(yè)安全受到國有企業(yè)改制的影響而降低，但是政府推出一系列政策，對受影響的市民進行就業(yè)救濟、就業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)工程等，在一定程度上降低了他們就業(yè)風險，提升了他們的就業(yè)福利。從新世紀開始，國家在逐漸地完善對農(nóng)民工的就業(yè)政策，從清理民工工資被拖欠問題到改善他們的就業(yè)環(huán)境等，這些政策均在試圖確保他們的就業(yè)權(quán)益。但是，在最近這次金融危機沖擊下，2009年曾有2000多萬農(nóng)民工失去工作，返回農(nóng)村，他們基本上沒有享受到城市居民那樣的就業(yè)政策待遇。農(nóng)民工在城市僅僅是獲得干活賺錢的機會，至于與就業(yè)相關(guān)的福利待遇，更不能與城市職工相提并論。即使是工資，農(nóng)民工還不能獲得完全兌現(xiàn)的保證，最近的調(diào)查顯示，仍有一部分農(nóng)民工曾1次，2次或多次被無故拖欠或克扣工資（其中8.85％和4.39％的農(nóng)民工分別認為“1到2次”和“多次”被無故拖欠或克扣過工資）。當然，還有不少農(nóng)民工沒有獲得同工同酬的待遇。與就業(yè)有關(guān)的第二個問題就是加班和休息問題。農(nóng)民工中只有56.19％的人享有8小時工作權(quán)利，有43.31％的人每天工作達9小時到14小時，還有少數(shù)人每天工作多達15小時以上，處于超強度勞動狀態(tài)；至于節(jié)假日休息情況，調(diào)查顯示，2009年第三季每周休息2天的農(nóng)民工只占27.52％，不到三分之一；36.24％的人每周只休息1天時間；還有27.78％的農(nóng)民工每周很少有休息或沒有休息。更惡劣的是，還有24％左右的農(nóng)民工很少領(lǐng)到或基本上領(lǐng)不到加班工資，這不僅僅是同工不能同酬問題，而是權(quán)益受到嚴重損害的問題。同時，大多數(shù)農(nóng)民工也不能享受企業(yè)提供的職業(yè)技能培訓(xùn)。有46.35％的農(nóng)民工沒有參加過任何職業(yè)技能培訓(xùn)，有50.88％參加過職業(yè)技能培訓(xùn)，剛超過一半；在接受過培訓(xùn)的農(nóng)民工中，有8.08％的農(nóng)民工反映，他們的培訓(xùn)是由家鄉(xiāng)所在地政府提供的，5.76％的人反映他們的培訓(xùn)是由家鄉(xiāng)所在地的民辦機構(gòu)提供，有15.2％的民工享受到了進城務(wù)工所在地政府提供培訓(xùn)的權(quán)利，還有7.31％的農(nóng)民工在進城務(wù)工所在地參與民辦機構(gòu)提供的培訓(xùn)；尤其值得注意的是，23.5％接受過培訓(xùn)的農(nóng)民工是自己掏錢買培訓(xùn)，只有2.65％的農(nóng)民工完全免費享受政府提供的培訓(xùn)，還有16.68％的人自己掏一部分錢，而政府或單位也掏一部分錢，用于職業(yè)技能培訓(xùn)。我們的調(diào)查表明，農(nóng)民工以在流入地自費參加職業(yè)培訓(xùn)為主，而政府和單位提供的免費職業(yè)培訓(xùn)很有限，也無法與城市職工享受的職業(yè)培訓(xùn)相提并論。城市職工不但享受單位提供的各種免費培訓(xùn)，而且還享受所在地街道、社區(qū)提供的各種培訓(xùn)，但農(nóng)民工就沒有這樣的待遇和權(quán)利。另一個頗受關(guān)注的問題是城市社會保障制度與農(nóng)民工的關(guān)系問題。從公民權(quán)理論來看，享受社會保障權(quán)利的水平是農(nóng)民工在城市社會融入程度的重要標志之一，中央文件也明確要求把農(nóng)民工納入到城市社會保障制度中去。而現(xiàn)實又是怎樣的狀態(tài)呢？我們的調(diào)查，參加外來務(wù)工人員社會保險的農(nóng)民工達到51.24％，其中參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的達到53.04％，參加城鎮(zhèn)失業(yè)保險的達到23.97％。在上世紀90年代，城鎮(zhèn)社會保障制度基本上還沒有向農(nóng)民工開放，而現(xiàn)在有超過半數(shù)的農(nóng)民工參與到城鎮(zhèn)社會保險，這表明農(nóng)民工在城市享受更多的權(quán)利。但是，還有將近一半的農(nóng)民工還沒有參加城鎮(zhèn)社會保險，尤其是三分之二以上的農(nóng)民工沒有參與到城鎮(zhèn)失業(yè)保險。即使參加了城鎮(zhèn)社會保險，但不能確保他們能享受社會保險的成果。農(nóng)民工具有很強的流動性，以前的社會保障制度不能確保農(nóng)民工的社會保障能隨著他們流動而轉(zhuǎn)移，進行異地轉(zhuǎn)移和接續(xù)，而最近國家已經(jīng)出臺政策解決這個問題，但是是否有效，還難以確定。中國的社會保障制度是以區(qū)縣為單位，具有“碎片化”的特點，雖然有部分農(nóng)民工加入到城鎮(zhèn)社會保障體制，但是由于這種“碎片化”特點以及他們的戶籍問題，因此，他們卻不能有效地在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間平等地享受社會保障。雖然大多數(shù)新生代農(nóng)民工還沒有結(jié)婚、生育，但是他們即將面臨結(jié)婚、生育問題，至少在他們?nèi)谌氤鞘羞@個問題上已經(jīng)考慮到這些問題。農(nóng)民工子女在城市的教育遭遇，顯然是他們不得不考慮的?！叭绻『⒔逃軌蚪鉀Q，我們都想在這邊安家，誰想兩地分居??？”這是農(nóng)民工們共同的心聲。我們的問卷調(diào)查顯示，子女真正享受免費上城鎮(zhèn)公辦學(xué)校的農(nóng)民工只占4.81％，而子女繳費上城鎮(zhèn)公辦學(xué)校的農(nóng)民工也不到10％，兩者之和不到15％，即使包括子女上城鎮(zhèn)民辦學(xué)校的農(nóng)民工，也只占21％左右，還有一些農(nóng)民工把部分子女留在家鄉(xiāng)上學(xué)，把部分子女帶在身邊上學(xué)。由此可見，只有三分之一的農(nóng)民工把子女帶在身邊上學(xué)，三分之二的農(nóng)民工將子女留在家鄉(xiāng)上學(xué)；而將子女帶在身邊上學(xué)并免費接受義務(wù)教育的農(nóng)民工只占將子女帶在身邊上學(xué)的農(nóng)民工的八分之一。如果現(xiàn)行的城市教育體制不進行徹底的改革，那么，子女教育問題將是農(nóng)民工融入城市、實行“市民化”的重大障礙之一。目前農(nóng)民工子女在城市面臨的是“上不起學(xué)”和“得不到好的教育”這樣兩個問題。新生代農(nóng)民工在這樣的社會狀況中越來越表現(xiàn)出一定的不適應(yīng)和張力：越來越多的新生代農(nóng)民工對工作條件和環(huán)境的要求比對收入的要求更高，他們不愿意加班加點，更不愿意做勞動強度大的工作；他們一方面追求更輕松的白領(lǐng)般的工作，另一方面由于技能有限而難以如愿，所以一邊是民工荒而另一邊是不少農(nóng)民工找工作難；與此同時，他們賺那么低的收入不足以滿足他們對城市生活的高追求，所以他們也加入到城市的“月光族”之中；他們看不到城市向他們打開接納的大門的希望，也擔心自己在城市生活的能力，等等。總之，當新生代農(nóng)民工強烈地要求成為市民的時候，橫在他們面前的是機會的不平等。從政策上看，至少有五大“攔路虎”：首先，從國家目前的就業(yè)政策來看，并沒有將農(nóng)民工在城市找不到工作，作為“失業(yè)”來對待，沒有將他們納入城鎮(zhèn)失業(yè)率統(tǒng)計范圍，由此也沒有為他們提供相應(yīng)的失業(yè)和再就業(yè)政策和待遇。其次，農(nóng)民工在城市獲得了就業(yè)權(quán)和機會，但是，卻沒有獲得相應(yīng)的職業(yè)福利，包括休息權(quán)、就業(yè)保障權(quán)等。第三，他們雖然參與一些社會保障，但是由于社會保障的“碎片化”，他們無法享受到真正的方便和保障。第四，農(nóng)民工子女在城市還碰到這樣或那樣的公平教育障礙，尤其是在免費義務(wù)教育方面，他們還是被當成另類看待，有各種各樣或明或暗的制度性門檻。最后，城市還沒有為農(nóng)民工提供與城鎮(zhèn)居民同等的住房安全保障權(quán)利，不但城市廉租房、經(jīng)濟適用房政策沒有覆蓋到農(nóng)民工，而且在城市拆遷政策方面根本沒有考慮到農(nóng)民工居住的穩(wěn)定利益問題，而只考慮城鎮(zhèn)居民的房屋產(chǎn)權(quán)利益，農(nóng)民工實際上在城市拆遷和重建中是最容易受到驅(qū)趕和不重視的群體。（二）社會政策文本與實踐的錯位一方面我們看到現(xiàn)行社會政策還有不少障礙，對新生代農(nóng)民工的城市融入產(chǎn)生了消極的影響，另一方面，一些調(diào)整好的社會政策并沒有產(chǎn)生如決策者所預(yù)料的那么好的效果，即使一些推進公平化的社會政策也并沒有得到真正的落實，造成農(nóng)民工實際能享受到的機會和權(quán)利，存在著政策文本規(guī)定與實踐之間的嚴重錯位：不少規(guī)定停留在文本上，根本無法執(zhí)行，與此同時，還催生出不少規(guī)避行為和做法，抵消了社會政策的效力。就拿新修改的《勞動合同法》來說，它對保護工人的權(quán)益來說，在條文的規(guī)定上有了很大的進步，至少將農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工放在同等的勞動主體上看待，但是在落實上面臨著地方政府、企業(yè)以及其他制度的相應(yīng)制掣。地方政府的相關(guān)部門因管理人員數(shù)量少而無法實行監(jiān)督《勞動合同法》的落實情況。某沿海城市有400多萬外來打工者，而勞動監(jiān)督部門卻只有4位管理人員，他們每天坐在辦公室連接投訴電話的工作都忙不過來，何況還要處理投訴的案件，他們反映：根本沒有時間去企業(yè)調(diào)查和監(jiān)督，如果不直接投訴到他們那里，案件就根本沒有機會獲得處理。顯然，如此薄弱的監(jiān)管力量確實無法適應(yīng)中國當前這個勞動糾紛高發(fā)時期的監(jiān)管工作。而地方政府在GDP政績觀的指導(dǎo)下，實際上把《勞動合同法》視為不利于促進經(jīng)濟增長的法規(guī)，因此能規(guī)避就盡可能規(guī)避，不能規(guī)避的想辦法規(guī)避。就拿上面這個有400萬流動人口的城市而言，當?shù)氐膭趧庸芾聿块T曾多次向市委和市政府申請增加管理人員編制和經(jīng)費，但都沒有獲得回應(yīng)和支持，據(jù)勞動管理部門負責人理解，如果增加他們的編制和經(jīng)費，會不利于當?shù)氐钠髽I(yè)發(fā)展。有研究表明，目前這種鄉(xiāng)城移民者管理體制對城市政府來說是利益最大的（陳映芳，2005）。至于大量中小企業(yè)，還沒有擺脫靠降低勞動力成本盈利的機制，因此能不給勞動者權(quán)益，就盡量不給，還處在將勞動者視為主要的賺錢工具階段，還沒有考慮到如何將企業(yè)發(fā)展與確保勞動者權(quán)益結(jié)合起來這樣全面發(fā)展的問題，更沒有考慮到對勞動者的尊重是人類最高文明的價值要求。同樣，其他社會政策也有相似的遭遇。從2003年開始，國務(wù)院相關(guān)部委推出一系列農(nóng)民工技能培訓(xùn)政策。2003年9月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)由農(nóng)業(yè)部、勞動保障部、教育部、科技部、建設(shè)部和財政部共同制定的《2003～2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，規(guī)劃對培訓(xùn)工作做出了具體部署，明確了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工作的目標任務(wù)。2004年，農(nóng)業(yè)部、財政部、勞動和社會保障部、教育部、科技部和建設(shè)部共同組織實施“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程”（簡稱為“陽光工程”）。2006年4月，勞動保障部和國家開發(fā)銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實施農(nóng)民工培訓(xùn)示范基地建設(shè)工程的通知》，決定共同組織實施“農(nóng)民工培訓(xùn)示范基地建設(shè)工程”。后來團中央還出臺了進城務(wù)工優(yōu)秀青年培訓(xùn)計劃。實際效果是，不到三分之一的農(nóng)民工享受到這些政策舉措，而接受過培訓(xùn)的農(nóng)民工并不都能獲得技能的提升。這些政策之所以名號響、效果不顯著，一方面在于出臺政策的部門并沒有配以充足的資源，另一方面是培訓(xùn)機制存在嚴重的缺陷。尤其是機制的缺陷，那是致命性的，它表現(xiàn)為：1.壟斷培訓(xùn)資源的管理部門不愿放棄對資源的使用，把所有培訓(xùn)任務(wù)安排給自己下屬的培訓(xùn)機構(gòu)來承擔，而缺乏社會培訓(xùn)機構(gòu)的參與，這樣容易造成這些部門下屬的機構(gòu)拿到培訓(xùn)資源而不真正搞培訓(xùn)的現(xiàn)象，因為缺乏對培訓(xùn)質(zhì)量進行有效的監(jiān)督和鑒定。2.培訓(xùn)脫離市場需求，出現(xiàn)“名至實