國家審計(jì)視野中的中國公共預(yù)算改革

國家審計(jì)視野中的中國公共預(yù)算改革

如果說早些年的審計(jì)工作報(bào)告，是百姓期待的一場“審計(jì)風(fēng)暴”，那么今天的中國國家審計(jì)，已然完成了這一制度建設(shè)早期“暴風(fēng)驟雨”中的奠基式洗禮，進(jìn)入了和諧社會(huì)視野中構(gòu)建審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的成熟時(shí)期。這既是中國經(jīng)濟(jì)改革內(nèi)在邏輯的必然結(jié)果，也是國家審計(jì)走向成熟所不得不經(jīng)歷的成長過程。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對諸多財(cái)政問題的系統(tǒng)性制度檢疫，也大致勾勒出一條以審計(jì)監(jiān)督的“免疫系統(tǒng)”功能，漸推漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)預(yù)算運(yùn)行機(jī)制重塑的制度演化路徑。仔細(xì)研讀今年的審計(jì)工作報(bào)告可以發(fā)現(xiàn)，除了歷年報(bào)告中對中央財(cái)政管理、中央部門預(yù)算執(zhí)行情況、重大投資項(xiàng)目、重點(diǎn)民生資金和民生工程等重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域的合規(guī)性審計(jì)和績效審計(jì)之外，今年審計(jì)工作報(bào)告突顯的一個(gè)重要主題就是，從加強(qiáng)財(cái)政管理的視角，進(jìn)一步規(guī)范市場化進(jìn)程中的公共預(yù)算體系改革總體布局和制度構(gòu)架。具體說來，這種中長期制度框架的建設(shè)，主要體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：健全政府預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)真正意義上的全口徑預(yù)算管理無論是早期的古典預(yù)算原則，還是現(xiàn)代預(yù)算原則，均強(qiáng)調(diào)預(yù)算體系的綜合性，這是實(shí)現(xiàn)預(yù)算透明和受托責(zé)任的重要基石。也就是說，所有政府公共收支都應(yīng)取得立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算授權(quán)，政府活動(dòng)及其相應(yīng)財(cái)政收支由此才具備完全意義上的合法性。然而，在現(xiàn)時(shí)的中國，“預(yù)算收支≠財(cái)政收支≠政府收支”，似乎已是一個(gè)司空見慣的常態(tài)現(xiàn)象。每年人代會(huì)審議的政府預(yù)算也好，審計(jì)機(jī)關(guān)對于預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督也罷，從某種含義上講，都只是政府性收支的一部分(盡管或許是絕大部分)。雖然這種狀況近年來得到了很大改觀，但由于種種原因，仍或多或少地有一些政府性收支游離于預(yù)算體系之外。其實(shí)，“全口徑預(yù)算管理”的思想，早在1994年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》及其實(shí)施條例中已有所體現(xiàn)。2003年10月通過的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中也曾規(guī)定“實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對或有負(fù)債的有效監(jiān)控”。《國務(wù)院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》中進(jìn)一步指出，“改革和完善非稅收收入收繳管理制度，逐步實(shí)行全口徑預(yù)算管理”。近年來，關(guān)于預(yù)算法修訂的各種議論中，完善政府預(yù)算管理體系，實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理，構(gòu)建多元預(yù)算治理結(jié)構(gòu)，也日益成為相當(dāng)廣泛的共識(shí)。今年的審計(jì)工作報(bào)告進(jìn)一步明確：健全政府預(yù)算體系，逐步將政府全部收支納入預(yù)算管理范圍。研究細(xì)化一般預(yù)算和基金預(yù)算，加快推進(jìn)社會(huì)保障預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，將國有金融機(jī)構(gòu)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍，并著手研究建立債務(wù)預(yù)算，清晰反映債務(wù)收入和支出。從這個(gè)意義上講，在全口徑預(yù)算管理已成為當(dāng)代中國公共財(cái)政建設(shè)重要議題的背景下，通過財(cái)政收支審計(jì)對這一問題的重點(diǎn)凸顯，將有助于構(gòu)建一個(gè)廣泛關(guān)注全口徑預(yù)算的社會(huì)氛圍。從而最終完成中國公共預(yù)算改革的攻堅(jiān)之役，將游離于部門預(yù)算之外的政府性資金這一脫韁之馬，納入全口徑預(yù)算這一陽光財(cái)政道路規(guī)則的約束之下。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算體系，增強(qiáng)基層財(cái)政的保障能力中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整，貫穿了20世紀(jì)后半葉西方公共管理改革的始終。盡管由于各國具體國情的不同，其中央與地方關(guān)系的變革也相應(yīng)選擇了不同的發(fā)展路徑，但總體趨勢是：以前集權(quán)程度高的國家，朝著地方分權(quán)的方向發(fā)展；而以前分權(quán)程度高的國家，則走上了強(qiáng)化中央集權(quán)的道路。中國預(yù)算制度變遷的演進(jìn)趨勢也同樣表明，地方政府推動(dòng)的存在一定路徑差異的預(yù)算改革，也確實(shí)取得了相當(dāng)?shù)某尚?。因此，在政府預(yù)算縱向治理結(jié)構(gòu)上，應(yīng)進(jìn)一步明確中央與地方適度分權(quán)化的改革取向，逐步推進(jìn)中央和地方對政府預(yù)算不同層面上的綜合治理。自1994年分稅制改革以來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金已然成為基層財(cái)政的重要財(cái)力基礎(chǔ)，但相對規(guī)范且透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算體系的構(gòu)建，始終處于艱難的探索之中。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的起草工作，也是“只聞樓梯響，不見人下來”。從近年財(cái)政收支審計(jì)揭示的問題看，政府間財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移，也是審計(jì)問題的高發(fā)領(lǐng)域之一。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付涉及的資金，在中央與地方政府之間縱橫交錯(cuò)的流轉(zhuǎn)過程，缺乏一種有序的運(yùn)行軌道與道路規(guī)則，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的決策過程與詳細(xì)結(jié)果，也缺乏系統(tǒng)化的公示與審議機(jī)制?；谥袊?cái)政轉(zhuǎn)移支付資金對基層財(cái)政的重要性，以及中國財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)，審計(jì)工作報(bào)告較為務(wù)實(shí)地指出，進(jìn)一步加快推進(jìn)財(cái)政體制改革，健全事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)政體制。在合理界定各級政府事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，圍繞基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，合理調(diào)整中央與地方收入劃分，著力增強(qiáng)縣級財(cái)政的保障能力，促進(jìn)部門預(yù)算編制與業(yè)務(wù)工作計(jì)劃安排相協(xié)調(diào)、中央轉(zhuǎn)移支付分配與地方政府預(yù)算編制相銜接。這種中長期制度安排上的政策導(dǎo)向，或許為我們勾勒了一條重塑財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理系統(tǒng)的可行路徑。那就是：從主體功能區(qū)和公共服務(wù)均等化這兩個(gè)維度的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算體系建設(shè)入手，全面推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的構(gòu)建。在增強(qiáng)縣級財(cái)政保障能力的同時(shí)，穩(wěn)定基層財(cái)政對未來可支配財(cái)力的準(zhǔn)確預(yù)期，化解“跑部錢進(jìn)”的短期預(yù)算契約結(jié)構(gòu)可能引致的預(yù)算行為短期化傾向。構(gòu)建政府性債務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)，有效防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)政府預(yù)算始終是公共部門中公民主權(quán)的集中體現(xiàn)，是依法監(jiān)督政府財(cái)政行為的重要工具手段，而政府性債務(wù)則是現(xiàn)時(shí)中國財(cái)政管理中必須直面的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)問題。在審計(jì)工作報(bào)告中，非常引人注目的內(nèi)容之一就是對地方財(cái)政和地方政府性債務(wù)管理的審計(jì)情況。報(bào)告在肯定當(dāng)前地方政府性債務(wù)管理取得進(jìn)步的同時(shí)，客觀揭示了地方財(cái)政和政府性債務(wù)管理還不夠嚴(yán)格和規(guī)范，尤其是地方政府性債務(wù)形成時(shí)間長，總體規(guī)模大，歷史遺留債務(wù)負(fù)擔(dān)仍比較重等嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。審計(jì)工作報(bào)告顯示，審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣截至2009年底，政府性債務(wù)余額合計(jì)2.79萬億元。其中：2009年以前形成的債務(wù)余額為1.75萬億元，占62.72％；當(dāng)年新增1.04萬億元，占37.28％。在這些新增債務(wù)中，僅有8.92％用于中央擴(kuò)內(nèi)需新增投資項(xiàng)目的配套資金。這些地區(qū)共有各級融資平臺(tái)公司307家，其政府性債務(wù)余額分別占省、市、縣本級政府性債務(wù)總額的44.07％、71.36％和78.05％。部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這些頗為觸目驚心的數(shù)字，進(jìn)一步凸顯了構(gòu)建政府性債務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)的重要性。從審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的功能出發(fā)，報(bào)告進(jìn)一步指出了強(qiáng)化對地方財(cái)政的管理，健全地方政府性債務(wù)管理制度，防范財(cái)政潛在風(fēng)險(xiǎn)的改革方向。在具體制度操作層面，審計(jì)工作報(bào)告明確提出，在摸清地方政府性債務(wù)底數(shù)的情況下，制定逐步清理化解逾期債務(wù)方案，落實(shí)償債責(zé)任，有效管理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制增量債務(wù)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)移；清理整合現(xiàn)有融資平臺(tái)公司，加強(qiáng)地方政府對融資平臺(tái)公司債務(wù)的集中統(tǒng)一管理，規(guī)范融資平臺(tái)公司的設(shè)立、經(jīng)營和籌資行為。就國家財(cái)政安全而言，政府性債務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)作為未來中國多元預(yù)算體系的重要組成部分，對于防止政府過度負(fù)債，實(shí)現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可度量性和實(shí)時(shí)控制，具有不可替代的作用。從陽光財(cái)政建設(shè)的中長期制度安排來看，政府性債務(wù)預(yù)算系統(tǒng)的建立，也是中國陽光財(cái)政建設(shè)的題中應(yīng)有之義。“涉及所有人的問題，應(yīng)該由所有人來批準(zhǔn)”，這一基本的預(yù)算原則，不僅應(yīng)該適用于一般預(yù)算中的財(cái)政收支決策，政府性債務(wù)的籌措與使用，也需要納入預(yù)算管理系統(tǒng)的規(guī)范化軌道中來。這也是全口徑預(yù)算管理和陽光財(cái)政制度建設(shè)，在現(xiàn)實(shí)中國預(yù)算改革中所獨(dú)具的特色所在。如果將現(xiàn)代預(yù)算在中國長達(dá)一百年的艱辛歷程比喻為翻越山坳的話，那么現(xiàn)在就是“快爬到坳上”的時(shí)候了。始于20世紀(jì)90年代末期的中國公共預(yù)算改革，大大加快了這一翻越山坳的進(jìn)程。在短短的十多年中，公共預(yù)算在中國取得了長足進(jìn)步。基于對中國預(yù)