拉美的發(fā)展思想與社會政策模式的演變

拉美的發(fā)展思想與社會政策模式的演變

社會和諧的核心是社會公正。“正義是社會制度的首要價值”，但它只是制度安排的一種基本價值取向或基本規(guī)則，需要通過某個載體才能在現(xiàn)實社會中體現(xiàn)出來。就社會層面而言，公正必須通過社會政策體系才能具體體現(xiàn)。也就是說，社會政策是公正在社會領(lǐng)域的具體化，公正的社會功能是通過社會政策協(xié)調(diào)個人與個人之間、個人與社會組織之間的關(guān)系，以及不同社會組織之間的關(guān)系來實現(xiàn)的?？梢哉f，社會政策是在廣義的福利領(lǐng)域調(diào)整社會關(guān)系，尤其是個人與政府及其他社會組織之間關(guān)系的重要工具。社會政策在保證社會安全、促進社會整體化發(fā)展、提升社會質(zhì)量、實現(xiàn)社會良性運行和健康發(fā)展等方面起著重要作用。因此，在構(gòu)建和諧社會的過程中，社會政策研究將越來越重要。一發(fā)展思想與社會政策發(fā)展思想決定了一國的發(fā)展戰(zhàn)略，從而形成某種發(fā)展模式，而在任何一種發(fā)展模式中都或明或暗地包含著一種社會政策模式。第二次世界大戰(zhàn)之后，世界各國都處于戰(zhàn)后恢復(fù)與發(fā)展時期。無論是在發(fā)達國家，還是在發(fā)展中國家，人們都把經(jīng)濟增長視為發(fā)展的首要目標(biāo)。歐洲國家在建立“福利型國家”過程中，出臺了一系列旨在縮小貧富差距的社會政策。隨著其經(jīng)濟的發(fā)展，許多歐洲國家的收入分配不平等狀況都得到了較大的改善。庫茲涅茨用倒U型曲線描繪了這個時期歐美國家在發(fā)展過程中出現(xiàn)的經(jīng)濟增長與貧富差距縮小的關(guān)系。于是，許多人把這種倒U型曲線膚淺地廣而化之，把它當(dāng)作發(fā)展進程的唯一樣板。人們普遍認為，隨著經(jīng)濟增長，收入分配不平等程度加劇，但會有一個頂點（如人均收入達到1000～3000美元時）。到達這個頂點后，收入分配不平等狀況就會“自然而然”地得到改善。由此而來的“先增長、后分配”發(fā)展理念深入人心，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)中的一些著名理論如“溢出論”“滴漏論”“蛋糕論”和“積累優(yōu)先論”都向人們傳播了“隨著經(jīng)濟的增長，社會的發(fā)展會自然而然地得以實現(xiàn)”的思想。因此，在過去的發(fā)展過程中，世界許多國家在制定其發(fā)展戰(zhàn)略中都忽視了社會公正。隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，越來越多的國家在發(fā)展實踐中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟增長不會自然而然地帶來社會進步，反而是經(jīng)濟增長越快，社會越不公正。早在20世紀(jì)70年代，拉美地區(qū)人均GDP就已超過1000美元，然而，社會公正沒有伴隨經(jīng)濟增長而得以實現(xiàn)，卻出現(xiàn)了貧富差距逐漸拉大的現(xiàn)象，至今拉美仍是世界上社會不公最嚴重的地區(qū)。這引起了人們對早期發(fā)展理論的反思。人們逐漸認識到“唯經(jīng)濟增長”“效率優(yōu)先”等思想導(dǎo)致了在配置各類資源時過多地向可能產(chǎn)生最大效益的地區(qū)、行業(yè)和群體傾斜，這種傾斜不可避免地傷害了社會公正。人們在反思中發(fā)展觀不斷地發(fā)生變化。自20世紀(jì)90年代末以來，“經(jīng)濟增長應(yīng)與社會公正相結(jié)合”、“在市場失靈的社會領(lǐng)域必須有政府的介入和干預(yù)”、“科學(xué)發(fā)展觀”等新的發(fā)展思想在國際上逐漸形成了新的共識。隨著發(fā)展思想的轉(zhuǎn)變，越來越多的國家在其發(fā)展戰(zhàn)略中“更加注重社會公正”，把實現(xiàn)社會公正與經(jīng)濟增長同時列為首要目標(biāo)和長期目標(biāo)。有的國家根據(jù)其發(fā)展階段，甚至將實現(xiàn)社會公正擺在優(yōu)先于經(jīng)濟增長的地位。目前，世界各國都在致力于通過建立和完善社會政策體系，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與社會發(fā)展同步。二拉美發(fā)展思想與社會政策模式的演變社會政策模式主要取決于國家與公民社會的關(guān)系，即國家在經(jīng)濟社會發(fā)展中充當(dāng)何種角色和發(fā)揮何種作用。18世紀(jì)中期大多數(shù)拉美國家取得了政治上的獨立，但這些國家基本上都還未形成“公民社會”及其他社會組織。由于缺乏社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，政府與民眾之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)，社會沒有凝聚力，導(dǎo)致拉美國家在獨立后很長一段時間內(nèi)動蕩不安，社會失序，頻繁出現(xiàn)政治崩潰。①國家的職能和作用僅限于維護外部安全以及維持國內(nèi)秩序，社會政策根本不在其職責(zé)范圍之內(nèi)。教育和醫(yī)療均依賴私人服務(wù)，所有的社會問題都只能靠公民自己解決。到20世紀(jì)20年代，在一些政治上較穩(wěn)定、城市化程度較高、中產(chǎn)階級形成較早、人均收入水平較高且民族和社會融合程度較高的拉美國家，逐步出現(xiàn)了“私人的”社會政策，例如在一些歐洲移民較多的拉美國家，居民自發(fā)地組成了一些合作組織，通過互助的方式來解決醫(yī)療保健問題；這些國家的政府還開辦了公立學(xué)校，開始擔(dān)負起教育職能。但是，當(dāng)時大多數(shù)拉美國家都還未發(fā)生這些變化。即便在發(fā)生變化的拉美國家，國家除了擔(dān)負基礎(chǔ)教育的職能外，還未涉及其他社會事務(wù)，所以只能說國家開始關(guān)注社會問題，還遠未形成社會政策的概念。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，到20世紀(jì)30年代前后，拉美才有了真正意義的社會政策模式。伴隨著拉美國家發(fā)展模式的二次大變化，其社會政策模式也出現(xiàn)了相應(yīng)的發(fā)展與變化。②（一）結(jié)構(gòu)主義及其國家計劃型社會政策模式1929年的大蕭條使拉美的初級產(chǎn)品出口主導(dǎo)的發(fā)展模式受到了重創(chuàng)，勞爾·普雷維什就拉美的發(fā)展問題提出了新的發(fā)展主張——“普雷維什命題”，其核心思想包括4點。（1）世界是由發(fā)達國家和發(fā)展中國家，即“中心”和“外圍”兩個部分組成的。從技術(shù)和組織角度來看，“中心”比“外圍”先進。傳統(tǒng)的國際分工就是建立在中心和外圍這種結(jié)構(gòu)差異之上的。當(dāng)外圍經(jīng)濟處于出口原料的“外向發(fā)展”階段時，其生產(chǎn)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出專業(yè)性和混雜性兩大特點，即大量生產(chǎn)要素用于供出口的初級產(chǎn)品的專業(yè)化生產(chǎn)，而自身所需的商品和服務(wù)則依靠進口；從事出口專門化生產(chǎn)且勞動生產(chǎn)率高的部門與使用落后技術(shù)、勞動生產(chǎn)率低的部門并存，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出混雜性。（2）在世界經(jīng)濟體系的長期演變中，中心的發(fā)達與外圍的不發(fā)達之間的差距不斷拉大。這種不均衡發(fā)展主要是因為勞動生產(chǎn)率和平均收入的不均衡變動。中心國家因工業(yè)技術(shù)進步，勞動生產(chǎn)率大幅提高，工業(yè)品價格較高，因此平均收入較高；而外圍國家的勞動生產(chǎn)率較低，且勞動力過剩，工資處于低水平。（3）外圍國家的貿(mào)易條件不斷惡化。中心國家出口的工業(yè)品具有較高的價格和收入需求彈性，而外圍國家出口的初級產(chǎn)品則具有較低的需求彈性，導(dǎo)致貿(mào)易條件不斷惡化。外圍國家將始終面臨國際收支不平衡問題。（4）外圍國家由于結(jié)構(gòu)僵化導(dǎo)致市場不完善，無法對價格信號自動作出反應(yīng)，原料出口的擴張無法解決國際收支不平衡的問題，也不能減輕貧困程度。因此，外圍國家要減少對一個不穩(wěn)定、毫無活力的原料出口部門的依賴，就必須積極推進工業(yè)化進程。普雷維什理論對拉美地區(qū)的發(fā)展思想產(chǎn)生了更深刻的影響：（1）堅定了繼續(xù)走工業(yè)化的發(fā)展道路；（2）為了扶持和保護國內(nèi)幼稚工業(yè)，在經(jīng)濟政策上加強保護主義措施，摒棄了此前奉行的經(jīng)濟自由主義；（3）強調(diào)國家在推動工業(yè)化方面的主導(dǎo)作用。20世紀(jì)三四十年代，拉美國家成功地轉(zhuǎn)型為進口替代工業(yè)化發(fā)展模式。工業(yè)化初期的成使拉美各國的精英和民眾逐漸接受了這些新的發(fā)展主張，最終形成了拉美本土的發(fā)展思想——結(jié)構(gòu)主義。在結(jié)構(gòu)主義發(fā)展思想主導(dǎo)的階段，國家干預(yù)主義不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟方面，還延伸到社會發(fā)展各方面。國家的職能范圍不斷擴大。這一時期的社會政策模式具有明顯的“國家計劃”的特點，即社會政策的制定、籌資、實施、監(jiān)督和評估均由國家負責(zé)，社會發(fā)展所需的一切資金也基本上來自國家財政。社會政策的主要目標(biāo)就是順應(yīng)工會組織的要求，保護社會生產(chǎn)的中堅力量——工薪勞動者的利益。這主要是因為，一方面，隨著工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大，工人人數(shù)逐漸增加，形成了一個龐大的工薪勞動者階層。工人隊伍的擴大促進了工會組織的發(fā)展。由于工會的作用，工薪勞動者逐漸形成了一個有組織、有經(jīng)濟權(quán)利要求的群體，在社會中的地位和影響越來越大。另一方面，為了不斷增強內(nèi)向型發(fā)展模式的動力，國家必須通過采取帶有明顯的民眾主義色彩的社會政策來增加中產(chǎn)階層的購買力，主要包括：提高工人工資、擴大就業(yè)機會、增加社會福利，并更多地提供水、電、醫(yī)療和交通等公共服務(wù)。因此，在這一時期，拉美國家的社會事業(yè)普遍取得較大的進步：在社會保障方面，普遍制定了社會保險立法，實施養(yǎng)老金計劃；在勞工權(quán)益保護方面，采取“職團主義”，支持工會，通過集體談判等制度，維護工人利益；建立國有企業(yè)，為廣大工人群體提供水電、醫(yī)療和交通等方面的社會福利。但是，“國家計劃的社會政策模式”卻導(dǎo)致了明顯的社會“斷裂”現(xiàn)象：即社會分為兩個部分，能夠享受到和未能享受到這些社會福利的群體。這主要是因為：（1）拉美國家公共服務(wù)的主要受益者一直是教育程度較高、了解情況較多、組織程度較好的階層，而那些更加需要社會服務(wù)的人（貧困群體）卻因沒有上述條件而得不到應(yīng)有的服務(wù)，從而造成了更大的社會不平等。（2）國家計劃的社會政策模式中的社會保護制度是自上而下地逐步擴展的，這導(dǎo)致了社會保護的覆蓋面總是先從不太需要、且有一定經(jīng)濟能力維護自己利益的人群開始。拉美國家的社會保險模式即是如此，農(nóng)村居民和城市中非正規(guī)經(jīng)濟部門的勞動者通常很難得到社會保險。（3）國家計劃的社會政策模式主要關(guān)注和滿足中產(chǎn)階級的需求。因為這個有組織的群體能夠?qū)沂┘訅毫?，所以社會政策的制定和實施無不有利于這個階層。由于中產(chǎn)階層長期受益于社會政策的傾斜，其經(jīng)濟地位和生活水平不斷提高，這在某種程度上加劇了拉美社會的分配不公。（4）拉美經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的分裂導(dǎo)致社會“斷裂”。巴西著名經(jīng)濟學(xué)家富爾塔多認為，拉美經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在著分裂現(xiàn)象，“拉美國家是經(jīng)濟增長與收入分配關(guān)系‘惡性循環(huán)’的受害者。一方面，五六十年代在拉美流行的增長模式導(dǎo)致收入高度集中在少數(shù)富人手中。另一方面，高收入使這些富人的消費需求發(fā)生了變化，從而使生產(chǎn)結(jié)構(gòu)偏向具有資本密集型特征的耐用消費品?！雹劾绹乙揽客赓Y發(fā)展經(jīng)濟，其經(jīng)濟部門分裂成了兩個部分，即依賴國際市場的產(chǎn)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)。資本及技術(shù)密集型企業(yè)生產(chǎn)的是滿足國際市場和國內(nèi)中高階層消費的產(chǎn)品，能夠參與這種生產(chǎn)過程的群體通常是中高等階層，而這一階層通常不會有動力來分配經(jīng)濟增長的成果。這正是形成社會結(jié)構(gòu)斷裂的政治經(jīng)濟學(xué)背景。其實，這種斷裂的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)也揭示出結(jié)構(gòu)主義發(fā)展思想本身的重大缺陷。（1）由于“那些主張通過工業(yè)化實行內(nèi)向經(jīng)濟發(fā)展的學(xué)者們面對特殊的政治環(huán)境，他們力求使自己的建議既能被代表現(xiàn)代傳統(tǒng)主義、民族主義和民眾主義政治傾向的領(lǐng)袖們所采納，又不能讓美國覺得不可接受。美國是合作、容忍，還是否決，這具有決定性意義”。④現(xiàn)代傳統(tǒng)主義是拉美精英意識形態(tài)，主張推動經(jīng)濟增長和現(xiàn)代化，但同時要避免在社會結(jié)構(gòu)、價值觀和權(quán)力分配等方面的變革，或者至少要把這類變革減少到最小限度。因此，結(jié)構(gòu)主義很少涉及政治與社會變革。在原有的不平等的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，廣大民眾根本無法享受到發(fā)展帶來的好處，而當(dāng)時拉美經(jīng)濟的高速增長掩蓋了這種發(fā)展的不平衡。一旦經(jīng)濟形勢發(fā)生變化，這種不平衡帶來的后果就凸現(xiàn)出來了：社會狀況惡化、社會危機不斷發(fā)生。（2）結(jié)構(gòu)主義忽略了經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。“溢出論”、“滴漏論”、“蛋糕論”和“積累優(yōu)先論”廣泛傳播了“先增長、后分配”理念，人們認為隨著經(jīng)濟增長，社會發(fā)展會自然而然地得以實現(xiàn)。直到70年代中期，拉美經(jīng)委會才對其發(fā)展思想未包括社會層面進行反思。普雷維什對拉美社會形勢的惡化深有感觸，“從社會層面來看，發(fā)展已偏離方向?！@里表現(xiàn)出的矛盾是非常嚴重的：一極是繁榮和富足，另一極是持續(xù)的貧困。這是一個排斥性的體系?！掖_信拉丁美洲發(fā)展的重大缺陷在于現(xiàn)行體系內(nèi)缺乏解決辦法，必須改造這個體系”⑤。從上面的分析中我們能夠清楚地看到，結(jié)構(gòu)主義不論是其指導(dǎo)思想、政策理念還是具體實踐，都沒有能夠改變拉美早已存在的、不平衡的、斷裂的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)。這一時期的發(fā)展仍然是建立在社會差距日益擴大的基礎(chǔ)之上的。（二）新自由主義及其市場主導(dǎo)型社會政策模式20世紀(jì)70年代中期，拉美地區(qū)出現(xiàn)了兩個值得關(guān)注的事態(tài)。一是1973年國際石油危機爆發(fā)，世界主要石油輸出國獲得了大量石油美元，這些資金流入國際資本市場。由于資金出現(xiàn)過剩，導(dǎo)致國際貸款利率相當(dāng)?shù)汀Ｅc此同時，由于拉美國家的儲蓄率一向很低，工業(yè)發(fā)展面臨資金短缺，為了維持經(jīng)濟高速增長，各國紛紛大舉借債，走上了“負債增長的道路”，為80年代初的債務(wù)危機留下了隱患。二是拉美一些民族主義色彩較強的政府，如智利阿連德政府、阿根廷庇隆主義政府先后被右翼軍人政變推翻。以智利軍政府為首的新上臺的軍政府接受了新自由主義學(xué)派的政策建議，開始推行新一輪的經(jīng)濟改革。在學(xué)術(shù)界，也展開了新自由主義學(xué)派對結(jié)構(gòu)主義發(fā)展思想的批判和否定，新自由主義開始成為主流發(fā)展思想。新自由主義的核心思想包括：全盤否定進口替代工業(yè)化發(fā)展模式，主張發(fā)展出口工業(yè)，淘汰那些效率低下的工業(yè)企業(yè)；強調(diào)發(fā)揮比較優(yōu)勢，發(fā)展對外貿(mào)易，將拉美的發(fā)展模式拉回到最初的初級產(chǎn)品出口模式上；主張充分發(fā)揮市場機制的作用，推行市場經(jīng)濟和私有化；實行國有企業(yè)私有化；對外開放市場，降低關(guān)稅⑥，對外國資本實行國民待遇；取消和限制某些勞工的權(quán)利。1979年10月，由于美聯(lián)儲決定對銀行的境外貸款執(zhí)行“存款準(zhǔn)備金”制度，導(dǎo)致國際貸款利率急劇上升。倫敦銀行同業(yè)存貸利率從1979年的2.5％迅速提高到1981年的22％。⑦1982年8月，墨西哥中止了為其外債還本付息，成為拉美地區(qū)債務(wù)危機的開端。債務(wù)危機使西方債權(quán)國和債權(quán)銀行對拉美國家經(jīng)濟的干預(yù)大大加強了。研究表明，1981～1983年，100％的IMF貸款都是有附加條件的，而在1979～1980年只有24％。到1983年，已經(jīng)有3／4的拉美國家開始實行IMF的穩(wěn)定計劃。⑧隨著1985年9月“貝克計劃”的出臺，美國控制的主要國際金融機構(gòu)在貸款政策上的右轉(zhuǎn)傾向更加明顯。⑨一系列旨在推動拉美國家實施新自由主義結(jié)構(gòu)改革的信貸產(chǎn)品相繼推出，如1986年IMF的“結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款”（SAF）和世界銀行的“結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款基金”（SALS）、1988年的“強化型結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款”（ESAF）等，使拉美國家面臨的外部改革壓力明顯加大。債務(wù)危機為新自由主義在拉美傳播提供了絕好的機會。到1989年，曾在美國接受培訓(xùn)的拉美經(jīng)濟學(xué)家已在一些拉美國家位居要職，在拉美兩個傳統(tǒng)的民族主義大國——墨西哥和阿根廷，新自由主義經(jīng)濟學(xué)家完全主導(dǎo)了改革的進程。從80年代中期至90年代中期的10年間，新自由主義改革包括貿(mào)易自由化、金融自由化、私有化、稅制改革、勞工改革、養(yǎng)老金改革等方面。改革的確在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟方面產(chǎn)生了積極效果：通貨膨脹明顯下降，1996年拉美地區(qū)平均通貨膨脹率降至10％；國民經(jīng)濟恢復(fù)增長，財政赤字低于GDP的2％；出口增加，又重新成為經(jīng)濟增長的動力；貧困現(xiàn)象有所緩解。美洲開發(fā)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家愛德華多·洛拉曾這樣評價新自由主義改革：“若無過去10年的結(jié)構(gòu)性改革，人均收入將比現(xiàn)在低12％，GDP的增長率也將比現(xiàn)在的平均增長率低1.9％”。⑩然而，好景不長，大部分拉美國家（除智利之外）在90年代末又出現(xiàn)了倒退的趨勢，社會狀況又開始惡化。(11)（1）聯(lián)合國拉美經(jīng)委會和美洲開發(fā)銀行的報告均指出，改革對增長和公平的貢獻是非常小的。(12)“新自由主義改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了社會脫節(jié)，經(jīng)濟增長與民眾的福利越來越?jīng)]有關(guān)系……改革的結(jié)果既是一場經(jīng)濟上的自由化，也是財富分配體制的變化，以及由此而來的權(quán)力關(guān)系的變化：財富和權(quán)利的集中，以及大部分人的被排斥和邊緣化。這種體制將經(jīng)濟分為正規(guī)和非正規(guī)、分為大資本和民眾、把社會分為上層和底層（傾向消滅中產(chǎn)階級）……”(13)也就是說，新自由主義經(jīng)濟改革一直伴隨著社會財富進一步向少數(shù)的私人資本集中的趨勢，改革后“拉美收入分配仍是世界上最糟糕的，在90年代貧困人口達到高峰，1.4億貧困人口，這個數(shù)字至今一直未變”。(14)（2）拉美農(nóng)村地區(qū)沒有從改革中受益，土地制度沒有根本變革，在全球化壓力下，農(nóng)民生活更加困苦，最終導(dǎo)致了1994年墨西哥薩帕塔民族解放軍恰帕斯州起義這樣的社會運動。（3）拉美國家城市過度無序發(fā)展，城市不能吸收大量就業(yè)人口，造成大量貧民窟和城市暴力。城市從空間上、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)上都被分成兩個部分，這不僅僅是不平衡，而是社會生活上的隔離和斷裂。（4）在毫無保護的對外開放過程中，許多國內(nèi)中小企業(yè)破產(chǎn)或陷于困境，創(chuàng)造就業(yè)的能力下降；大企業(yè)為了參與國際競爭，普遍采用了新技術(shù)和新設(shè)備，導(dǎo)致對勞動力的需求下降；大型農(nóng)業(yè)企業(yè)向機械化和集約化方向發(fā)展，也減少了對勞動力的需求；勞動制度靈活化的改革也沒有起到增加就業(yè)的目的，反而加劇了就業(yè)的不穩(wěn)定性和不正規(guī)性。總之，改革沒有為正規(guī)經(jīng)濟部門帶來更多福利，而非正規(guī)經(jīng)濟部門的福利也沒有得到提高，經(jīng)濟政策與社會政策脫節(jié)。（5）拉美的教育狀況在改革中也未得到根本改善，教育不僅沒有起到促進社會流動、改變社會結(jié)構(gòu)的作用，反而成為制造這種不平等和斷裂的工具。總之，新自由主義改革并沒有促進拉美國家的社會發(fā)展，反而通過“自由化”削弱了拉美國家政府的調(diào)控能力，加速了社會分裂的過程，惡化了社會局勢。可見，新自由主義改革并沒有緩解、更談不上解決拉美國家固有的社會問題。這與新自由主義改革者們的發(fā)展觀有失偏頗和改革的失誤有密切關(guān)系。1.與50～60年代流行的“先增長后分配”發(fā)展思想類似，新自由主義改革者們認為，經(jīng)濟改革可以促進社會公平。貧困等社會問題將隨著經(jīng)濟的不斷增長而逐步趨于緩解，把社會公平視為經(jīng)濟增長的必然結(jié)果，并且認為這是一個自發(fā)的過程。因此，在改革進程中，沒有在促進社會公平方面專門設(shè)計分配制度。雖然新自由主義改革時期的社會政策模式提出過以“區(qū)別對待原則”來滿足社會經(jīng)濟狀況最差群體的需要，從而逐步縮小不同社會階層之間的差距，但是，這在實踐上幾乎是不可能的。因為，根據(jù)拉美經(jīng)委會的統(tǒng)計，1985～1995年拉美地區(qū)的貧困人口占其總?cè)丝诘谋戎仄骄鶠?6％，(15)要將社會服務(wù)覆蓋面擴大到如此大的范圍，同時又要確保提供高質(zhì)量的社會服務(wù)，這是很難協(xié)調(diào)好的。而且，與80年代英、美等發(fā)達國家的新自由主義改革相比較，拉美國家的新自由主義改革有很大的不同。英、美的新自由主義改革既包括了經(jīng)濟改革與發(fā)展戰(zhàn)略，也包括了社會保障和福利、科技教育、消除貧困實現(xiàn)平等、改善就業(yè)等社會發(fā)展戰(zhàn)略，是綜合性的、協(xié)調(diào)性的改革。英、美的改革沒有從根本上觸動福利國家體制，而是合理地控制國家干預(yù)，改革福利體制和激勵企業(yè)的自主性。而且，改革是在既有體制內(nèi)部的完善，有相應(yīng)的社會改革和政府調(diào)控與經(jīng)濟改革配套。而拉美國家的新自由主義改革僅僅只是一場經(jīng)濟改革，即便有涉及社會的方面也只不過是配合經(jīng)濟改革而已。整個經(jīng)濟體制從改革前的由國家主導(dǎo)的內(nèi)向型經(jīng)濟轉(zhuǎn)向徹底的私有化、市場化的經(jīng)濟體制，國家因此喪失了對經(jīng)濟的主導(dǎo)和控制，而這種權(quán)利則轉(zhuǎn)移到了國際資本手中。用于社會發(fā)展的社會開支大幅縮減，最受打擊的就是貧困群體；改革法案取消和限制了某些勞工的權(quán)利，導(dǎo)致勞工失去保護，普遍失業(yè)，工資降至最低水平，勞動時間超過法定工作時間；通過立法取消了工會權(quán)力，甚至解散了工會；唯一涉及社會政策方面的改革并獲得國際社會認可的恐怕只有以“智利模式”為代表的養(yǎng)老金制度的改革。由此可見，拉美國家的經(jīng)濟改革并不是完全意義上的新自由主義，而是完全放任的自由主義。不加區(qū)別地推行自由化改革，將那些關(guān)系到國計民生的重要產(chǎn)業(yè)不負責(zé)任地實行私有化，毫無保護地開放資本賬戶，致使拉美各國失去了自主性、組織性和凝聚力，導(dǎo)致國家發(fā)展戰(zhàn)略的缺失。(16)2.新自由主義改革者們還主張國家應(yīng)最大限度地退出社會服務(wù)領(lǐng)域，讓私人部門在這個領(lǐng)域充分發(fā)揮作用。因此這一時期的社會政策模式明顯帶有“市場主導(dǎo)”的特點。國家最大限度地退出社會服務(wù)領(lǐng)域，而由慈善團體、志愿者、商業(yè)和非正規(guī)部門等次部門執(zhí)行社會政策的多項職能。(17)私人部門通過兩種途徑參與某些社會計劃。一是參與政府對窮人實施的救助計劃。政府將資金集中投給私人部門，再由私人部門提供滿足窮人需要的商品。二是直接承擔(dān)提供社會服務(wù)的某些具體職能。但是，讓市場參與社會政策的執(zhí)行，這就要求政府部門與私人部門必須進行合作。但私人參與到什么程度、國家對計劃執(zhí)行的調(diào)節(jié)又應(yīng)達到什么程度、如何將短期社會政策與長期社會戰(zhàn)略結(jié)合起來，這些都是需要審慎對待的具體問題。另外，市場要提供高質(zhì)量的服務(wù)，必然會提高價格，導(dǎo)致處于社會較低階層的群體將被排斥在外。而且，行政管理上實行地方分權(quán)，由地方參與執(zhí)行社會政策也存在著潛在的問題，如果權(quán)力過于分散，會影響一些涉及全局的社會政策的制定和實施。3.拉美國家缺乏長期發(fā)展戰(zhàn)略，社會政策的實施缺乏連續(xù)性?！袄绹沂冀K缺少一種共同的社會責(zé)任和社會目標(biāo)，他們的政策缺少一致性和連續(xù)性?！捎诳偨y(tǒng)離任時都不得人心，所以繼任者一上任，便被迫推行改革，前任的政策及各類項目都難以繼續(xù)執(zhí)行”。(18)因此，在許多拉美國家，其社會政策通常只是短期的救助計劃，社會狀況無法有根本性的改善或進步。其根源在于實證主義對拉美思想界的影響太深刻，其核心思想“秩序與社會進步”至今還以其特定的標(biāo)志形式體現(xiàn)在巴西的國旗中。實證主義主張以“科學(xué)的組織”和“社會與政治的理性化”去實現(xiàn)國家的發(fā)展目標(biāo)，認為社會應(yīng)該是秩序井然、等級分明的，應(yīng)該由教養(yǎng)良好的精英來引導(dǎo)。實證主義主張變革與進步，但不主張革命；而且，變革應(yīng)由有教養(yǎng)的精英來領(lǐng)導(dǎo)，而不是把權(quán)力移交給大眾。因此，在拉美的現(xiàn)代化進程中，改革總是與反改革相伴，兩派間的政治斗爭總是非常激烈，根本不可能對社會結(jié)構(gòu)和分配領(lǐng)域進行徹底的改革，也就根本無法從根源上消滅社會不公。另外，許多拉美國家在國家開支的使用上通常優(yōu)先軍事費用而忽視社會費用，因此，即使有很好的社會政策和社會計劃，也難以真正落實。許多社會服務(wù)項目半途而廢，造成了資金的嚴重浪費。國家設(shè)立的有關(guān)救助機構(gòu)實際上因缺少資金而形同虛設(shè)。（三）新結(jié)構(gòu)主義及其對社會政策模式的探索在拉美危機的性質(zhì)及今后的發(fā)展道路等重大問題上，結(jié)構(gòu)主義學(xué)派與新自由主義學(xué)派展開了激烈的爭論。在爭論中，結(jié)構(gòu)主義學(xué)派對新自由主義的“衰退性調(diào)整”策略提出批評，主張“以發(fā)展促還債”，得到拉美國家的普遍認同。同時也對結(jié)構(gòu)主義理論進行反思與揚棄，并注重采納新自由主義的某些合理主張，如建立市場經(jīng)濟體制、減少國家干預(yù)、實行對外開放、適度私有化等，對盛行于20世紀(jì)50～70年代的結(jié)構(gòu)主義理論進行了改造和新的理論探索，形成了拉美“新結(jié)構(gòu)主義”學(xué)派。聯(lián)合國拉美經(jīng)濟委員會發(fā)表的《生產(chǎn)模式變革與社會公正相結(jié)合》、奧斯瓦爾多·松克爾主編的《從內(nèi)部發(fā)展：對拉美新結(jié)構(gòu)主義思路的探討》、哥倫比亞經(jīng)濟學(xué)家奧坎波的《超越華盛頓共識——來自拉美經(jīng)濟委員會的觀點》和《再論發(fā)展議程》，是新結(jié)構(gòu)主義形成的標(biāo)志。新結(jié)構(gòu)主義對拉美發(fā)展問題的判斷仍然基于“結(jié)構(gòu)分析”，認為拉美國家主要面臨3大結(jié)構(gòu)性障礙：一是國內(nèi)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)參差不齊，相互脫節(jié)；二是收入分配結(jié)構(gòu)高度集中，具有排斥性；三是國際經(jīng)濟參與結(jié)構(gòu)不對稱，初級產(chǎn)品經(jīng)濟與工業(yè)經(jīng)濟相脫離。因此，新結(jié)構(gòu)主義仍主張走工業(yè)化道路，但是既不贊成采用進口替代的內(nèi)向發(fā)展模式，也不贊同采取以初級產(chǎn)品出口為主的外向發(fā)展模式，而是主張“從內(nèi)部發(fā)展”的模式，即“一種內(nèi)部的創(chuàng)造性努力，爭取建立一種同本國的缺陷和實際潛力相適應(yīng)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)”。新結(jié)構(gòu)主義提出拉美的發(fā)展目標(biāo)是“增長，改造生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，改善增長成果的分配，取得更大程度的自主，減少外部的脆弱性，以及向參與的、民主的社會前進”。(19)新結(jié)構(gòu)主義強調(diào)，經(jīng)濟發(fā)展并不能自動消除貧困和實現(xiàn)社會公正，經(jīng)濟發(fā)展計劃必須與社會發(fā)展計劃同步。這是對前期的結(jié)構(gòu)主義和新自由主義發(fā)展思想的重要修正，是新結(jié)構(gòu)主義的一個突出特征。拉美經(jīng)委會認為社會公正是增強競爭力的必要條件，這意味著每個人都應(yīng)該直接或間接地參與生產(chǎn)進程。“提高競爭力和改善社會公正，這二者應(yīng)該是并行不悖的。沒有社會公正的競爭力最終將被證明是短命的，沒有競爭力的社會公正也是短命的”。(20)為實現(xiàn)社會公正，拉美國家應(yīng)采取補充性的重新分配措施，包括提供技術(shù)、金融、服務(wù)和大量培訓(xùn)小企業(yè)家、個體經(jīng)營者和農(nóng)民的計劃；改革建立小型工商企業(yè)的各種規(guī)章；使社會服務(wù)適應(yīng)最貧困階層的需求；促進相互援助，向當(dāng)局恰當(dāng)?shù)胤从池毨щA層的要求；在收入和有關(guān)公共開支趨向兩方面充分利用財政政策的再分配潛力等。(21)各國應(yīng)關(guān)注3個方面的問題：第一，在生產(chǎn)、生產(chǎn)率、收入和社會服務(wù)方面對最貧困和最易受損害的階層提供支持，縮小外部沖擊對他們的影響；第二，一旦增長恢復(fù)，就要積極采取措施以根除貧困和解決收入及財富的過度集中的問題；第三，為了改善勞動力市場的功能和吸納勞動力，有必要采取重視非正規(guī)部門的新戰(zhàn)略。(22)關(guān)于國家職能，新結(jié)構(gòu)主義認為，結(jié)構(gòu)主義過于強調(diào)國家干預(yù)，而新自由主義則過分排斥國家的作用，這兩者都是片面的。新結(jié)構(gòu)主義提出，要建立“一種選擇性的、戰(zhàn)略性的、對市場起補充作用的新型國家干預(yù)模式；一個關(guān)注宏觀經(jīng)濟平衡并對經(jīng)濟政策具有實際運籌能力的公共部門；一個把生產(chǎn)置于優(yōu)先地位并創(chuàng)造動態(tài)比較優(yōu)勢的國家……”，也就是說，國家應(yīng)著手構(gòu)建一個長期的“從內(nèi)部發(fā)展”的經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略；(23)國家應(yīng)提供制度框架、培育民眾的社會歸屬感和建立社會保護網(wǎng)絡(luò)；國家應(yīng)對涉及收入分配結(jié)構(gòu)的因素施加影響，如教育、就業(yè)、財富分配、人口贍養(yǎng)、種族和性別等，制定社會政策，實現(xiàn)社會公平。2004年拉美經(jīng)委會提出了“一體化與社會凝聚（socialcohesion）”的思想，(24)標(biāo)志著新結(jié)構(gòu)主義把實現(xiàn)社會公正提高到整個拉美地區(qū)的層面上，強調(diào)地區(qū)整體競爭力和社會公正；在加速發(fā)展進程的同時，強調(diào)社會政策，尤其是建立社會保障體系的重要性；要發(fā)展人力資本和社會資本，建立社會凝聚基金。拉美經(jīng)委會在2007年的報告《社會凝聚：拉美與加勒比地區(qū)的社會容納與歸屬感》中進一步指出，“社會凝聚”是增強拉美國家長期競爭力的必要條件。增強社會凝聚是拉美經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和社會良治的關(guān)鍵。它至少包括4個要素：穩(wěn)定的財政、價格和收入政策；促進就業(yè)和扶持非正規(guī)部門的政策；全面的社會保護計劃；促進教育的發(fā)展，加強吸收新技術(shù)的能力。2007年11月，第17屆伊比利亞美洲國家首腦會議通過了《圣地亞哥聲明》和《行動計劃》，這兩個文件也均體現(xiàn)了拉美經(jīng)委會強化社會凝聚的理念。所謂社會凝聚，是指社會的各個成員在社會中的歸屬感以及對社會發(fā)展目標(biāo)的認同感。它包括社會容納機制、社會成員的行為及其對社會價值的判斷。社會容納機制包含了就業(yè)、教育以及確保社會公平的政策；社會成員的行為及其對社會價值的判斷涉及人們對制度、社會資本、社會團結(jié)和社會規(guī)則的信任，以及社會的每個成員參與社會發(fā)展進程的意愿和集體努力。顯然，社會凝聚是一個抽象的概念，目前拉美還沒有衡量社會凝聚程度的指標(biāo)體系。借鑒歐盟衡量社會凝聚的指標(biāo)體系，可以使用兩類指標(biāo)體系來衡量社會凝聚的程度：第一類指標(biāo)體系與物質(zhì)能力有關(guān)，主要包括收入水平、貧困化程度、失業(yè)率、入學(xué)率、平均預(yù)期壽命、兒童免疫接種的普及率、能否居住在擁有衛(wèi)生設(shè)施的住房、社會保障的覆蓋面以及數(shù)字鴻溝（即兒童和成年人在學(xué)校和家庭可否使用因特網(wǎng)）；第二類指標(biāo)體系是通過民意測驗等方式取得的人們對下述問題的主觀判斷：尊重文化多元性的程度、人與人之間的信任以及民眾參與政治和集體活動的程度等。從上述拉美經(jīng)委會對“社會凝聚”所作的定義可以體味出：拉美在經(jīng)歷了200多年“不公正的發(fā)展”之后，其社會不公已經(jīng)嚴重影響到了廣大國民的社會歸屬感、認同感和價值觀，這將醞釀著極其可怕的后果。為了縮小不同人群之間的鴻溝，增強社會凝聚，拉美經(jīng)委會提出了3項政策主張。1.通過擴大就業(yè)來增強社會凝聚。就業(yè)是國計民生的基本點，是家庭收入的主要來源，是經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展之間最重要的紐帶，因為快速發(fā)展的經(jīng)濟能創(chuàng)造出更多的就業(yè)機會，提高人民的收入水平，從而實現(xiàn)社會發(fā)展。擴大就業(yè)可以縮小非正規(guī)部門的規(guī)模。拉美的非正規(guī)部門規(guī)模相當(dāng)大，且游離于政府的管理體系之外。在非正規(guī)部門謀生的人得不到足夠的勞動安全保護，無法享受正規(guī)的社會保障制度提供的福利，工資水平低。因此，縮小非正規(guī)部門有助于增加勞動者的安全感、穩(wěn)定感和成就感，從而增強社會凝聚的程度。拉美經(jīng)委會認為，為了減緩經(jīng)濟周期變化對勞動力市場產(chǎn)生的負面影響，拉美國家的政府在經(jīng)濟周期進入低潮后應(yīng)該實施一些緊急就業(yè)計劃，以創(chuàng)造一些應(yīng)急性的短期就業(yè)機會。這些就業(yè)機會常常是勞動力密集型的，主要來自于國民經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。緊急就業(yè)計劃既能改善基礎(chǔ)設(shè)施，又能創(chuàng)造就業(yè)機會，有助于增強社會凝聚。2.通過發(fā)展教育來增強社會凝聚。教育有助于提升人的能力，從而使每個人都能獲得均等的脫貧或致富機會。因此，教育是一種無形資產(chǎn)，有助于消除或減少貧困，保護弱勢群體，從而增強社會凝聚。教育還能通過傳播知識來改變?nèi)说膬r值觀和對待他人的態(tài)度，從而使人們更容易接受、尊重和容納其他文化和種族的差異，增強社會凝聚。拉美經(jīng)委會認為，政府必須在發(fā)展教育事業(yè)的過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。除了普及小學(xué)入學(xué)率以外，還應(yīng)該普及學(xué)前教育，降低青少年的輟學(xué)率，為其提供接受終身教育的機會。對于來自貧困階層和落后地區(qū)的兒童，政府必須為其接受正規(guī)的、高質(zhì)量的和公平的義務(wù)教育提供財政上的支持。3.通過加強社會保護來增強社會凝聚。如果一個人在面臨著失業(yè)、生病、年老等風(fēng)險時能感受到社會對自己的需求作出反應(yīng)，體會到社會是一個充滿合作、平等協(xié)商和有能力解決爭端的體系，認識