我國審計(jì)監(jiān)督體制的缺陷與完善

我國審計(jì)監(jiān)督體制的缺陷與完善

一、我國審計(jì)監(jiān)督存在的主要問題1.審計(jì)監(jiān)督層級(jí)低。我國審計(jì)監(jiān)督屬于行政層級(jí)。地方審計(jì)機(jī)關(guān)在行政上隸屬地方政府，在工作中既要服從上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，又要服從地方政府的意志；既要服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)，又要服務(wù)于地方政治。特別是在地方自主權(quán)不斷擴(kuò)大的情況下，這種管理體制不可避免地會(huì)袒護(hù)地方利益，使得政府審計(jì)的獨(dú)立性受到嚴(yán)重侵犯，審計(jì)的客觀性、公正性得不到保障，在很大程度上增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。2.審計(jì)監(jiān)督法制體系不健全。目前，我國審計(jì)權(quán)力和法律責(zé)任不對(duì)稱，審計(jì)監(jiān)督主體與其他責(zé)任主體的責(zé)任界定不明確。審計(jì)監(jiān)督處理缺乏具體的法律依據(jù)，實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的法律依據(jù)也不夠明確，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象的規(guī)定以及對(duì)被審計(jì)單位違法、違規(guī)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和直接責(zé)任人的處罰的法律依據(jù)也不夠明確。3.審計(jì)監(jiān)督職責(zé)與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職責(zé)不協(xié)調(diào)。目前，我國審計(jì)部門與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善，忽略了監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)、配合等問題，因此，重疊、交叉的多頭檢查經(jīng)常發(fā)生，不僅加大了監(jiān)督檢查的成本，而且導(dǎo)致了監(jiān)督檢查的低效率甚至無效率。4.審計(jì)結(jié)果公告制度建設(shè)滯后。我國的審計(jì)結(jié)果公告制度雖有所發(fā)展，但仍存在諸多問題，例如公告的內(nèi)容不全面、不明確，審批程序不合理，審計(jì)結(jié)果要經(jīng)政府部門同意等，這在很大程度上影響到審計(jì)公告職能的發(fā)揮。責(zé)任追究不到位使審計(jì)結(jié)果公告無法起到防范重復(fù)發(fā)生的作用。5.績(jī)效審計(jì)發(fā)展緩慢。我國將絕大部分的審計(jì)資源都用在了財(cái)政收支的真實(shí)、合法兩個(gè)方面上，對(duì)財(cái)政收支效益的監(jiān)督重視不夠。《審計(jì)署2008～2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出要全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。我國開展績(jī)效審計(jì)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。目前我國績(jī)效審計(jì)發(fā)展緩慢主要受以下幾方面的制約：績(jī)效審計(jì)沒有明確的評(píng)價(jià)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；沒有科學(xué)統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)方法和技術(shù)；缺乏高素質(zhì)的績(jī)效審計(jì)專業(yè)人員。二、審計(jì)監(jiān)督的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒1.詳細(xì)的審計(jì)監(jiān)督準(zhǔn)則規(guī)范。國際上的審計(jì)監(jiān)督準(zhǔn)則通常包括三大部分：一般準(zhǔn)則、現(xiàn)場(chǎng)工作準(zhǔn)則和報(bào)告準(zhǔn)則，這三部分分別就審計(jì)師職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)工作質(zhì)量保證和審計(jì)報(bào)告等問題進(jìn)行了規(guī)定。各國的審計(jì)實(shí)施準(zhǔn)則都詳細(xì)規(guī)定了審計(jì)師從事審計(jì)工作的一些具體要求，包括制定審計(jì)計(jì)劃、對(duì)現(xiàn)場(chǎng)工作進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度、收集審計(jì)證據(jù)、歸集和整理審計(jì)文件資料等內(nèi)容。在審計(jì)準(zhǔn)則中對(duì)職業(yè)謹(jǐn)慎的要求都比較詳細(xì)，而且具備基本相同的內(nèi)容。在政府審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則中，對(duì)審計(jì)報(bào)告形式、分發(fā)范圍、時(shí)間性、報(bào)告內(nèi)容和報(bào)告的提交方式等都有具體且詳細(xì)的要求。在政府審計(jì)準(zhǔn)則中，對(duì)政府審計(jì)監(jiān)督的規(guī)定更為嚴(yán)格，并且更多地強(qiáng)調(diào)審計(jì)工作與法律、制度的一致性。2.完善的審計(jì)結(jié)果公告制度。審計(jì)結(jié)果公告制度可以將審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督擴(kuò)大為全社會(huì)的監(jiān)督，大大增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的威懾力。在審計(jì)結(jié)果公告制度的設(shè)計(jì)上，美國賦予公眾查閱審計(jì)報(bào)告的權(quán)利，而且在必要時(shí)由國會(huì)參、眾兩院召開聽眾會(huì)，專題報(bào)告被審計(jì)單位情況，聽眾會(huì)完全公開，任何人均可參加。在法國，審計(jì)法院通過向新聞界發(fā)布審計(jì)結(jié)果和發(fā)布國家審計(jì)結(jié)果公告的形式，將審計(jì)結(jié)果公布于眾，以便于公眾和社會(huì)輿論的再監(jiān)督。德國聯(lián)邦審計(jì)院將年度審計(jì)報(bào)告遞交議會(huì)及聯(lián)邦政府的同時(shí)，召開新聞發(fā)布會(huì)，由審計(jì)長(zhǎng)將年度審計(jì)報(bào)告有關(guān)重點(diǎn)內(nèi)容公布于眾。在日本，會(huì)計(jì)檢察院將審計(jì)報(bào)告提交國會(huì)，并抄報(bào)內(nèi)閣和首相，或通過新聞機(jī)構(gòu)公開發(fā)表。3.由財(cái)務(wù)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)發(fā)展。財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)是政府審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員，依法對(duì)使用財(cái)政資金的部門或單位的財(cái)政資金活動(dòng)進(jìn)行綜合、系統(tǒng)的審查，并在此基礎(chǔ)上著重對(duì)其產(chǎn)生的社會(huì)結(jié)果和利益進(jìn)行分析，評(píng)價(jià)其使用財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)預(yù)算意圖的現(xiàn)狀和潛力，提出財(cái)政資金使用效益的建議，改善管理、提高效益的一種活動(dòng)。目前，為了加強(qiáng)審計(jì)的監(jiān)督、控制作用，增強(qiáng)政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，西方國家都已把績(jī)效審計(jì)納入審計(jì)范圍。三、完善審計(jì)監(jiān)督體制1.改變審計(jì)監(jiān)督模式為“立法審計(jì)”。立法監(jiān)督是其他監(jiān)督的力量之源，如果把審計(jì)機(jī)關(guān)劃歸人民代表大會(huì)管轄，實(shí)現(xiàn)“立法審計(jì)”可以強(qiáng)化政府對(duì)自身行為的監(jiān)督意識(shí)與責(zé)任，加強(qiáng)政府的監(jiān)督力度。將審計(jì)機(jī)關(guān)劃歸人大，與強(qiáng)化人民代表大會(huì)的權(quán)力是相輔相成的，審計(jì)機(jī)關(guān)作為人民代表大會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)有利于加強(qiáng)人大對(duì)公共財(cái)政的監(jiān)督，也有助于加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性。國際上審計(jì)監(jiān)督的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)表明審計(jì)作為監(jiān)督者，與被監(jiān)督對(duì)象之間保持一定的距離，才能確保監(jiān)督的實(shí)效。隸屬于人大的審計(jì)是對(duì)財(cái)政的監(jiān)督，是一種立法監(jiān)督，具有監(jiān)督政府財(cái)權(quán)的性質(zhì)，又是一種外部監(jiān)督，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和客觀性。2.健全審計(jì)監(jiān)督法律體系。首先，針對(duì)現(xiàn)行《審計(jì)法》存在的問題作出適當(dāng)修改：賦予審計(jì)機(jī)關(guān)足夠的法律責(zé)任，明確界定審計(jì)監(jiān)督主體與其他責(zé)任主體的責(zé)任，制定審計(jì)監(jiān)督處理的具體法律依據(jù)，明確實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的法律依據(jù)等。其次，努力解決現(xiàn)有法規(guī)之間不協(xié)調(diào)的問題。既要考慮本系統(tǒng)內(nèi)部法規(guī)的相互對(duì)應(yīng)，也要考慮內(nèi)部與外部法規(guī)的協(xié)調(diào)性，使全社會(huì)經(jīng)濟(jì)工作建立在相互配合、上下統(tǒng)一的制度基礎(chǔ)之上。再次，嚴(yán)格審計(jì)執(zhí)法，進(jìn)一步細(xì)化審計(jì)監(jiān)督的各項(xiàng)辦法、準(zhǔn)則和指南，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督程序，規(guī)范審計(jì)監(jiān)督行為。3.解決審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督主體職能重疊問題。在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督過程中各個(gè)監(jiān)督主體的職責(zé)是不同的，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該有明確的職責(zé)分工，各自在職權(quán)范圍內(nèi)依法獨(dú)立開展監(jiān)督工作。人大監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督要接受人大的再監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)督要接受人大的領(lǐng)導(dǎo)。三者應(yīng)各有側(cè)重，人大監(jiān)督重在對(duì)事前與事后的監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督之間的關(guān)系是內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的關(guān)系。財(cái)政監(jiān)督要重視內(nèi)部監(jiān)督功能，建立起對(duì)財(cái)政資金從申報(bào)、撥付到使用全過程的日常有效監(jiān)控機(jī)制；財(cái)政監(jiān)督對(duì)外應(yīng)多施行事前、事中檢查，減少事后檢查，突出財(cái)政監(jiān)督的管理特色。審計(jì)監(jiān)督要做好事后的審計(jì)與評(píng)價(jià)工作，既要向人大負(fù)責(zé)，又要為財(cái)政的日常管理服務(wù)。稅務(wù)部門主要是按照國家的稅收政策和征管法規(guī)，對(duì)納稅人履行納稅義務(wù)的情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。要協(xié)調(diào)好各監(jiān)督主體之間的關(guān)系，充分利用不同監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)，避免互相發(fā)生沖突，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)有效處理。4.建立健全審計(jì)結(jié)果公告制度。審計(jì)結(jié)果公告是現(xiàn)代國家審計(jì)監(jiān)督制度的基本特征，也是國際通行的做法。通常，審計(jì)結(jié)果公告制度的完善程度能夠反映一個(gè)國家審計(jì)監(jiān)督制度的完善程度。針對(duì)我國審計(jì)結(jié)果公告制度發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，應(yīng)明確審計(jì)機(jī)關(guān)向社會(huì)公眾公布審計(jì)結(jié)果的法定義務(wù)，進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)行為，健全審計(jì)結(jié)果公告制度法律法規(guī)，明確并擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容，調(diào)整審計(jì)結(jié)果公告的報(bào)批制度，落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，從而形成社會(huì)公眾對(duì)政府及其各部門管理使用公共資金的監(jiān)督，完善我國審計(jì)監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。5.強(qiáng)化財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)監(jiān)督?？?jī)效審計(jì)已成為當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國家審計(jì)監(jiān)督的主流，績(jī)效審計(jì)是對(duì)財(cái)政收支及活動(dòng)的真實(shí)性、合法性