農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化立法的里程碑

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化立法的里程碑《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》2002年8月29日出臺(tái)了。按照《人民日?qǐng)?bào)》的評(píng)論員文章所言，《農(nóng)村土地承包法》是“以法律形式賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)，標(biāo)志著農(nóng)村土地承包走上了法制化軌道。這部法律的實(shí)施必將從根本上保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利，保證農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定?！保ā度嗣袢?qǐng)?bào)》2002年08月30日第七版，本報(bào)評(píng)論員文章：《農(nóng)村土地承包的法律保障》）該法基本上解決了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，引起了人們的廣泛關(guān)注。早已開(kāi)始了對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的討論，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟是物權(quán)性質(zhì)還是債權(quán)性。所謂物權(quán)，一般認(rèn)為它是民事主體依法對(duì)特定的物進(jìn)行直接支配并享受該物所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益的排他性財(cái)產(chǎn)權(quán)利。它是大陸法系的民法中特有且非常重要的概念。而所謂債權(quán)，根據(jù)《民法通則》第84條之規(guī)定，債是按照合同約定或法律規(guī)定而在當(dāng)事人之間產(chǎn)生的特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這里的特定的權(quán)利就是債權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)之前，學(xué)術(shù)界對(duì)此問(wèn)題看法不一，有的認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)（可稱(chēng)為“債權(quán)說(shuō)”），有的認(rèn)為它具有物權(quán)性質(zhì)（可稱(chēng)為“具有物權(quán)性質(zhì)說(shuō)”），還有的認(rèn)為它就是物權(quán)（可稱(chēng)為“物權(quán)說(shuō)”）。注意，人們?cè)谶@里討論的是從當(dāng)時(shí)法律和政策的規(guī)定中所體現(xiàn)出來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)實(shí)際上是什么，而不是其性質(zhì)應(yīng)該是什么。其中，持“債權(quán)說(shuō)”的居多，在此僅舉一例。如中國(guó)社科院的梁慧星研究員認(rèn)為：“聯(lián)產(chǎn)承包合同，屬于債權(quán)關(guān)系，基于聯(lián)產(chǎn)承包合同所取得的農(nóng)地使用權(quán)，屬于債權(quán)性質(zhì)?！保夯坌顷惾A彬編著：《物權(quán)法》，法律出版社1997年版，第10—11頁(yè)。在這里，梁慧星認(rèn)為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”應(yīng)改稱(chēng)“農(nóng)地使用權(quán)”）持“具有物權(quán)性質(zhì)說(shuō)”和“物權(quán)說(shuō)”的居少，略舉幾例。如北京天則經(jīng)濟(jì)研究所的鮑濤先生認(rèn)為：“實(shí)際上，1986年起，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)看成是一種物權(quán)，但沒(méi)有用物權(quán)這個(gè)詞，而用財(cái)產(chǎn)權(quán)和與財(cái)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的權(quán)利?！保U濤：《中國(guó)土地權(quán)利制度的構(gòu)造》，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所網(wǎng)，/symposium/c112.html）北京大學(xué)的錢(qián)明星教授認(rèn)為：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是反映我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的新型物權(quán)?！薄俺邪?jīng)營(yíng)權(quán)雖然產(chǎn)生于承包經(jīng)營(yíng)合同，但不限于承包人與集體組織間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，而是一種與債權(quán)具有不同性質(zhì)的物權(quán)，并且也是傳統(tǒng)民法的物權(quán)種類(lèi)所不能包括的新型物權(quán)?！保ㄎ赫皴骶帲骸睹穹ā?，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2000年版，第262、263頁(yè)）西南政法大學(xué)的李開(kāi)國(guó)教授也持“物權(quán)說(shuō)”：“承包使用權(quán)正是在農(nóng)村土地等自然資源的所有權(quán)與使用、收益權(quán)分離的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一類(lèi)新型物權(quán)”。（彭萬(wàn)林主編：《民法學(xué)》（第二次修訂版），中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第361頁(yè)。在這里李開(kāi)國(guó)認(rèn)為一般所稱(chēng)的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”應(yīng)改稱(chēng)為“承包使用權(quán)”。）“債權(quán)說(shuō)”的理由是：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于一個(gè)承包合同而產(chǎn)生的，承包方取得的是一種對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的請(qǐng)求權(quán)，所以是一種債權(quán)。而“物權(quán)說(shuō)”的根據(jù)是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩權(quán)分離理論，而且還認(rèn)為：《民法通則》里規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的第80條是處于“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”一節(jié)里（即《民法通則》第5章第1節(jié)），而不是處于“債權(quán)”一節(jié)里（即《民法通則》第5章第2節(jié)），眾所周知，《民法通則》沒(méi)有使用物權(quán)的概念，但其所規(guī)定的“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”實(shí)際上是指物權(quán)。至于“具有物權(quán)性質(zhì)說(shuō)”則認(rèn)為：由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于一個(gè)承包合同而產(chǎn)生的事實(shí)，再加上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有期限的限制，以及它的流轉(zhuǎn)必須得到發(fā)包人同意，所以其濃厚的債權(quán)色彩是無(wú)法抹煞的；但《民法通則》對(duì)其作了一個(gè)物權(quán)性質(zhì)的安排，而且承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容里也確實(shí)有占有、使用、收益的權(quán)利，故說(shuō)它也具有物權(quán)性質(zhì)。可以看出，在對(duì)事實(shí)的認(rèn)定和分析上，特別是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)缺乏具體法律規(guī)定而只有政策宣言的背景下以及現(xiàn)實(shí)中大量存在的侵犯土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況，“物權(quán)說(shuō)”的說(shuō)服力明顯低于“債權(quán)說(shuō)”，而“具有物權(quán)性質(zhì)說(shuō)”較能為大家所接受。但僅僅是具有一些物權(quán)性質(zhì)是不夠的，學(xué)術(shù)界絕大多數(shù)人認(rèn)為，從應(yīng)然的角度，當(dāng)在法律上把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確定性為物權(quán)。這也就是學(xué)術(shù)界多年來(lái)的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化思潮”。那么，為什么要物權(quán)化？筆者認(rèn)為，這首先得從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限談起。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的核心。解決了所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)（或使用權(quán)）兩全分離的理論問(wèn)題及實(shí)踐問(wèn)題之后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行。由于是一種改革，所以最初對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限作了規(guī)定。1984年1月中央1號(hào)文件規(guī)定“土地承包期限一般定在15年以上，生產(chǎn)周期長(zhǎng)的和開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目，如樹(shù)、林木、荒山、荒地等，承包期應(yīng)更長(zhǎng)一些”。后來(lái)，中央肯定了這項(xiàng)改革的積極作用并決定長(zhǎng)期推行下去，于是中央的政策和國(guó)家的法律決定逐步延長(zhǎng)這個(gè)期限。到了1993年，針對(duì)15年的土地承包期限將至的實(shí)際，中共中央、國(guó)務(wù)院于1993年11月5日在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的若干政策措施》中規(guī)定：“在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變”。1998年8月29日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議修訂并通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第14條明確規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年”。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化以后，承包方有權(quán)自愿、依法處置其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從實(shí)踐上看，目前，全國(guó)農(nóng)村二輪承包工作已經(jīng)基本完成，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展，在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀(guān)要求。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐證明，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法、自愿、規(guī)范有序地流轉(zhuǎn)，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，也有利于維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。”（柳隨年：《<農(nóng)村土地承包法（草案）>起草中的幾個(gè)問(wèn)題-在“中國(guó)農(nóng)民土地使用權(quán)法律保障國(guó)際研討會(huì)”上的講話(huà)》，中國(guó)改革論壇網(wǎng)，/cgi-bin/Library/Library_Read.asp？type_id=1&text_id=325）以前，作為債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如果要轉(zhuǎn)讓?zhuān)仨毴〉米鳛榘l(fā)包方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。因?yàn)樵趥鶛?quán)債務(wù)關(guān)系中存在著對(duì)債務(wù)人信用的判斷和依賴(lài)。一旦發(fā)生的債的轉(zhuǎn)移，也就意味著原債權(quán)賴(lài)以設(shè)立的信用基礎(chǔ)發(fā)生變化，所以，債的轉(zhuǎn)移不容易發(fā)生，即使要發(fā)生，也很麻煩。這樣就不利于農(nóng)民采用多種手段靈活自主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，限制了土地向有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特長(zhǎng)的能手集中；也在客觀(guān)上不利于改變農(nóng)民依附于土地的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，限制了農(nóng)業(yè)從業(yè)人員向其他產(chǎn)業(yè)的流動(dòng)，不符合農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的要求，不符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展要求。因此，要進(jìn)行物權(quán)化，要使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓擺脫債的轉(zhuǎn)移的束縛而進(jìn)入物權(quán)變動(dòng)的調(diào)整模式。那么依據(jù)物權(quán)理論，物權(quán)具有無(wú)須他人意思或行為介入的直接支配的特質(zhì)，只要做到依法公示，承包人轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就無(wú)須經(jīng)發(fā)包人的同意而自由進(jìn)行。1999年3月，全國(guó)人大法工委、全國(guó)人大農(nóng)委和國(guó)務(wù)院法制辦就開(kāi)始制定《農(nóng)村土地承包法》，經(jīng)過(guò)3年多的討論修改，2002年8月29日終于由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)。該法的核心是“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)?！保ā度嗣袢?qǐng)?bào)》2002年08月30日第七版，本報(bào)評(píng)論員文章：《農(nóng)村土地承包的法律保障》）用物權(quán)關(guān)系固定和保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》里，主要有如下幾點(diǎn)：一、對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)世權(quán)性質(zhì)的肯定。第53條規(guī)定：任何組織和個(gè)人侵害承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。這就是說(shuō)，權(quán)利人以外的一切人均負(fù)有不得侵害該物權(quán)和妨害權(quán)利行使的義務(wù)，這是物權(quán)的特征之一。二、具體規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容（第2章第1節(jié)“發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)”，第12—17條）。尤其是第16條規(guī)定的承包方享有的權(quán)利：（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；（二）承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。這就用法律明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有的占有、使用、收益等權(quán)利，充分顯示了其物權(quán)的性質(zhì)。三、具體規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)（第2章第5節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”，第32—43條）。第34條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。又根據(jù)第37條的規(guī)定，除了采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意之外，采取其他方式流轉(zhuǎn)的只須報(bào)發(fā)包方備案即可。這就賦予了很大的自由流轉(zhuǎn)權(quán)，強(qiáng)化了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的直接支配的物權(quán)性。第38條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。這體現(xiàn)了物權(quán)變動(dòng)的公示原則。當(dāng)然，由于土地法律制度的特殊性和我國(guó)的實(shí)際情況，這個(gè)直接支配的權(quán)利是有一定限制的。但筆者認(rèn)為這并不從根本上影響該法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。因?yàn)樵谑澜绶秶鷥?nèi)來(lái)看，至19世紀(jì)末，社會(huì)本位逐漸取代個(gè)人本位而成為民法立法的指導(dǎo)思想，物權(quán)亦出現(xiàn)了社會(huì)化趨勢(shì)，物權(quán)的直接支配性和絕對(duì)排他性在各國(guó)都受到不同程度的限制。《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)所作的限制是基于對(duì)我國(guó)整個(gè)農(nóng)村土地制度和社會(huì)利益的考慮而作出的。四、關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可否抵押的問(wèn)題。第49條規(guī)定：通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。又根據(jù)第44條的規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的是荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地。而該法對(duì)于耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可否抵押沒(méi)有明確規(guī)定。依據(jù)現(xiàn)行《擔(dān)保法》第37條的規(guī)定，耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押。本來(lái)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種物權(quán)，無(wú)論是耕地還是其他類(lèi)型的土地，在理論上是可以作為抵押的。但是，正如柳隨年所說(shuō)：“考慮到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押在實(shí)踐中不好操作，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押后，農(nóng)民萬(wàn)一不能按期償還貸款，銀行難以處理土地，而且，農(nóng)民可能因此失去土地和生活保障，所以，草案最后沒(méi)有明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。但起草過(guò)程中，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地向?qū)I(yè)隊(duì)組或種植大戶(hù)集中，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)過(guò)程中往往需要較大數(shù)量的資金，應(yīng)當(dāng)允許承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，這有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力。而且，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化以后應(yīng)當(dāng)允許抵押。至于實(shí)踐中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，可以逐步研究解決。我們認(rèn)為，這些意見(jiàn)是有道理的?！保S年：《<農(nóng)村土地承包法（草案）>起草中的幾個(gè)問(wèn)題-在“中國(guó)農(nóng)民土地使用權(quán)法律保障國(guó)際研討會(huì)”上的講話(huà)》，中國(guó)改革論壇網(wǎng)/cgibin/Library/Library_Read.as