審計機關審計項目審理工作的實踐與理論探討

審計機關審計項目審理工作的實踐與理論探討

當前，內蒙古各級審計機關審計項目審理工作已全面推開，在審理制度設計與安排、審理機構與人員組建配備、審理內容與程序、審理功能與作用等方面都在進行實踐與探索，有較深的體會和認識，也存在困惑和不足。借此機會與同仁探討。一、審理組織機構和制度建設一是2000年，內蒙古審計廳在政府機構改革時，根據審計工作需要成立了法制處，并按照國家審計機關審計復核準則和審計機關審計報告編審準則要求，將審理工作由開始時兼職人員對部分審計項目進行審理，轉為專職審理人員對重大審計項目的審理。2003年，內蒙古審計廳在研究提高審計質量需要和已設立法制處的情況下，又單獨設立了審理機構——審理處（為內設處室），并制定和實行了“集體審理審計項目”內部控制制度，即要求對本年度所有審計項目均由審理處審理，實行“廳審理委員會集體審定”制度。部分地市審計機關也相繼成立了審理（法制）科室，開始探索此項工作。二是2004年，審計署審計機關審計項目質量控制辦法頒布施行之后，內蒙古審計廳對這項制度在基層審計機關的貫徹執(zhí)行情況進行了調研，并根據實際需要進行現場輔導和培訓。同時，針對基層審計機關開展審理工作的情況，制定了加強審理復核的辦法，其主要內容有：全區(qū)各級審計機關必須設立審理委員會并內設審理科、股（室）；制訂審理制度并對審計項目進行集體審定；審理委員會集中審定的審計項目應當是本審計機關出具審計報告、作出審計決定的所有審計項目，等等。三是為提高全區(qū)審計機關審計項目質量，內蒙古審計廳進一步完善了全區(qū)優(yōu)秀審計項目評選辦法，積極開展全區(qū)優(yōu)秀審計項目評選工作。即修訂和完善了全區(qū)優(yōu)秀審計項目評選辦法，制定了全區(qū)優(yōu)秀綜合性審計項目評選辦法等制度，使全區(qū)審計機關上年度完成的所有審計項目都能參與評選，充分利用評選優(yōu)秀審計項目這個平臺，促進審計項目質量穩(wěn)步提高。四是2006年，經內蒙古政府批準，內蒙古審計廳設立的審理處被正式批準成立。在機構確定和人員配齊后，內蒙古審計廳審理工作按照“壓數量、保質量、抓重點、出精品”和“改進方法、加大力度、保證質量、提高效率、文明審計”的工作思路，全面履行職責。同時，我們在“多級審理”和“廳審理委員會集體審定”的基礎上，增加了“總審計師對多級審理把關”的程序，相應修改了審計項目審理辦法，使審計項目質量水平進一步得到了提升。二、審理內容、程序和責任追究一是前述已提及從2003年起，內蒙古審計廳探索性地開展了審理工作，率先在全國省級審計機關組建成立了審理機構并配備了業(yè)務骨干，同時制定了審計項目審理和審理委員會審定制度，從組織機構、人員配備和制度方面做了基本準備。審計機關審計項目審理制度的主要內容為：審計廳成立審理委員會，對本年度所有審計項目進行集體審定，并負責評估和追究審計項目質量責任及審計項目評優(yōu)工作；審理委員會下設辦公室，辦公室設在審理處；實行審理委員會集體審定的審計項目系審計廳出具審計報告的所有項目；審計項目的審計工作方案或者重大項目的審計實施方案，根據需要可以提交審理委員會審定；審理會議對審計項目的審計評價、問題定性、處理處罰、移送處理、被審計單位對審計報告的書面意見中有關問題的異議意見和適用法律法規(guī)規(guī)章是否適當、準確、合法以及其他需要審定的事項進行討論審定。二是審理會議審定審計項目的程序：審計項目實施單位應當將提交會議審定的審計報告代擬稿復印件分發(fā)給各位廳領導，其他審理委員通過審計廳內網連接在線審理（審理處在審理會議召開之前，就已將總審計師把關后的審計報告和審計決定等審計文書代擬稿掛在廳內網上供各位審理委員審閱）；審計項目實施單位負責人或者審計組組長（主審）匯報審計項目的完成情況，包括審計實施方案的執(zhí)行情況，審計評價及其可能存在的風險，違法違規(guī)問題定性和處理處罰意見及其法律依據，匯報被審計單位對審計報告中有關問題有異議的意見，提出難以定性處理的問題及其法律法規(guī)依據不明確等方面的事項；審理處匯報審計項目的審理情況或者審計組所在部門對審理意見有異議的部分；參加會議的審理委員會的每位成員都要獨立發(fā)表意見，每位審理委員現場按照標準進行打分，且分值公開，打分結果還要與優(yōu)秀審計項目評比掛鉤，之后集體進行討論并形成會議決定；審計項目實施單位和分管廳長根據審理紀要，修定和簽發(fā)審計報告、審計決定書和審計移送處理書以及審計通報、公告等。審計決定作出罰款數額達到聽證規(guī)定的，審計項目實施單位應當按照規(guī)定履行聽證程序。三是為加強和細化審計項目質量管理，內蒙古審計廳在參考相關審計項目質量責任追究辦法的基礎上，制定了審計機關審計項目質量責任追究辦法，以對審計項目質量的全過程進行管理和控制。內蒙古審計廳對審計質量責任的概念、責任范圍、責任提起和認定、責任處理等進行了界定和規(guī)定。審計項目質量責任，是指審計項目質量責任人在執(zhí)行審計項目過程中，因故意或者重大過失，違反審計法規(guī)、審計準則等相關規(guī)定，依法應當承擔的責任。前述責任具體分為直接責任、審理責任、領導責任。直接責任是指直接履行審計職責的審計人員因故意或者重大過失產生質量問題應當承擔的責任。審理責任是指對審計項目質量負有審理職責的審理人員、審計組組長等因故意或者重大過失未能發(fā)現質量問題應當承擔的責任。領導責任是指對審計項目質量負有監(jiān)督、管理和審定等職責的相關部門負責人因故意或者重大過失未能發(fā)現質量問題應當承擔的責任。審計項目責任人在實施項目過程中，出現以下審計項目質量責任的應當追究責任：審計實施方案在編制、調整中，因審計范圍、審計重點、審計內容、審計方法等確定不當，造成重大問題應當審計而未審計的；未嚴格執(zhí)行審計實施方案造成重大問題應當發(fā)現而未發(fā)現的；審計查證的問題嚴重失實或者審計過程中發(fā)現的問題在審計工作底稿中不予反映或者不如實反映的；審計報告中反映的內容嚴重失實或者對審計工作底稿記錄的重大問題在審計報告中不予報告或者不如實報告的；審計發(fā)現的違法違規(guī)事項或者人員，國家審計機關有權按規(guī)定進行處理而未處理的；審計發(fā)現的違法違紀事項或者人員應當移送有關部門處理而未按照規(guī)定進行移送的；審計報告的事實和數據錯誤導致審計報告中相關事項的原因分析、審計意見和建議嚴重失當的；審計信息反映的內容嚴重失實的；應當追究審計項目質量責任的其他情形。對審計項目質量責任人的處理形式有：責令改正錯誤；告誡、批評教育；責令書面檢查；通報批評；取消當年評優(yōu)、評先資格及以前與此項目有關的評優(yōu)、評先結果；取消一年內晉級、晉職資格；停職培訓轉崗。需要對責任人的行為給予行政處分或者涉嫌犯罪的，依照相關法律予以處理。審計項目質量責任追究的提起途徑有：審計項目審理結果；審計項目質量檢查結果；自然人、法人或者其他組織的檢舉、控告、投訴；領導審定審計結果類文書時發(fā)現有關質量問題：審計案件的復議、判決或者裁決的結果等。對審計項目質量責任人故意隱瞞重大審計事項、濫用職權、玩忽職守、情節(jié)嚴重的，以及兩次或者兩次以上發(fā)生同類型過錯行為等情況的進行從重處理。上述制度設計和安排使審計項目質量控制從內容、程序和責任追究等方面建立起基本框架體系，如圖1。三、審理人員配備條件和技術方法要求一是審計機關審理人員要具備較好的政治業(yè)務素質。審理人員要堅持依法審理的原則，做到有法必依，有錯必糾，敢于碰硬，忠于職守。二是審計機關審理人員從業(yè)資格要達到較高水準。審理是一項政策性、專業(yè)性較強的工作，對審理人員的知識結構和能力要求是較為全面和較高的，既要有較強的專業(yè)知識和業(yè)務能力，又要具備一定的經濟和法律知識，且能熟練掌握相關的法律法規(guī)，內蒙古審計廳審理人員構成見表1。三是注重審理方式方法的現代化建設。審理工作面臨任務重、人員少和手段落后等問題，解決的方式是要加大審理信息化建設的力度，不斷拓展審理信息化平臺，完善審計管理系統(tǒng)（OA）平臺、審理資料查詢系統(tǒng)平臺，大力推進計算機技術與審理業(yè)務的全面融合，深入挖掘軟件的各個模塊功能，提高審理政務電子化水平。充分利用計算機系統(tǒng)進行輔助審理，通過計算機網絡查閱被審計單位有關信息及法律法規(guī)，將審理資料通過計算機網絡進行傳遞，審理人員在網上審理審計項目，審理委員會在網絡上發(fā)表意見等（審計結果未公示之前主要以審計廳局域網為主）。四、審理功能和作用一是審理提高審計質量的功能路徑。在具體操作層面上，審計機關對審計項目的審理功能路徑有：檢查審計是否符合相關的審計準則；審計項目是否按照審計實施方案確定的審計范圍和審計目標實施審計；與審計事項有關的事實是否清楚；收集的審計證據是否具有客觀性、相關性、充分性和合法性；適用法律法規(guī)規(guī)章是否正確；對違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為的定性是否準確，處理處罰意見是否適當；審計評價、審計意見建議是否恰當；審計程序是否符合規(guī)定，等等。經對上述審理功能和程序的全面履行，對提高審計質量和控制審計風險具有重要作用，內蒙古審計廳審計項目審理結果如表2。二是審理控制審計風險的功能。審理是審計機關內部審理機構及其審理人員，在審計機關審定審計報告和作出審計決定前，對審計機關審計項目實施全過程進行核查并提出改進意見的行為。其目的是強化審計機關內部控制和管理機制，以提高審計工作質量和控制審計風險。三是審理有效履行職責，可充分發(fā)揮審計的“免疫功能”和建設性作用。劉家義審計長在2008年的全國審計機關法制處長培訓班上指出，這要把“復核”改為“審理”，把審計署法制司的“復核處”改為“審理處”，這是針對全國經濟社會發(fā)展、各級黨委和政府需求、內外部環(huán)境變化、對審計機關審計質量要求和自身發(fā)展規(guī)律而提出的。我們理解審理概念的內涵和外延要比“復核”更廣泛和具有實質性內容，也更符合提高審計質量和控制審計風險的實際需要。上述內容后被寫入審計法及其實施條例和國家審計難則相關條款之中，要求審計機關及其人員執(zhí)行，這對發(fā)揮審理法定職責具有重要的作用。五、審理問題與對策（一）審理問題。一是審理機構尚未建立。因受多種因素制約，部分基層審計機關的審理機構尚未單獨設立，而是掛靠在法規(guī)機構；二是基層審計機關優(yōu)秀審理人員少，且審理人員數量嚴重不足，對開展審理工作影響極大；三是基層審計機關審理制度和機制不健全，審理工作未能做到位，審理工作流于形式；四是基層審計機關相當數量的審計項目未通過審理委員會進行集體審定。（二）審理對策。一是審計機關應當依法設立審理機構和配備業(yè)務骨干；二是審計機關要建立和