2023年流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新研究報告

流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新研究報告當(dāng)前，流動人口問題已經(jīng)成為影響中國今后一個時期整體改革、發(fā)展與穩(wěn)定非常重要的問題之一。流動人口服務(wù)管理在中國社會管理和公共服務(wù)體系中也日益占據(jù)愈加重要的地位。積極創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理體制機制，成為新時期解決流動人口問題，促進人口有序流動與合理分布的緊迫任務(wù)和重要保障。

一、加強流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略意義

（一）加強流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新是適應(yīng)中國流動人口變動與發(fā)展趨勢的必然要求。

根據(jù)國家人口計生委的預(yù)計，如果沒有大的政策制度變化，未來幾十年，中國流動人口總量可以達到3.5億人。流動人口現(xiàn)象已經(jīng)成為不能忽視也不容忽視的重要社會經(jīng)濟現(xiàn)象，相應(yīng)的加強流動人口服務(wù)管理體制機制的創(chuàng)新也就成為適應(yīng)中國流動人口變動與發(fā)展趨勢的必然要求。

（二）加強流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新對于推進中國城市化、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。

從流動人口的角度看，

1.5億在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的農(nóng)村富余勞動力占據(jù)了整個流動人口規(guī)模的80%左右，成為城市化進程中不可忽視的一個龐大群體。通過加強流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力有序轉(zhuǎn)移，對于逐步改變中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城市化進程，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有非常重要的意義。

（三）加強流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新對于促進中國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。

中國沿海發(fā)達地區(qū)由于具有重要的經(jīng)濟資源優(yōu)勢，因此吸引了大量的流動人口進入這些地區(qū)，而流動人口的大量涌入又進一步帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，從而形成一種循環(huán)累積效應(yīng)，使得中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差距進一步拉大。通過加強流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新，引導(dǎo)人口有序流動與合理分布，對于促進中國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有非常重要的戰(zhàn)略意義。

（四）加強流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新對于貫徹以人為本理念、實現(xiàn)社會公平正義具有重要戰(zhàn)略意義。

中國大量流動人口在為國家經(jīng)濟社會發(fā)展做出巨大貢獻的同時，并沒有享受到應(yīng)該享受的改革發(fā)展所取得的成果。由于傳統(tǒng)政府服務(wù)管理體制的各種弊端，中國大量的流動人口被排斥在當(dāng)?shù)毓卜?wù)體系的范疇之外，流動人口與當(dāng)?shù)厝丝谠谏鐣匚缓透黜棛?quán)益實現(xiàn)方面的這種不平等，是對中國以人為本理念、社會公平正義的一種沖擊，也不符合社會主義的本質(zhì)要求和基本權(quán)利人人平等的國際慣例。加強流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新，努力推進基本公共服務(wù)均等化對于中國新時期貫徹以人為本理念、實現(xiàn)社會公平正義具有重要戰(zhàn)略意義。

（五）加強流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新對于維護社會穩(wěn)定、推動和諧社會建設(shè)具有重要戰(zhàn)略意義。

中國流動人口規(guī)模龐大、分布廣泛，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定與和諧的一個非常重要的群體。人口大量流動嚴(yán)重的沖擊了原有的社會秩序，影響了一些區(qū)域的社會穩(wěn)定。加強流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新，對于完善社會管理、維護社會穩(wěn)定，最終促進社會主義和諧社會的建設(shè)具有重要戰(zhàn)略意義。

（六）加強流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新是政府管理體制自身轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。

政府在市場領(lǐng)域中職能的逐步弱化與在公共服務(wù)領(lǐng)域職能的逐步加強已經(jīng)成為中國政府管理體制改革的主要方向，而從國際層面來看，公共服務(wù)型政府的建設(shè)也是發(fā)達國家普遍的經(jīng)驗與共識傳統(tǒng)的流動人口服務(wù)管理體制在更大層面上實行的是管控性的服務(wù)管理理念和手段，忽視了流動人口相關(guān)權(quán)益的保障。加強流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新，是中國政府管理體制自身轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。

二、當(dāng)前影響中國人口有序流動的體制機制障礙分析

（一）差別化的公共服務(wù)供給是影響人口有序流動的實質(zhì)性原因。

一是現(xiàn)行的戶籍管理制度對外來流動人口的區(qū)別性待遇很難在短時期內(nèi)消除。二是現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會保障制度安排對流動人口無法提供基本保障。三是就業(yè)歧視和城鄉(xiāng)分割的勞動力市場使得流動人口的就業(yè)環(huán)境依然不盡寬松。四是流動兒童的入學(xué)障礙和留守兒童的教育培養(yǎng)在很大程度上影響著流動人口的遷移決策。五是針對針對低收入居民的城市住房保障制度沒有惠及流動人口。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢是導(dǎo)致農(nóng)民工采取兼業(yè)經(jīng)營方式進入城市的重要原因。

一是農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)制度不明晰，沒有讓土地流轉(zhuǎn)的充分權(quán)利。二是土地管理制度存在缺陷，集體利益往往取代了農(nóng)民個體利益。三是土地的就業(yè)保險功能和最低生活保障功能在短期內(nèi)還無法替代。

（三）現(xiàn)行教育體制和就業(yè)體制的結(jié)構(gòu)性矛盾是大學(xué)生群體流動就業(yè)的重要原因。

一是教育體制與社會需求相脫節(jié)，供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出。二是地方政府的地方本位主義與保護主義較為突出。三是自主創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境尚不理想。四是大中城市的落戶限制尚未完全取消，有利于人才自由流動的政策環(huán)境尚未形成。

（四）政府服務(wù)管理多元分割，流動人口服務(wù)管理方式尚未根本性轉(zhuǎn)型是造成流動人口服務(wù)管理問題的主要原因。

一是流動人口服務(wù)管理缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，總體思路不明晰。二是政府服務(wù)管理多元分散、協(xié)調(diào)不力，體制框架亟待完善。三是服務(wù)管理的模式與方式仍存在許多亟待改進的地方。四是法制建設(shè)仍然較為薄弱，亟需修訂與完善。

三、中國流動人口服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新的總體目標(biāo)與指導(dǎo)原則

（一）總體目標(biāo)。

（二）指導(dǎo)原則。

1、貫徹以人為本理念、注重和諧社會建設(shè)。

一是服務(wù)管理體制機制創(chuàng)新必須從流動人口本身的需求出發(fā)，尊重流動人口的權(quán)利，遵循流動人口變動的趨勢和規(guī)律。二是要積極促進流動人口與當(dāng)?shù)鼐用袢诤?，促進其與當(dāng)?shù)鼐用竦暮湍老嗵?，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定。三是要積極維護流動人口合法權(quán)益，積極推進基本公共服務(wù)均等化，消除不同人群在公共服務(wù)項目方面不平等的狀況，維護社會的公平正義。

2、堅持示范帶動與逐步推進。

借鑒經(jīng)濟體制改革成功的經(jīng)驗，堅持漸進式的推進中國流動人口服務(wù)管理體制機制的改革創(chuàng)新。

3、充分發(fā)揮政府、市場、社會等多種機制的綜合作用。

應(yīng)積極促進流動人口的服務(wù)管理從政府管理向社會管理轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場組織、非政府組織、媒體和流動人口本身的積極性，逐步建立起開放性的、網(wǎng)絡(luò)式的、多種機制綜合發(fā)揮作用的新型管理體制。

四、創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理體制機制的政策建議

（一）加快戶籍制度改革，構(gòu)建與人口自由遷徒目標(biāo)相適應(yīng)的戶籍制度。

一是在小城鎮(zhèn)實行更加靈活的戶籍遷移政策。二是穩(wěn)步推進大中城市戶籍制度改革。三是研究建立全國統(tǒng)一的居民登記管理制度。四是逐步剝離附著于戶籍上的各種社會權(quán)利。五是建立信息化網(wǎng)絡(luò)化的人口信息系統(tǒng)，逐步走向現(xiàn)代化的人口管理。

（二）建立健全符合流動人口特點的社會保障體系。

一是將長期居住城鎮(zhèn)的流動人口納入城市低保和城鎮(zhèn)職工基本保險體系。二是優(yōu)先進行流動人口的工傷和醫(yī)療保險制度建設(shè)。三是建立城鄉(xiāng)、區(qū)域社會保障的銜接和接續(xù)機制。對于流動性比較強的流動人口，可以暫時單獨設(shè)計一個社會保障模式，建立可以轉(zhuǎn)移攜帶的個人帳號。逐步提升提高社會保障統(tǒng)籌層次，從縣級統(tǒng)籌逐步拓展到省級統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌，最后到全國統(tǒng)籌。

（三）為流動人口提供平等的社會公共服務(wù)。

一是為流動人口子女提供良好的基礎(chǔ)教育服務(wù)。二是完善針對流動人口的城市住房制度。三是加強流動人口參與社區(qū)管理和社區(qū)文化建設(shè)。四是建立流動人口群體利益訴求的表達渠道和利益綜合機制。

（四）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，促進流動人口在城市的穩(wěn)定就業(yè)。

一是引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民工采取多種形式流轉(zhuǎn)承包地使用權(quán)。二是制定相應(yīng)的土地回收政策，減弱土地對農(nóng)村人口的牽制作用。三是健全農(nóng)民工土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。四是建立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益保護機制。五是健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制。六是積極探索和建立農(nóng)村人口進城宅基地置換制度。

（五）加強對流動人口的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高流動人口就業(yè)能力。

強化職業(yè)教育在整個教育體系中的地位和作用。加強農(nóng)村職業(yè)學(xué)校建設(shè)，使之成為農(nóng)村勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)的重要陣地；城市職業(yè)學(xué)校和成人教育學(xué)校，要調(diào)整教學(xué)方向，積極開展流動人口的在崗和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)。整合資金，完善操作，落實職業(yè)培訓(xùn)補貼政策，設(shè)立就業(yè)專項資金，主要用于流動人口人力資源開發(fā)、專業(yè)培訓(xùn)、勞動力基礎(chǔ)建設(shè)項目。推行勞動預(yù)備制度，實行就業(yè)準(zhǔn)入制度。

（六）切實提高流動人口收入，保障流動人口合法權(quán)益。

一是加快收入分配制度建設(shè)，切實提高流動人口勞動收入。地方政府應(yīng)盡快出臺流動人口工資標(biāo)準(zhǔn)，確保流動人口工資能夠接近所在地區(qū)的平均工資水平，消除就業(yè)市場上市民和農(nóng)民在務(wù)工價格上的價格歧視。建立最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度。

二是建立解決拖欠流動人口工資長效機制，加強流動人口權(quán)益保護。完善相關(guān)的法律法規(guī)體系，建立執(zhí)法機制。構(gòu)建完善的、多層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，開展勞動用工和拖欠農(nóng)民工資執(zhí)法專項檢查。

（七）加強流動人口服務(wù)政府管理體制改革，改進流動人口服務(wù)管理方式。

一是加強人口統(tǒng)籌的大部制改革，完善人口服務(wù)管理體制框架。在高層次的協(xié)調(diào)會議或領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)架下，將分散在政法委、公安、勞動、民政部門的流動人口服務(wù)和管理責(zé)任及相應(yīng)的編制人員集中在人口計生部門，強化其人口宏觀管理和研究規(guī)劃職能，并由人口計生委牽頭來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，搭建人口信息綜合管理服務(wù)的公共平臺。

二是構(gòu)建居住地社區(qū)管理體系，實行梯度累進的公共服務(wù)供給制度，創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理模式與方式。

三是制定一部統(tǒng)一的《流動人口服務(wù)管理法》，加強相