基于主體功能區(qū)規(guī)劃的三規(guī)協(xié)調(diào)設(shè)想

基于主體功能區(qū)規(guī)劃的“三規(guī)”協(xié)調(diào)設(shè)想

修回時(shí)間：2008-05-05F301.23：A1000-8462(2008)05-0845-041問(wèn)題的提出國(guó)務(wù)院《關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》(國(guó)發(fā)[2007]21號(hào))提出“全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)”。不難看出，主體功能區(qū)規(guī)劃屬于國(guó)土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性，國(guó)家將圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃構(gòu)建新的國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃體系。從現(xiàn)有國(guó)家規(guī)劃管理模式看，針對(duì)規(guī)劃對(duì)象空間未來(lái)發(fā)展的基本方向規(guī)劃存在多個(gè)相對(duì)獨(dú)立的專業(yè)規(guī)劃系統(tǒng)(圖1)。其中國(guó)家發(fā)展和改革部門組織編制的“五年發(fā)展綜合規(guī)劃”，建設(shè)部門組織編制的“城市總體規(guī)劃”，國(guó)土部門組織編制的“土地利用總體規(guī)劃”占有重要地位，通常被稱為“三規(guī)”。由于“三規(guī)”編制的主管部門之間缺乏足夠的協(xié)調(diào)性，難以科學(xué)回答“規(guī)劃區(qū)域未來(lái)究竟向何處去”的基本問(wèn)題。這不但造成出自各部門規(guī)劃系統(tǒng)之間規(guī)劃本身的多種矛盾，而且使規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各種活動(dòng)主體難以把握區(qū)域未來(lái)發(fā)展的基本方向。所以，無(wú)論是發(fā)改系統(tǒng)的“五年發(fā)展綜合規(guī)劃”，建設(shè)系統(tǒng)的“城市總體規(guī)劃”，還是國(guó)土系統(tǒng)的“土地利用總體規(guī)劃”，都開始密切關(guān)注“三規(guī)協(xié)調(diào)”、“三規(guī)融合”及“三規(guī)合一”等基本途徑問(wèn)題了。主體功能區(qū)規(guī)劃將成為協(xié)調(diào)以上問(wèn)題的重要基礎(chǔ)(圖2)。但是從國(guó)土空間開發(fā)的指導(dǎo)性規(guī)劃來(lái)看，主體功能區(qū)仍然不能取代相應(yīng)的專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃[1，2,12]。因此，各專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃如何圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，使專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃即不能越位，也不能缺位；同時(shí)考慮政府部門之間事權(quán)分工的合理性，以及權(quán)力制衡要求，構(gòu)建科學(xué)的國(guó)土空間規(guī)劃體系等關(guān)鍵問(wèn)題急需要做出進(jìn)一步的系統(tǒng)研究。2“三規(guī)”現(xiàn)狀特點(diǎn)圖1現(xiàn)有國(guó)土空間規(guī)劃體系基本模式Fig.1Basicpatternofexistingterritorialplanningsystem圖2圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃構(gòu)建的國(guó)土空間規(guī)劃體系模式Fig.2Territorialplanningsystemconstructedonthebasisofmajorfunctionorientedzoningplanning2.1五年發(fā)展綜合規(guī)劃五年綜合發(fā)展規(guī)劃即當(dāng)前的“五年規(guī)劃”。建國(guó)以來(lái)我國(guó)已經(jīng)編制和實(shí)施了十一個(gè)“五年規(guī)劃”。在“第十一個(gè)五年規(guī)劃”以前，“五年規(guī)劃”同“五年計(jì)劃”，名稱變更主要考慮強(qiáng)化“五年計(jì)劃”的空間約束性?！拔迥暌?guī)劃”由各級(jí)發(fā)展和改革委員會(huì)(過(guò)去的計(jì)劃委員會(huì))組織編制?！拔迥暌?guī)劃”的指導(dǎo)思想是“發(fā)展才是硬道理”，是規(guī)劃區(qū)發(fā)展的“主動(dòng)規(guī)劃”，是協(xié)調(diào)政府各部門、社會(huì)各單位以及規(guī)劃區(qū)內(nèi)各單元利益的綜合性規(guī)劃。當(dāng)然，規(guī)劃區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，所以，本系統(tǒng)的規(guī)劃側(cè)重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展尋求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。規(guī)劃解決的多為“非程序性”決策問(wèn)題，規(guī)劃的“彈性”較大。規(guī)劃需要求同模仿與求異創(chuàng)意、宏觀判斷與微觀分析、縱向分析與橫向比較、定性分析與定量測(cè)算相結(jié)合的思想和技術(shù)方法。規(guī)劃的內(nèi)容一般包括規(guī)劃背景判斷、規(guī)劃目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)、空間布局、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境等多項(xiàng)內(nèi)容。從規(guī)劃編制趨勢(shì)看，五年綜合發(fā)展規(guī)劃在強(qiáng)化原有的產(chǎn)業(yè)總量、結(jié)構(gòu)、速度和效益等關(guān)鍵指標(biāo)的前提下，更關(guān)注規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)性、空間約束性、規(guī)劃可操作性，并進(jìn)行圍繞五年發(fā)展綜合規(guī)劃，構(gòu)建不同行政層級(jí)的國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃體系。2.2土地利用總體規(guī)劃目前我國(guó)土地利用總體規(guī)劃由國(guó)土資源管理部門組織編制。自1984年成立國(guó)土資源管理部門以來(lái)，從中央到地方已經(jīng)進(jìn)行了兩次系統(tǒng)的土地利用總體規(guī)劃[4，5]。本系統(tǒng)規(guī)劃的基本出發(fā)點(diǎn)是“一要吃飯，二要建設(shè)”，規(guī)劃重點(diǎn)在于把握國(guó)土資源總量、評(píng)價(jià)國(guó)土資源質(zhì)量，提出國(guó)土空間合理開發(fā)利用的方向，通過(guò)規(guī)劃實(shí)施對(duì)規(guī)劃區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)資源的消耗進(jìn)行有效控制，尋求可持續(xù)發(fā)展。可見土地利用總體規(guī)劃屬于“被動(dòng)規(guī)劃”，規(guī)劃的“程序性、政策性”明顯，規(guī)劃的法律要求嚴(yán)格，規(guī)劃細(xì)則、規(guī)程、成果要求也十分具體。規(guī)劃需要回答的基本問(wèn)題是耕地和基本農(nóng)田保有量、建設(shè)用地控制、建設(shè)用地占用耕地控制、用地效率控制等指標(biāo)以及規(guī)劃依據(jù)。為了使提出的規(guī)劃控制指標(biāo)依據(jù)更加充分，國(guó)土資源部門正在組織編制國(guó)土規(guī)劃的試點(diǎn)。可見土地利用總體規(guī)劃也在從增強(qiáng)資源控制指標(biāo)的科學(xué)性、可行性出發(fā)，尋求規(guī)劃內(nèi)容的適當(dāng)拓展，與五年綜合發(fā)展規(guī)劃保持同步協(xié)調(diào)性。2.3城市總體規(guī)劃自1982年開始我國(guó)建設(shè)主管部門組織編制的“城市總體規(guī)劃”逐漸走向正規(guī)化、程式化[6，7，11]。迄今全國(guó)絕大部分城市已經(jīng)完成三次以上比較系統(tǒng)的城市總體規(guī)劃編修。城市總體規(guī)劃主要解決城市面臨的問(wèn)題，改善城市綜合功能，優(yōu)化城市的各種設(shè)施，合理配置各類用地。城市總體規(guī)劃的“技術(shù)性”明顯，既涉及城市和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，又涉及節(jié)約、集約利用土地，在協(xié)調(diào)五年規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的矛盾上承擔(dān)重要的角色。為了明確城市在更大范圍內(nèi)的地域分工，城市總體規(guī)劃不斷擴(kuò)大規(guī)劃內(nèi)容，由最初的城市總體規(guī)劃擴(kuò)展了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃內(nèi)容，目前更進(jìn)一步擴(kuò)展為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”。五年發(fā)展綜合規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃都屬于從中央到地方的例行規(guī)劃。規(guī)劃法律依據(jù)充分，重點(diǎn)內(nèi)容明確。規(guī)劃有相對(duì)固定的周期，覆蓋全部國(guó)土空間和不同的行政層級(jí)。三個(gè)系統(tǒng)的規(guī)劃面向特定的國(guó)土空間時(shí)，由于規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則，規(guī)劃的編制和實(shí)施監(jiān)督主體不同，所以各系統(tǒng)規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)性，存在許多需要統(tǒng)一的問(wèn)題。正因如此，無(wú)論是規(guī)劃學(xué)術(shù)界[3，8，9，10]還是政府機(jī)構(gòu)都呼吁“三規(guī)協(xié)調(diào)”、“三規(guī)融合”或者“三規(guī)合一”。圖3當(dāng)前“三規(guī)”編制和實(shí)施監(jiān)督的“條條”模式Fig.3The"regulation"patternofcurrent"three-planning"inorganizingandimplementing3“三規(guī)合一”在不同行政層級(jí)上應(yīng)當(dāng)有所差別為了科學(xué)回答一定國(guó)土空間上的未來(lái)發(fā)展方向問(wèn)題，從中央到地方“三規(guī)合一”的主客觀愿望越來(lái)越迫切。國(guó)家“十一五”規(guī)劃中提出的主體功能區(qū)規(guī)劃內(nèi)容實(shí)際上正是這種要求的具體體現(xiàn)。但是在目前我國(guó)的管理模式和技術(shù)支撐條件下，不同行政層面的“三規(guī)合一”還是應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別的。從規(guī)劃的行政層級(jí)看，國(guó)家級(jí)以及省級(jí)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)保持“三規(guī)”各自系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性，縣級(jí)以下行政層級(jí)應(yīng)當(dāng)“三規(guī)合一”，兩者之間的地市級(jí)規(guī)劃強(qiáng)化“三規(guī)”之間的協(xié)調(diào)融合性(圖4)：①我國(guó)國(guó)土面積大，不同的國(guó)土空間單元的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)差異顯著，一部統(tǒng)一的“包羅萬(wàn)象”的指導(dǎo)性規(guī)劃難以有效制定，必須要圍繞統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃——主體功能區(qū)規(guī)劃構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，明確不同專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃以及對(duì)應(yīng)不同行政層級(jí)的規(guī)劃重點(diǎn)；②體現(xiàn)中央和地方之間、政府各主管部門之間的“事權(quán)”劃分要求；③基于空間發(fā)展規(guī)劃的技術(shù)支撐和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)尚存在一定的瓶頸問(wèn)題。國(guó)家級(jí)以及省級(jí)的“三規(guī)”尚不能消除規(guī)劃的“條條”屬性。各專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃側(cè)重提出規(guī)劃指導(dǎo)思想、尊重原則、政策約束方面的框架。規(guī)劃一方面注意提出市縣進(jìn)一步規(guī)劃的總量控制目標(biāo)，另一方面注意協(xié)調(diào)平衡不同國(guó)土空間單元的利益關(guān)系。但是高行政層級(jí)的“三規(guī)”也需要強(qiáng)化規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)行，避免或者減少規(guī)劃之間的矛盾。縣級(jí)以下行政層面的“三規(guī)”，規(guī)劃的國(guó)土空間面積比較小，空間自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均質(zhì)性比較強(qiáng)，面對(duì)的規(guī)劃問(wèn)題也比較簡(jiǎn)單，再加上各規(guī)劃的地域重疊、內(nèi)容重疊相當(dāng)嚴(yán)重，往往面臨著回答同一個(gè)“這塊地未來(lái)發(fā)展方向”問(wèn)題。因此，縣級(jí)以下的“三規(guī)”理應(yīng)在主體功能區(qū)規(guī)劃的約束下走向“三規(guī)合一”，編制縣域發(fā)展綜合規(guī)劃，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、土地利用、環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)布局等囊括在一個(gè)規(guī)劃中，而且規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具有很強(qiáng)的可操作性和對(duì)其它規(guī)劃的兼容性。同時(shí)縣域發(fā)展綜合規(guī)劃還是正對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃，把關(guān)系縣域發(fā)展的關(guān)鍵建設(shè)和保護(hù)項(xiàng)目都落實(shí)到具體空間里。處于省級(jí)和縣級(jí)之間的地市級(jí)“三規(guī)”，需要根據(jù)實(shí)際情況，盡可能地在主體功能區(qū)規(guī)劃的框架內(nèi)，強(qiáng)化各專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃在具體的規(guī)劃空間上的融合性。圖4不同行政層級(jí)“三規(guī)合一”的程度差別Fig.4Thedegreedifferenceof"three-planningunited"indifferentadministrativelevels4“三規(guī)合一”必須有統(tǒng)一的地理信息系統(tǒng)(GIS)數(shù)據(jù)支撐基礎(chǔ)回答“這塊地未來(lái)發(fā)展方向”問(wèn)題是“三規(guī)合一”的客觀要求，也要求編制“三規(guī)合一”規(guī)劃必須統(tǒng)一支撐數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，樹立統(tǒng)一的信息基礎(chǔ)意識(shí)，建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息平臺(tái)，確保數(shù)據(jù)的通用性。在規(guī)劃工作展開之初，進(jìn)行詳盡的數(shù)據(jù)建設(shè)計(jì)劃，盡可能集多源數(shù)據(jù)納入統(tǒng)一的信息系統(tǒng)環(huán)境下管理，并能夠方便地進(jìn)行多種格式轉(zhuǎn)換和對(duì)外數(shù)據(jù)交換。這樣一方面減少數(shù)據(jù)收集整理和錄入的工作量，減少數(shù)據(jù)和資料收集成本，縮短研究周期；另一方面保障數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、口徑的同一性，“三規(guī)”能夠站在一個(gè)平臺(tái)上說(shuō)話，研究的成果趨向“收斂”。統(tǒng)一的GIS基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)于促進(jìn)市縣層面的“三規(guī)協(xié)調(diào)”，甚至“三規(guī)合一”都是非常重要的物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)(圖5)。圖5統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)支撐“三規(guī)合一”示意Fig.5"Three-planningunited"supportedbyunifieddataplatform根據(jù)不同行政層級(jí)的“三規(guī)合一”具體要求，統(tǒng)一的GIS數(shù)據(jù)支撐基礎(chǔ)基本內(nèi)容至少包括：①國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基本比例尺矢量化地形數(shù)據(jù)。②土地利用以及基本農(nóng)田分布數(shù)據(jù)。③1m或者更大分辨率不同時(shí)段衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)。④25m以上精度的數(shù)字高程模型(DEM)數(shù)據(jù)。⑤規(guī)劃不同時(shí)段的村級(jí)行政單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)行政邊界以及對(duì)應(yīng)的人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基本要素?cái)?shù)據(jù)。⑥重要資源分布、現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)區(qū)分布圖，以及生態(tài)控制區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施分布圖等等。為了提高規(guī)劃編制的工作效率，有效跟蹤規(guī)劃的有效實(shí)施，科學(xué)調(diào)整和修編規(guī)劃，在同步開發(fā)完成規(guī)劃編制過(guò)程中，注意研究開發(fā)基于GIS技術(shù)的規(guī)劃輔助信息系統(tǒng)。5“三規(guī)合一”必須明確各自的基本規(guī)劃圖6基于主體功能區(qū)規(guī)劃的“三規(guī)”規(guī)劃重心示意Fig.6Thecenterofgravityfor"three-planningunited"basedonmajorfunctionorientedzoningplanning雖然“三規(guī)”從中央到地方都有不同行政層級(jí)的規(guī)劃體系，但是并不是每個(gè)專業(yè)規(guī)劃系統(tǒng)都是“上下一般粗”的規(guī)劃構(gòu)成，各專業(yè)規(guī)劃系統(tǒng)都有最側(cè)重的行政層級(jí)規(guī)劃，即基本規(guī)劃或者“規(guī)劃重心”。一般的，以基本規(guī)劃為基礎(chǔ)，可以向下一個(gè)行政層級(jí)進(jìn)行目標(biāo)分解和細(xì)化規(guī)劃，向上一個(gè)層級(jí)進(jìn)行匯總規(guī)劃?；疽?guī)劃的界定不但避免各專業(yè)規(guī)劃系統(tǒng)的“上下模仿”規(guī)劃，對(duì)于“三規(guī)”科學(xué)協(xié)調(diào)，規(guī)劃內(nèi)容從“形合”到“神合”都是十分必要的?；谥黧w功能區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建必須明確各專業(yè)規(guī)劃系統(tǒng)的基本規(guī)劃和規(guī)劃內(nèi)容。各專業(yè)規(guī)劃系統(tǒng)的基本規(guī)劃設(shè)定方案(圖6)。主體功能區(qū)規(guī)劃“重心”：以縣域空間作為一個(gè)整體，從國(guó)家和省級(jí)層面上定義縣域未來(lái)工業(yè)化、城市化，還是農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護(hù)“主體”功能定位。土地利用總體規(guī)劃“重心”：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，確保具體功能區(qū)地塊“紅線”的落實(shí)和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施配置的要求，規(guī)劃“基本圖斑”的使用方向以及用途轉(zhuǎn)變條件。本層面的土地利用總體規(guī)劃屬于真正的空間控制性規(guī)劃，是確保城市規(guī)劃、五年規(guī)劃落到實(shí)處的基本規(guī)劃保證。五年發(fā)展綜合規(guī)劃