國家預(yù)算改革專題

國家預(yù)算管理

及其改革專題預(yù)算：國家賬本賬本體現(xiàn)了預(yù)先的財政計劃為什么要預(yù)先制定計劃？預(yù)見性、統(tǒng)籌性、計劃性、穩(wěn)健性預(yù)算通常記錄下：政府執(zhí)政綱領(lǐng)及宏觀政策走向收多少稅？錢怎么花？借多少債？如何償還？……自國家出現(xiàn)之日起，就有了財政管理活動。如果僅僅將“預(yù)算”理解為財政收支的記錄，則“預(yù)算”古已有之。早在印度孔雀王朝(公元前322年一前185年)就有了比較正式的預(yù)算，規(guī)定哪些稅收的多大比例用于什么開支項目。中國古籍《禮記·王制》：“冢宰制國用，必于歲之杪，五谷皆入，然后制國用：用地小大，視年之豐耗，以三十年之通制國用，量入以為出?！痹缙诘膰翌A(yù)算早期的國家預(yù)算在財政管理上普遍存在兩大問題：一是在政府內(nèi)部缺乏集中的行政控制，無論是收入還是支出管理都非?；靵y、分散。稅收、支出與借貸往往混雜在一起；收入往往采取分頭包稅的方式；支出往往采取?？顚Ｓ玫姆绞剑鯚o從了解國家整體的收支狀況。二是對政府的財政活動缺乏外部監(jiān)督，財政資金的征收與使用效率很低。只限制貪官不限制君王，無論中外，統(tǒng)治者大多是揮霍無度?，F(xiàn)代預(yù)算的形成進入19世紀，由于代議制民主制度的確立，工業(yè)革命和經(jīng)濟、金融行業(yè)的發(fā)展，歐洲各國逐漸確立了按年度編制和批準預(yù)算的制度，由財政部門在政府內(nèi)部集中控制資金的分配與使用，由議會審批政府預(yù)算并監(jiān)督政府按照批準的用途使用經(jīng)費。英國近代立憲政治發(fā)源地，也成為現(xiàn)代公共預(yù)算制度的發(fā)源地（1688年光榮革命）在歷史上，“預(yù)算”一詞源自于中世紀英語中的“budget”，意思是包或錢包。在英國，該詞曾用于描述財政大臣用來裝政府開支需求和收入來源報告的皮包，到國會為國王的開支尋求資金保障。后來演變?yōu)檎峤涣⒎C構(gòu)審批的財政收支計劃?，F(xiàn)代預(yù)算的形成：從英國起源現(xiàn)代預(yù)算制度形成的三個階段

（13世紀-19世紀）在對王權(quán)進行控制的歷史進程中形成的課稅批準權(quán)1628年支出批準權(quán)1665年預(yù)算收入與支出1860年統(tǒng)治者統(tǒng)治者統(tǒng)治者被統(tǒng)治者被統(tǒng)治者被統(tǒng)治者階段一：課稅批準權(quán)的爭奪歐洲中世紀，民族國家興起，戰(zhàn)亂不斷，國王經(jīng)常為籌措軍費殫精竭慮、苦惱不已。關(guān)于擴大征稅問題，英王與貴族議會針鋒相對，爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)。1215年英王約翰簽署《大憲章》。憲章第十二條指出，“除非得到共議會的同意，”國王不得征收任何賦稅。共議會由貴族精英組成，后來逐漸演變?yōu)閲鴷?。然而，在大憲章之后的?shù)百年間，英國基本上一直停留于王室財政的中世紀狀況，國會是一個擺設(shè)，一般不介入國王的財政事務(wù)，唯有在國王的請求下方才過問國家財政。1688年光榮革命后，英國國會不僅進一步鞏固了原有的收入同意權(quán)，而且獲得了對政府開支的否決權(quán)以及對已開支的支出款項的審計權(quán)，國會進而任命了各種委員會來審查它授權(quán)的資金在使用過程中是否做到了“明智、誠實和經(jīng)濟”。這些措施極大地加強了國會的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，也提高了它的預(yù)算監(jiān)督能力。階段二：支出否決權(quán)的爭奪第三階段：1688年-1870年，逐漸完成了財政內(nèi)部統(tǒng)一1787年，議會通過了《統(tǒng)一賬戶法》，要求廢除分散的部門賬戶，設(shè)立一個統(tǒng)一賬戶，邁向全面預(yù)算。1845年，議會通過格萊斯頓的《公共稅收與統(tǒng)一賬戶法》，此后政府每年必須定期向下議院報告財政總收入與總支出。1861年，財政大臣格萊斯頓設(shè)立了國庫收支審核委員會，由下議院在每一次會期的開始任命，檢查政府的財政工作，并向下議院報告檢查的結(jié)果。1866年，《財政審計法》建立了獨立的政府收支審計部門，不受行政首領(lǐng)和各部的管轄，專對下議院負責(zé)，其主要任務(wù)是檢查政府的賬目，并向國庫收支審核委員會報告。在格萊斯頓的領(lǐng)導(dǎo)下，財政統(tǒng)一與預(yù)算監(jiān)督雙管齊下，英國才得以在完成了向預(yù)算國家的轉(zhuǎn)型。西方國家建立現(xiàn)代預(yù)算制度的時間各異：法國：1814年法國開始編制年度預(yù)算，這被視為現(xiàn)代預(yù)算的第一次實踐(Caiden，1989)。從1817-1827年，法國頒布了一系列旨在對稅收和支出進行集中管理的法令，但其后的預(yù)算改革經(jīng)常被政治動蕩打斷。18世紀后期，法國也開始在政府內(nèi)部將收支權(quán)力集中到當時建立起來的財政部，由它在政府內(nèi)部進行集中的管理，其集中型的國庫管理模式對現(xiàn)代預(yù)算制度產(chǎn)生了很大影響(Premchand,1999)。2.比利時：1830年比利時模仿法國模式建立了現(xiàn)代預(yù)算制度，但不是很成功，它的預(yù)算體系很長時間都沒有整合在一起，例如議會經(jīng)常要在一年中不停地審批預(yù)算。3.荷蘭：1848年后荷蘭建立了有利于議會控制支出的集中型財政體制。4.其他的歐洲國家：在19世紀后期和20世紀初建立起現(xiàn)代預(yù)算制度，比如意大利(1860)、瑞典(1876)、挪威(1905)、丹麥(1915)。5.美國：現(xiàn)代預(yù)算制度建立比較晚，直到20世紀20年代才建立起現(xiàn)代預(yù)算制度(Webber&Wildavsky,1986:327)，其標志是1921年國會通過的《預(yù)算與會計法》?，F(xiàn)代預(yù)算制度在財政史上的劃時代意義：現(xiàn)代預(yù)算制度在國家汲取和支出財政資源的方式發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。因此，預(yù)算專家凱頓(Caiden,1989)將中世紀后期一直到19世紀以前的財政史稱為“前預(yù)算時代”，而將現(xiàn)代預(yù)算制度成型的19世紀視為“預(yù)算時代”的開始?，F(xiàn)代預(yù)算的1.政府的基本財政收支計劃，研究規(guī)模、結(jié)構(gòu)和績效，提高資源配置效率的技術(shù)問題（財政學(xué)視角）2.政府治理的財政基礎(chǔ)，各種政策管理、資源管理和項目管理，都離不開政府預(yù)算（行政學(xué)視角）3.政府實現(xiàn)其施政目標的工具，體現(xiàn)國家對公民的政治責(zé)任；不同利益集團爭奪結(jié)果的集中體現(xiàn)；一國民主政治的制度安排，強調(diào)優(yōu)化政治過程。（政治學(xué)視角）小結(jié)：

國家預(yù)算的內(nèi)涵——不同視角的解讀瓦爾達沃夫斯基，“如果說政治是‘誰從政府那里得到了政府能給的東西’,那么,這個答案就被記錄在預(yù)算中。”預(yù)算過程中做出的資源配置實際上反映了政治權(quán)力的分配。馬駿，“預(yù)算民主就是指建立這樣的一種預(yù)算制度，在該制度下，政府的收支行為都是置于人民及其代議機構(gòu)的監(jiān)督之下的?！?/p>

王紹光，“一個沒有預(yù)算的政府是不透明的政府，一個不透明的政府不可能是民主的政府?！必攧?wù)行政的核心內(nèi)容財政學(xué)與行政性、政治學(xué)的交叉財政學(xué)（注重財政的經(jīng)濟屬性）末尾的一小部分美國第76任財政部長杰克-盧是一位預(yù)算專家。在上世紀90年代，杰克-盧出任美國時任總統(tǒng)克林頓的預(yù)算主管。在2010年至2012年初，在奧巴馬政府擔(dān)任過同樣的職位?！肮差A(yù)算是政治學(xué)和公共行政學(xué)中非常重要的一個研究領(lǐng)域。然而,在中國,公共預(yù)算一直是經(jīng)濟學(xué)家（主要是財政學(xué)家研究的領(lǐng)域）。中國政治學(xué)和公共行政學(xué)在公共預(yù)算領(lǐng)域的“自我放棄”不僅給自身的學(xué)科發(fā)展帶來了一些問題,而且也制約了公共預(yù)算研究的發(fā)展。所以,本文呼吁中國政治學(xué)和公共行政學(xué)重視公共預(yù)算研究,尤其是關(guān)于中國公共預(yù)算的研究?！薄R駿《公共預(yù)算研究：中國政治學(xué)和公共行政學(xué)函待加強的研究領(lǐng)域》，《政治學(xué)研究》，2005（2）國內(nèi)對現(xiàn)代預(yù)算的學(xué)術(shù)研究二、現(xiàn)代預(yù)算的基本特征（原則）(1)年度性原則預(yù)算每年都必須重新制定一次并只能覆蓋某一個特定的時期。重點是預(yù)算的非連續(xù)性，即不得有長期撥款和永久性撥款。確保政府首腦和財政部門能夠定期審查和監(jiān)督政府各個部門的收支及相應(yīng)的活動安排，立法機構(gòu)能夠定期審查和監(jiān)督政府。政府所有的支出——有時也包括收入——必須獲得立法機構(gòu)的批準。因此，只有那些通過預(yù)算程序撥付的資金才能夠合法地支出。許多國家甚至把這一要求直接寫入憲法，明確規(guī)定“非經(jīng)議會授權(quán)不得進行任何開支”。所以，這一原則有時也被稱為“撥款原則”。

(2)事前批準原則全部政府收支必須納入預(yù)算，受預(yù)算過程束。換言之，在政府預(yù)算之外不允許政府及其各個部門有任何收支。與此相聯(lián)系的是“排他性原則”，即只有服務(wù)于“公共目的”的活動才能放進預(yù)算，絕不能為任何屬于“私人目的”的活動提供財政資金。

(3)全面性原則所有的政府收入和支出應(yīng)該遵循同一決策規(guī)則，用同—種方式管理，不能有任何支出享受特殊待遇。預(yù)算的各部分應(yīng)該恰當?shù)芈?lián)系起來，預(yù)算決策必須互相比較，互相競爭，公平考慮所有的預(yù)算需求。各種支出都應(yīng)該盡量從“一般性財政收入”中安排。與此相聯(lián)系的是“收入的非專用性原則”，即不能通過制定某種政策或法律的方式，將某種收入變成某項支出的專項基金。(4)一致性原則在正常情況下，財政收入和支出必須平衡，即使在不可避免地出現(xiàn)赤字和盈余的情形下，也要做到財政收支在數(shù)量上的大致平衡。這特別強調(diào)控制赤字，要求支出能超過收入；如果沒有盈余，至少必須保持平衡；當國家不得不利用負債的方式來為必要的開支籌措資金時，必須設(shè)立并保持相應(yīng)的償債基金。

(5)平衡預(yù)算原則預(yù)算經(jīng)立法機構(gòu)批準后，即成為具有法律效力的文件，執(zhí)行機關(guān)必須照此執(zhí)行，非經(jīng)法定程序，不得改變。這要求撥款只能用于預(yù)算中規(guī)定的支山項目，非經(jīng)一定程序批堆，部門不得自行改變資金的用途，不得將預(yù)算撥款從某個科日、項目(或部門)轉(zhuǎn)移到另一個科目、項目(或部門)。預(yù)算中規(guī)定的資金數(shù)額是支出的上限，不得超支，不得拖欠，也不得浪費。

(6)嚴格性原則

政府部門的收支活動與預(yù)算執(zhí)行必須受到審計的監(jiān)督。早期審計的重點是政府各個部門的收支行為是否與通過的預(yù)算相一致，是否遵守政府的各種規(guī)章制度，例如采購制度、會計制度。20世紀80年代以來，審計的重點開始轉(zhuǎn)向績效審計。（7）審計原則政府預(yù)算的制定過程是透明的、受公眾監(jiān)督的。政府預(yù)算作為公開性的法律文件，其內(nèi)容必須真實、詳細和準確，以便于公民及其代表能理解和審查。同時，政府預(yù)算的執(zhí)行、審計以及決算也須向公眾全面公開。（8）公開透明原則從20世紀70牛代開始，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，財政實踐都出現(xiàn)了一些偏離這些經(jīng)典預(yù)算原則的做法，包括赤字財政政策、福利國家建設(shè)引起的“權(quán)利性支出”的增長以及日益增加的預(yù)算外活動等等。然而，這些財政活動給各國的支出控制帶來許多問題，因此20世紀80年代開始，各國都開始重新建立總額控制制度，嚴格財經(jīng)紀律，控制并減少預(yù)算外活動，減少支出、赤字和債務(wù)。經(jīng)典公共預(yù)算原則受到挑戰(zhàn)我國預(yù)算經(jīng)歷了三個時期計劃經(jīng)濟時期資源配置由中央計劃決定，預(yù)算只不過是計劃的反映。計劃委員會是真正意義上的“核心預(yù)算機構(gòu)”。計劃是跨部門的，預(yù)算沒有必要按照部門進行編制。預(yù)算主要是功能預(yù)算，將支出按照經(jīng)濟性質(zhì)進行分類。過渡時期改革的重點是收入，包括重建稅收體系、債務(wù)體系、國家與國有企業(yè)間的財政分配關(guān)系、中央與地方收入分配關(guān)系未進行預(yù)算改革1999年至今預(yù)算改革三、我國現(xiàn)代預(yù)算制度改革1.政府內(nèi)部預(yù)算分配權(quán)碎片化，缺乏行政控制原計劃委員會集中的資金分配權(quán)逐漸被各部門肢解，預(yù)算外財政膨脹，預(yù)算分配權(quán)呈現(xiàn)出“碎片化”格局，不能完整反映財政活動的全貌。具體表現(xiàn)：（1）現(xiàn)金余額分散：各部門在商業(yè)銀行缺少單一賬戶（2）付款分散：采購活動分散，自行直接支付（3）財政交易監(jiān)管和會計控制分散：行政單位會計、事業(yè)單位會計、總預(yù)算會計（4）國有資產(chǎn)管理薄弱1999年現(xiàn)代預(yù)算制度改革的背景“財政資金一旦通過撥款的形式離開財政部門，財政部門就無法獲得發(fā)生在行政單位和事業(yè)單位內(nèi)部的財政交易信息，不能對發(fā)生在支出周期各個階段的財政交易進行會計記錄和集中監(jiān)管?！薄斑^渡期中國預(yù)算存在著非常嚴重的機會主義行為，包括財政腐敗、違規(guī)、低效、浪費和缺乏透明度?！保ㄍ跤壕?003）1982年《憲法》：全國人大有權(quán)審查、批準國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告。1994年《預(yù)算法》進一步明確了人大的預(yù)算分配和監(jiān)督職能。政府預(yù)算體制沒有改革，預(yù)算分類形式粗放、預(yù)算編制不細、龐大的預(yù)算外收入和支出無法在預(yù)算中得以反映，預(yù)算人大監(jiān)督功能很難發(fā)揮作用。2.預(yù)算外部監(jiān)督和控制弱化，政府收支的公共責(zé)任難以落實1.目標：建立控制取向的現(xiàn)代公共預(yù)算體系內(nèi)部行政控制，實現(xiàn)預(yù)算的完整性外部政治控制，履行公共責(zé)任2.主要內(nèi)容：部門預(yù)算：單一賬戶、收支分類、收支兩條線、取消預(yù)算外資金國庫集中收付政府采購1999年公共預(yù)算制度改革

目標與主要內(nèi)容部門預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算的區(qū)別四、我國的公共預(yù)算程序預(yù)算管理的程序一個相對完整的預(yù)算管理運行過程，完整的預(yù)算管理鏈條，構(gòu)成環(huán)節(jié)：1.預(yù)算編制2.預(yù)算審批3.預(yù)算執(zhí)行4.預(yù)算決算與審計以1999年部門預(yù)算改革之后的制度為基礎(chǔ)預(yù)算管理的標準周期開始于上年3月，結(jié)束于次年6月，共28個月。以2014年預(yù)算年度為例預(yù)算編制階段：去年3-12月預(yù)算執(zhí)行階段：今年1-12月預(yù)算決算階段：明年1-6月建立在預(yù)算年度的基礎(chǔ)上動態(tài)和滾動發(fā)展的在每個預(yù)算年度內(nèi)，不同預(yù)算管理標準周期并存（1）預(yù)算編制基本原則合法性；真實性；完整性；科學(xué)性；穩(wěn)妥性；重點性；透明性；績效性1.預(yù)算編制（2）預(yù)算編制形式單式預(yù)算將年度內(nèi)政府的全部財政收支反映在一個計劃表格中；優(yōu)點是有利于反映預(yù)算的整體性，比較適用收支規(guī)模比較小、收支結(jié)構(gòu)比較簡單的政府。缺點是不能反映預(yù)算收支的不同性質(zhì)，比如資本性支出與消耗性支出的區(qū)別，不利于預(yù)算管理和監(jiān)督。復(fù)式預(yù)算將政府的各項財政收支，按收入來源和支出分別編成兩個或兩個以上的獨立的計劃表格。它是政府職能擴大、預(yù)算收支規(guī)模擴大、收支類別日趨復(fù)雜的產(chǎn)物，興起于20世紀20-30年代。常見的分類是經(jīng)常性預(yù)算、資本性預(yù)算、基金預(yù)算。美國的復(fù)式預(yù)算制度源起：羅斯福新政美國聯(lián)邦政府從1933年7月1日起實行復(fù)式預(yù)算制度，把聯(lián)邦預(yù)算分為“正常預(yù)算”和“非正常預(yù)算”兩部分。正常預(yù)算包括政府行政上的經(jīng)常性收支，經(jīng)費主要來源于稅收；非正常預(yù)算又稱緊急預(yù)算，收入來源于國債，支出主要用于公營事業(yè)、公共工程投資和耐久性資產(chǎn)的經(jīng)營。對于正常預(yù)算，力求預(yù)算平衡；對于非正常預(yù)算，執(zhí)行赤字政策，促進經(jīng)濟發(fā)展。1935年，美國經(jīng)濟渡過了大蕭條時期，聯(lián)邦政府也就放棄了復(fù)式預(yù)算制度。現(xiàn)狀：目前美國聯(lián)邦政府實行“統(tǒng)一預(yù)算”（unifiedbudget，也譯為“綜合預(yù)算”），與單式預(yù)算無異。但財政支出按經(jīng)濟性質(zhì)進行了分類，包括可選擇性支出和法定支出兩部分。法定支出是指按法律規(guī)定或者客觀實際必須安排的支出，如退伍軍人補貼和公務(wù)員工資等；可選擇性支出是指政府可以選擇、可以控制的項目支出，政府和國會對這類支出的調(diào)整余地較大，如研制或購買軍事武器支出等。日本的復(fù)式預(yù)算制度預(yù)算分為“一般會計預(yù)算”、“特別會計預(yù)算”和“政府關(guān)聯(lián)機構(gòu)預(yù)算”三大類。（1）一般會計預(yù)算：管理政府的一般性財政收支，它以稅收、國債收入等為來源，為中央政府的行政管理、社會保障、教育、公共投資等活動提供財力支持。（2）特別會計預(yù)算：國家在基本事務(wù)之外，用于特定目的的國家項目支出預(yù)算。經(jīng)營特定事業(yè)的預(yù)算，如郵政事業(yè)特別會計預(yù)算，道路建設(shè)特別會計預(yù)算等；從事特定產(chǎn)品、業(yè)務(wù)管理或調(diào)節(jié)供求關(guān)系的特別預(yù)算，如糧食管理和外匯資金特別會計預(yù)算；社會保險業(yè)務(wù)的特別會計預(yù)算；管理中央政府融資貸款的特別預(yù)算。（3）政府關(guān)聯(lián)機構(gòu)預(yù)算：政府提供全部資本金的法人，主要從事政策性投融資業(yè)務(wù)，靈活運用企業(yè)經(jīng)營規(guī)則，提高效率。包括2家銀行、1家金庫、5家公庫，即日本政策投資銀行、國際協(xié)力銀行、商工組織中央金庫、國民生活金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫、公營企業(yè)金融公庫、沖繩振興開發(fā)金融公庫。1991年之前我國實行單式預(yù)算1994年《預(yù)算法》“中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制”1996年，《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》（國發(fā)〔1996〕29號），將養(yǎng)路費、車輛購置附加費、鐵路建設(shè)基金、電力建設(shè)基金、三峽工程建設(shè)基金等13項數(shù)額較大的政府性基金（收費）納入財政預(yù)算管理。2007年9月《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》規(guī)定“各級財政部門、國資監(jiān)管、發(fā)展改革等部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算草案”。2010年《國務(wù)院關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》決定從2010起在全國建立社會保險基金預(yù)算制度。2013年向全國人大正式提交全國社會保險基金預(yù)算。我國的復(fù)式預(yù)算公共預(yù)算政府性基金預(yù)算國有資本經(jīng)營預(yù)算社會保險基金預(yù)算我國現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算（3）政府收支科目體系直接關(guān)系到財政預(yù)算管理的透明度，關(guān)系到財政預(yù)算管理的科學(xué)化和規(guī)范化。我國原來的政府收支科目體系按照經(jīng)費性質(zhì)進行分類，無法準確反映政府到底開展了哪些工作，導(dǎo)致“外行看不懂，內(nèi)行看不清”。原來的政府預(yù)算收支科目體系沒有反映預(yù)算外收支和社會保險基金收支等內(nèi)容，弱化了財政管理和監(jiān)督職能。2007年全國正式開始實施收支科目分類改革。預(yù)算編制之收支科目收入分類：反映政府收入的來源性質(zhì)，清楚地反映了政府的錢從哪里來；支出功能分類：主要反映政府的各項職能活動，清晰地反映了政府做了什么事：支出經(jīng)濟分類：主要反映政府支出的具體用途，反映了政府的錢究竟是怎么花出去的舊的預(yù)算收支科目新的預(yù)算收支科目（4）部門預(yù)算編制流程：“兩上兩下”（1）審查批準權(quán)（2）審查批準程序（3）審查的內(nèi)容和重點2.預(yù)算審查與批準1954年我國第一部憲法明文規(guī)定，全國人民代表大會“審查和批準國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告”。其后，雖然憲法多次修改，但始終保留這一規(guī)定，明確賦予了人大對政府預(yù)算草案的審查權(quán)和批準權(quán)?！度珖嗣翊泶髸h事規(guī)則》（1989）、《預(yù)算法》（1995）、《全國人大常委會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》（1999）等（1）預(yù)算審查批準權(quán)前期工作調(diào)查研究參加黨政及相關(guān)政府部門會議，聽取政府及各部門、人大專門委員會、專家學(xué)者等意見，吸納理論研究成果。溝通情況每年9月份，預(yù)算工委都會以書面和會議的形式把對下一年預(yù)算的設(shè)想、希望和要求告訴財政部門，并交換意見，以便財政部門在編制預(yù)算時能夠參考和體現(xiàn)人大的意圖。聽取通報在中央預(yù)算草案編制完成后，在報送國務(wù)院批準之前，財政部應(yīng)當及時向財政經(jīng)濟委員會和預(yù)算工作委員會通報編制情況。（2）預(yù)算審查批準程序第一關(guān)：預(yù)算工作委員會的預(yù)先審查第二關(guān)：財經(jīng)委員會的初步審查第三關(guān)：大會會議審查批準第一環(huán)：代表審查第二環(huán)：財經(jīng)委審查第三環(huán)：主席團審議第四環(huán)：大會會議全體表決國家預(yù)算審查的六道“關(guān)口”時間：全國人民代表大會會議舉行的一個半月形式：先是財政部、國稅總局、海關(guān)總署分別向預(yù)算工委匯報，然后由國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家發(fā)改委、中國社科院、財政部財科所、國稅總局科研所等的相關(guān)專家、學(xué)者對預(yù)算草案提出意見和建議，由國家發(fā)改委、國家統(tǒng)計局、中央人民銀行、商務(wù)部、證監(jiān)會等部門對預(yù)算草案和預(yù)算報告稿開展進一步的分析論證，再由全國人大9個專門委員會對其做全面的審查。然后，由預(yù)算工委在中央部門預(yù)算中挑選幾個重點部門，對其部門預(yù)算進行全面深入的審查。成果：《預(yù)算初步分析報告》第一關(guān)：預(yù)算工作委員會的預(yù)先審查全國人民代表大會會議舉行的一個月前，全國人大財經(jīng)委和有關(guān)專門委員會聽取財政部關(guān)于上年預(yù)算執(zhí)行情況和當年預(yù)算草案初步方案的匯報，預(yù)算工委在會上提出對上年預(yù)算執(zhí)行情況和當年預(yù)算安排的分析報告，財經(jīng)委對預(yù)算草案的主要內(nèi)容進行初步審查。財經(jīng)委的審查意見和建議編成簡報，報全國人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)并送財政部，財政部對預(yù)算草案再一次修改后報國務(wù)院批準。第二關(guān)：財經(jīng)委的初步審查預(yù)算初審環(huán)節(jié)是人代會的“一次安檢”，是具有中國特色的預(yù)算審查，是提高人代會預(yù)算查質(zhì)量的重要關(guān)口。通過初審環(huán)節(jié)，人大可以在人代會召開前及早向政府及財政部門提出預(yù)算修改建議，在當前我國人代會會期短的客觀限制下，這樣做對于提高預(yù)算審查質(zhì)量、落實人大預(yù)算監(jiān)督具有重要的現(xiàn)實意義。在初審過程中，人大常委會可以吸納公民參與，傾聽公民的需要及其對政府預(yù)算的意見，提高預(yù)算初審的質(zhì)量。在地方層面，公民參與的可行性是比較高的，對于那些與公民生活息息相關(guān)的支出來說，公民是有能力參與的。（浙江溫嶺參與式預(yù)算）預(yù)算初審的重要意義及公民參與第三關(guān)：大會會議審查批準全國人民代表大會每年舉行會議時，國務(wù)院向全國人大提交關(guān)于上年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及當年中央和地方預(yù)算草案的報告、上年全國預(yù)算執(zhí)行情況及當年全國預(yù)算草案，并將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展主要指標(草案)、國家預(yù)算收支表(草案)、國家預(yù)算執(zhí)行情況表(草案)一并印發(fā)會議。（1）代表審查。各代表團全體會議審預(yù)算關(guān)報告的時候，預(yù)算工委的工作人員到若干代表團聽會，并向財經(jīng)委反映代表們在審查中提出的意見和建議。國務(wù)院及各部門負責(zé)人也分別參加會議，聽取意見，回答詢問。列席會議的財政部官員要認真聽取代表們的意見。審議權(quán)、表決權(quán)代表詢問權(quán)、提案權(quán)、質(zhì)詢權(quán)

（2）財經(jīng)委審查。在人代會期間，財經(jīng)委要廣泛征求各代表團和各專門委員會的意見，并召開若干次審查會議，主要是就代表們在審議中對預(yù)算革案提出的各種意見進行審查，提出采納、部分采納、不了采納或者暫不予采納的結(jié)論及理由，形成“審查結(jié)果報告”終稿，并向大會主席團報告審查結(jié)果，提出若干建議。（3）主席團審議。主席團對財經(jīng)委所提交的預(yù)算審查結(jié)果報告進行審議。國務(wù)院及各部門負責(zé)人到會，聽取意見，問答詢問，并可以對草案或者有關(guān)報告作補充說明，預(yù)算審查結(jié)果報告經(jīng)主席團審議員過后，印發(fā)人民代表大會會議。同時，主席團也對《關(guān)于上年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況和當年中央和地方預(yù)算的決議(草案)》進行討論，通過后，提交全體會議表決。（4）大會會議全體表決。列席會議的全國政協(xié)委員也可以就預(yù)算草案提出意見。編制審查：形式、口徑收入審查：合法性、全面性、準確性、合理性?！耙獙彶槭杖腩A(yù)算的編制是否與中央的重大政策以及社會經(jīng)濟發(fā)展計劃相協(xié)調(diào)，在審慎穩(wěn)妥的前提下，是否能滿足中央方針政策和社會經(jīng)濟發(fā)展計劃中確定的戰(zhàn)略和政策重點的資金需求?！薄皯?yīng)審查某些收入計劃(例如某種稅收)的征收范圍、征收率和征收方式等是否合理。”支出審查：保證公共性；支出結(jié)構(gòu)是否合理；支出有無落實到項目；支出成本核算有無虛報多要；績效；平衡及赤字規(guī)模等2005年廣東省人大代表就公共財政資金辦機關(guān)幼兒園、食堂等、省注冊會計師協(xié)會撥款、農(nóng)村義務(wù)教育投入等（3）預(yù)算審查的基本內(nèi)容與重點國庫：預(yù)算執(zhí)行的出納機關(guān)；國庫體制；國庫資金撥付方式；預(yù)算調(diào)整3.預(yù)算執(zhí)行國庫即國家金庫，是保存和管理一國財政的資產(chǎn)和負債，以及反映該國預(yù)算執(zhí)行情況的組織機構(gòu)。世界上三種國庫體制：銀行制：銀行開立賬戶，與一般存款賬戶相同，存款有息、結(jié)算付費。如美國。委托國庫制：委托中央銀行經(jīng)理或代理國庫。如英、法、德、日、韓等獨立國庫制：專設(shè)國庫，如芬蘭3.1國庫我國實行委托國庫制，原則上一級財政一級國庫，縣級以上各級預(yù)算必須設(shè)立國庫，自上而下分別設(shè)立中央總庫、省分庫、市中心支庫和縣支庫。國庫的基本職責(zé)：辦理國家預(yù)算收入的收納、劃分和留解辦理國家預(yù)算支出的撥付向上級國庫和同級財政機關(guān)反映預(yù)算收支執(zhí)行情況協(xié)助財政、稅務(wù)機關(guān)督促企業(yè)和其他經(jīng)濟收入的單位及時向國家繳納應(yīng)納款項，依法協(xié)助扣收入庫組織管理和指導(dǎo)下級國庫工作其他國庫管理模式分散收付制度下的政府采購流程國庫集中收付制度下的政府采購流程預(yù)算變更授權(quán)政府自行進行先執(zhí)行，后備案人大審查批準后，方可執(zhí)行預(yù)算調(diào)整：經(jīng)各級人大批準的政府預(yù)算，在執(zhí)行中需要增加支出或減少收入，使原批準的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或使原批準預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的情況。預(yù)算調(diào)整都要經(jīng)過同級人大常委會審查批準。政府預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整全面調(diào)整和局部調(diào)整前者一般只是在經(jīng)濟政治形勢發(fā)生重大變化或遭遇特大自然災(zāi)害等。局部調(diào)整：動用預(yù)備費“各級政府預(yù)算應(yīng)當按照本級政府預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費，用于當年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支?！弊芳幼窚p預(yù)算對原定預(yù)算收支總額的增加或縮減。經(jīng)費流用不突破原預(yù)算支出總額的前提下，預(yù)算科目之間調(diào)整。預(yù)算劃轉(zhuǎn)行政區(qū)劃、企事業(yè)、行政隸屬關(guān)系的改變，改變財務(wù)關(guān)系。預(yù)算調(diào)整預(yù)算是否及時批復(fù)人代會批準預(yù)算之后，預(yù)算是否及時批復(fù)到政府各個部門和具體的項日管理單位，關(guān)系到各個部門能否及時開展活動、提供公共服務(wù)、落實黨和國家的政策，也關(guān)系到資金能否發(fā)揮使用效益?！额A(yù)算法實施條例》規(guī)定：“中央預(yù)算草案經(jīng)全國人民代表大會批誰之后，財政部應(yīng)當自全國人民代表大會批準中央預(yù)算之日起30日內(nèi)，批復(fù)中央各部門預(yù)算。中央各部門應(yīng)當自財政部批復(fù)本部門預(yù)算之日起l5日內(nèi)，批復(fù)所屬單位的預(yù)算?！敝饕獑栴}：擁有二次分配權(quán)的部門，預(yù)算批復(fù)有待改進?？萍疾俊l(fā)改委等部門，擁有對“切塊”資金的預(yù)算分配權(quán)，年初批準預(yù)算的時候，往往是“批發(fā)”給這些部門，再由這些部門分配到具體項目上。預(yù)算執(zhí)行中的人大監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行進度是否合理在預(yù)算執(zhí)行中，財政部門要定期向人大常委會報送收支進度表和預(yù)算執(zhí)行情況分析報告，協(xié)助財政部門開展監(jiān)督。人大常委會專門機構(gòu)應(yīng)分析政府是否及時按批淮的預(yù)算執(zhí)行，運行狀況是正常，收支進度是均衡，是否存在重大的問題，不定期地與財政部門召開預(yù)算執(zhí)行分析會，向政府提出建議或意見。主要問題：預(yù)算執(zhí)行進度“前慢后快”，預(yù)算資金大量結(jié)轉(zhuǎn)、國庫存款沉淀較多，年度突擊花錢第一，資金分配權(quán)分散，提交人大通過的預(yù)算有些部分比較粗。財政年度和預(yù)算年度之間存在3個月的差別，人代會3月份通過預(yù)算之后，有切塊資金需要進—步分配的部門實際上只有9個月的時間安排資金。許多項目(如投資項目)在安排資金(如下達投資計劃)之前，必須履行—些必要的手續(xù)和程序。預(yù)算執(zhí)行進度慢的主要原因第二，部門的預(yù)算編制不利學(xué)，項目管理效率低，一定程度上存在“重分配、輕管理”的傾向。有些項目預(yù)算的編制不是在準確測算項目成本的基礎(chǔ)上編制出來的，而是在預(yù)算申請時報大數(shù)，導(dǎo)致在預(yù)算中安排了一些不具備可行性或沒有經(jīng)過認真論證的項目，審批后發(fā)現(xiàn)項目根本無法執(zhí)行，導(dǎo)致資金無法支出。第三，預(yù)算代編導(dǎo)致預(yù)算項目無法落實第四，上級下?lián)苻D(zhuǎn)移支付資金落實到具體單位較慢第五，多年連續(xù)出現(xiàn)預(yù)算超收收入，一般都在下半年安排，也導(dǎo)致了支出進度緩慢。其他的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督包括：對預(yù)算執(zhí)行合規(guī)性進行監(jiān)督違規(guī)撥付、截留挪用、違規(guī)設(shè)立收費項目、隱瞞收入、超標準收費等對重點支出進行監(jiān)督對財政轉(zhuǎn)移支付情況進行監(jiān)督對預(yù)算外資金收支情況進行監(jiān)督對預(yù)算變更進行監(jiān)督中央預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障預(yù)算資金的調(diào)減，須經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準。運用超收收入進行預(yù)算追加，財政部需編制使用方案，向人大財經(jīng)委和預(yù)算工委通報情況，國務(wù)院向人大常委會作報告。聽取審議預(yù)算執(zhí)行情況每季度一次經(jīng)濟形勢季度分析會議可以提出詢問和質(zhì)詢審查和批準預(yù)算調(diào)整方案組織人大代表視察和調(diào)研研究和審議有關(guān)議案專項審計監(jiān)督立法監(jiān)督全國人大常委會有權(quán)撤銷同務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的行政法規(guī)、決定和命令；有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的向憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的地方件法規(guī)和決議。人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的形式山東省人大常委會首開專題詢問2014年5月30日上午，省人大常委會選擇大氣污染防治這一個廣大群眾最為關(guān)注的熱門話題，開展首次專題詢問。山東省環(huán)保廳作為應(yīng)詢牽頭部門，省發(fā)改委、省經(jīng)信委、省公安廳、省財政廳等15個部門或機構(gòu)的主要負責(zé)人作為應(yīng)詢答問人，受省政府委托回答詢問。4.政府決算政府決算經(jīng)法定程序批準的年度政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會計報告。與預(yù)算相比，決算更能反映政府財政的實際開支情況。決算是下年預(yù)算決策的重要依據(jù)。政府決算的編制中央總決算和地方總決算。中央總決算由中央直管部門行政事業(yè)單位決算、企業(yè)財務(wù)決算、基本建設(shè)財務(wù)決算、國庫年報和稅收年報等匯總而成；地方總決算由省(區(qū)、市)總決算匯總而成。參加組織預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)辦預(yù)算資金收繳和撥款的機構(gòu)(如國庫、稅務(wù)部門、企業(yè)利潤監(jiān)繳機關(guān)、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行等)也要編制年報和決算。政府決算的編制程序和方法從執(zhí)行預(yù)算的基層單位開始的，在搞好年終清理和結(jié)算的基礎(chǔ)上，白下而上編制，層層審核和匯總。政府決算的審查與批準我國《預(yù)算法》第六十二條規(guī)定，財政部門編制中央決算草案，報國務(wù)院審定后，由國務(wù)院提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準。根據(jù)《監(jiān)督法》，國務(wù)院在每年6月，將上一年度的中央決算草案提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準?？h級以上地方各級人民政府在每年6—9月期間，將上一年度的本級決算草案提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準。我國目前采用的是行政審計模式，人大對政府決算的監(jiān)督，主要是結(jié)合審計工作報告進行的。各級人大常務(wù)委員會每年審查和批準決算的同時，還要聽取和審議本級人民政府提出的審計機關(guān)關(guān)于上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告。決算審查的方法書面審查、就地審查和派人到上級機關(guān)匯報審查三種。各級政府決算經(jīng)批準后，財政部門應(yīng)當向本級各部門批復(fù)決算，并且報上一級政府備案。國家審計的四種模式實行全口徑預(yù)算管理加大預(yù)算透明度建立跨年度預(yù)算平衡機制五、需要進一步討論的問題“要實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，積極推進預(yù)決算公開，建設(shè)陽光政府，讓人民群眾看明白、能監(jiān)督。實行全口徑預(yù)算管理，加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。實行中期財政規(guī)劃管理，建立跨年度預(yù)算平衡機制?！薄l(fā)展改革委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》寇鐵軍（2013）建議，增加“政府債務(wù)預(yù)算”。五大預(yù)算是一個有機統(tǒng)一體。政府公共財政預(yù)算收支是保證各級政府日常活動的財力保障，同時政府公共財政預(yù)算也承擔(dān)著彌補社?；鹑笨诘呢?zé)任；國有資本經(jīng)營預(yù)算既承擔(dān)著國有企業(yè)科學(xué)發(fā)展的任務(wù)，同時也承擔(dān)著彌補社會保障歷史欠賬的責(zé)任；政府債務(wù)預(yù)算和政府性基金預(yù)算都承擔(dān)著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資的任務(wù)，也可以說兩者在某種程度上與政府公共財政預(yù)算支出是互補的。政府公共財政預(yù)算保“吃飯”，而政府性基金預(yù)算和債務(wù)預(yù)算管“建設(shè)”。2014年中央預(yù)算編制說明2014年中央公共財政收入預(yù)算表關(guān)于2014年中央公共財政收入預(yù)算的說明2014年中央公共財政支出預(yù)算表2014年中央本級支出預(yù)算表關(guān)于