全域土地綜合整治規(guī)劃思路與探索

全域土地綜合整治規(guī)劃思路與探索摘要：按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》相關(guān)部署要求，各地積極開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。在具體推進(jìn)過程中，一些問題亟需解決?；谛聲r(shí)代國土空間治理現(xiàn)代化的要求，全面理解全域土地綜合整治的趨勢和作用，探討新時(shí)代全域土地綜合整治規(guī)劃思路，對于構(gòu)建和完善系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)劃、運(yùn)行有效的現(xiàn)代空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；理念趨向；思路；路徑；工作建議引言我國土地綜合整治經(jīng)過30多年的探索與實(shí)踐，其內(nèi)涵與外延隨著時(shí)代的變遷得到不斷豐富和發(fā)展。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，我國土地開發(fā)過度、無序、零散問題日趨嚴(yán)重，鄉(xiāng)村耕地碎片化、建設(shè)用地利用低效化、生態(tài)用地退化以及空間布局無序化等多重問題并存，針對發(fā)展中出現(xiàn)的這些新問題，自然資源管理部門對土地綜合整治政策進(jìn)行了調(diào)整，逐步從注重耕地?cái)?shù)量，向多要素綜合、多目標(biāo)統(tǒng)籌的綜合整治轉(zhuǎn)變，提出了提高耕地質(zhì)量、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、保護(hù)景觀生態(tài)與文化傳承等多目標(biāo)新要求。1全域土地綜合整治的內(nèi)涵全域土地綜合整治，是在現(xiàn)代國土空間治理的引領(lǐng)下，運(yùn)用現(xiàn)代化的理念和手段，在特定區(qū)域內(nèi)為充分挖掘自然資源利用潛力、優(yōu)化空間格局布局、保護(hù)和恢復(fù)自然生態(tài)格局、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興而開展的全域全要素設(shè)計(jì)、一體化實(shí)施的治理活動(dòng)；是現(xiàn)代國土空間治理體系不可分割的部分。以此為基礎(chǔ)，全域土地綜合整治就是現(xiàn)代國土空間治理體系在鄉(xiāng)村地區(qū)的具體實(shí)現(xiàn)，就是以落實(shí)國土空間規(guī)劃的規(guī)劃管控為綱要而開展的一切優(yōu)化和治理活動(dòng)。2現(xiàn)代國土空間治理體系的內(nèi)涵通常來講，國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上做出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。通過加強(qiáng)國土空間規(guī)劃功能定位，全面落實(shí)各項(xiàng)制度，能夠有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確?，F(xiàn)有土地資源得到高效利用。此外，通過加強(qiáng)國土空間規(guī)劃功能定位與實(shí)施，能夠進(jìn)一步滿足現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展需求，將生態(tài)環(huán)境與國土資源統(tǒng)一協(xié)調(diào)，真正達(dá)到可持續(xù)性發(fā)展目標(biāo)。對于國家相關(guān)部門來講，要根據(jù)國家發(fā)展策略，對現(xiàn)有的國土資源規(guī)劃方案進(jìn)行完善，在提升現(xiàn)有國土資源利用率的同時(shí)有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境。3全域土地整治規(guī)劃面臨的問題當(dāng)前，全域土地整治規(guī)劃試點(diǎn)工作正在全國如火如荼地開展，大都在傳統(tǒng)土地整治基礎(chǔ)上進(jìn)行了一系列的有效探索和嘗試，但也普遍存在以下問題。（1）缺乏科學(xué)的規(guī)劃指引，現(xiàn)有村莊規(guī)劃的統(tǒng)籌性不足，無法全面地對全域土地綜合整治進(jìn)行有效的指引。（2）對全域土地綜合整治的內(nèi)涵和目標(biāo)任務(wù)理解不透徹，系統(tǒng)性、綜合性、整體性不足，優(yōu)化空間格局能力有限。（3）未能貫徹生態(tài)文明建設(shè)要求，未能落實(shí)生態(tài)保護(hù)優(yōu)先。（4）缺乏試點(diǎn)資金來源，區(qū)域涉農(nóng)項(xiàng)目資金統(tǒng)籌有限，引入社會(huì)資本機(jī)制不健全。如何解決或規(guī)避以上問題，成為做好全域土地綜合整治規(guī)劃的關(guān)鍵。4全域土地綜合整治趨向4.1立健全權(quán)屬調(diào)整的政策機(jī)制和技術(shù)體系全域土地綜合整治的核心任務(wù)之一是優(yōu)化國土空間布局，在廣東省農(nóng)村地區(qū)土地權(quán)屬現(xiàn)狀之下，開展全域土地綜合整治必然存在權(quán)屬調(diào)整的需要。權(quán)屬調(diào)整既是用益物權(quán)權(quán)利歸屬的變更，也是土地價(jià)值再分配的過程，權(quán)屬調(diào)整能否順利實(shí)施，直接關(guān)系到土地權(quán)利人參與全域土地綜合整治的積極性。針對廣東省國有土地與集體土地相互混雜，集體土地之間相互交錯(cuò)，亟需開展權(quán)屬調(diào)整但缺乏政策路徑的問題，建議：結(jié)合我國具體國情，健全土地權(quán)屬調(diào)整的政策機(jī)制，允許在全域土地綜合整治范圍內(nèi)打破權(quán)屬邊界，重新劃分宗地和確定產(chǎn)權(quán)歸屬，既允許相同土地所有權(quán)之下不同土地使用權(quán)之間的權(quán)屬調(diào)整，也允許國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)、不同集體土地所有權(quán)之間的調(diào)整，同時(shí)建立起土地權(quán)屬調(diào)整的調(diào)查、評估、分配、登記技術(shù)體系，在堅(jiān)持農(nóng)民主體和村民自治的前提下，保障土地權(quán)屬調(diào)整后的土地價(jià)值再分配公平合理，積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)權(quán)屬調(diào)整工作。4.2優(yōu)化資源配置根據(jù)國土空間規(guī)劃利用特點(diǎn)，合理選擇規(guī)劃指標(biāo)，并遵守分級(jí)發(fā)展原則，對各類資源進(jìn)行優(yōu)化配置。通過科學(xué)利用土地資源，并對既有的規(guī)劃方案進(jìn)行改進(jìn)，不僅能夠提高土地資源利用效率，而且能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展控制目標(biāo)。相關(guān)人員要結(jié)合不同區(qū)域的具體情況，合理選擇土地開發(fā)目標(biāo)，并逐層分解，采取合理的管控方法。例如，可以采用土地年度規(guī)劃方案，但需各個(gè)部門的審核通過之后方可實(shí)施。我國在土地管理環(huán)節(jié)實(shí)行兩級(jí)發(fā)展制度，第一級(jí)的發(fā)展管理制度主要以土地用途為核心，采取自上而下指標(biāo)，有針對性地開展各項(xiàng)管理工作，通過加強(qiáng)總體規(guī)劃，更好地反映上級(jí)政府管理地方政府的意圖，對土地發(fā)展權(quán)起到一定管控作用。第二級(jí)管理主要是地方政府對社會(huì)或者市場進(jìn)行管控，主要表現(xiàn)為“一書三證”。4.3提高土地管理重視，嚴(yán)格土地使用標(biāo)準(zhǔn)管控針對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理存在的問題，要進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理工作，相關(guān)部門首先要認(rèn)識(shí)到土地管理在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的重要性，提高對該項(xiàng)工作的重視程度，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景等戰(zhàn)略目標(biāo)出現(xiàn)，立足現(xiàn)狀，視角長遠(yuǎn)，對土地資源進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)范要求，切實(shí)有效開展土地管理工作，提高土地資源利用效益。其次，土地使用標(biāo)準(zhǔn)是開展土地管理的重要依據(jù)，也是規(guī)范管理的重要限制性要素，因此在土地管理中要結(jié)合區(qū)域土地資源及經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢等有效明確不同類型、范圍內(nèi)土地資源的用途，進(jìn)一步加強(qiáng)對土地利用標(biāo)準(zhǔn)的管控，提高土地資源規(guī)劃穩(wěn)定性，為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)提供穩(wěn)定保障。此外，要加快推進(jìn)類型建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)中不合理用地情況，強(qiáng)化整體利用管理。4.4明確土地規(guī)劃目標(biāo)結(jié)合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)情況，工作人員需要對既有的規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行完善，通過合理的分解，有針對性地進(jìn)行治理規(guī)劃，進(jìn)一步提高土地資源利用效率。例如，在部分農(nóng)村可以根據(jù)糧食產(chǎn)量情況，不斷擴(kuò)大農(nóng)田規(guī)模，提高耕地質(zhì)量，進(jìn)而確保各項(xiàng)資源得到高效利用。此外，根據(jù)農(nóng)村土地利用情況以及周圍生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況，優(yōu)化各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)，遵守低效開發(fā)原則，確保土地資源得到良好利用，進(jìn)一步提升各項(xiàng)管理制度的落實(shí)效果。結(jié)束語科學(xué)配置建設(shè)用地是促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)可持續(xù)開展和自然資源節(jié)約集約利用目標(biāo)同步實(shí)現(xiàn)的重要保證。當(dāng)前，建設(shè)用地指標(biāo)配置作為建設(shè)用地利用研究的方向之一還有進(jìn)一步深化研究的空間，相關(guān)基礎(chǔ)理論、配置規(guī)則及方法和法律法規(guī)保障體系的研究仍需不斷加強(qiáng)。針對配置過程中存在的多學(xué)科知識(shí)的運(yùn)用不夠、配置規(guī)則及方法實(shí)踐性有待加強(qiáng)、控制性指標(biāo)設(shè)定過程科學(xué)性不足、相關(guān)工作缺乏法規(guī)保障等問題加強(qiáng)研究，對于不斷提升指標(biāo)配置科學(xué)性具有重要的意義。圍繞建設(shè)用地利用的科學(xué)問題有很多，自上而下的建設(shè)用地指標(biāo)配置作為中國特色社會(huì)主義土地制度的重要衍生一直未曾被忽視，在過去的幾十年中對中國建設(shè)用地規(guī)模的控制起到了重要作用。參考文獻(xiàn)周佃朋.論生態(tài)理念下的土地利用總體規(guī)劃[J].中國住宅設(shè)施,2019(12):20-21.魏峰.探析城市規(guī)劃管理對城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的影響3].工程建設(shè)與設(shè)計(jì)，2019(24):5