公共政策對社會公正的保障機制探析

公共政策對社會公正的保障機制探析

［］C93［］A［］1003－4307（2010）02－0111－05社會公正問題不僅是重大的理論問題，同時也是現(xiàn)實問題。隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化，社會公正越來越引起了社會的廣泛重視，社會公正的價值不僅是人們對于未來社會的理想訴求，更是人們的現(xiàn)實追求。公共政策從其誕生之日起，就肩負著為了社會公正的價值而努力的責任。通過公共政策來實現(xiàn)社會的偉大圖景——社會公正的狀態(tài)，通過適合的政策實現(xiàn)社會發(fā)展與進步。然而這種理想往往同政策過程的現(xiàn)實存在著很大的差距。在政策過程中，把社會公正作為一個首要的基本原則，公共政策通過三個要素，即政策權力、政策目標和政策工具保障社會公正的價值訴求的機制，起到維護社會公正、發(fā)揮公共政策在利益分配中的作用。一、政策權力：社會公正的權力基礎政策權力是討論政策過程的一個基本考量對象，政策科學家戴伊所說：“擁有決定哪些將成為政策問題的權力在決策過程中是一個關鍵。決定哪些問題將成為政策問題甚至于比決定哪些將成為解決方案還要重要?！盵1]在此，戴伊認為政策權力對于政策過程走向的重要意義。政治學者米爾斯在《權力精英》中也說過：“我們不能僅從政策制定的社會出身和職業(yè)來判斷政策的走向。權力人物的社會經(jīng)濟背景，并沒有告訴我們所有我們需要知道的事，以弄清社會權力的分布。”[2]這說明在政策過程中，尋求政策權力問題不能夠僅僅從政策制定者的社會地位和出身等因素來判斷政策的價值走向，而應從社會發(fā)展過程中的經(jīng)濟條件、政治體制等更為廣闊的視野來審視政策權力問題。在政策過程中，政策權力問題之所以重要，是因為其在政策過程中起著基礎性的作用，政策權力是政策目標能否順利實現(xiàn)的前提，沒有政策權力，政策就很難貫徹實施，也就不能實現(xiàn)社會公正的使命。政府政策要實施，一個基本的問題就是政策權力問題，公共政策是對社會價值的權威性分配，這種權威性分配基礎是政策權力，是要運用公共權力才能夠實現(xiàn)公共政策對社會價值的分配，特別是在利益日益多元化的背景下，要通過政策來對社會生活進行干預，政府面前最現(xiàn)實的問題是，政府是否具有政策權力。政府是否能夠實現(xiàn)政策目標，能夠動用的資源有多少，所有的一切都涉及到政策權力問題。可以說沒有政策權力，一切美好的愿望和目標都只能是空想，烏托邦的理想雖然充滿著美好的憧憬，但是畢竟和社會現(xiàn)實相距甚遠。重新回到政策的現(xiàn)實狀態(tài)，政策要獲得推行一個必要的基本條件是政策權力。拉斯維爾和卡普蘭認為：“權力是施加影響力的特例，這是借助制裁背離執(zhí)行政策的行為來影響他人的決策的過程”。[3]權力在政策過程中能夠起到其他任何力量無法比擬的作用，權力可以對整個政策過程進行控制，可以糾正政策過程中對于社會公正的偏離，也能夠及時糾正政策過程中出現(xiàn)的失范現(xiàn)象。在政策過程中，能夠享有政策權力對于政策的取向則是有著根本性作用，政策權力是決策的基礎，政策權力也是一種重要的政治權力，同樣具有政治權力的特征，政策權力具有權威性、壟斷性和合法性。從權威性來看，公共政策是公共權力機構為解決某一社會問題而制定的行為規(guī)范，是政府行為的產(chǎn)物，因政府的權威性而獲得了權力。政策權力的使用及其效果是以國家權力機關的強制力作為基礎的。沒有政策權力的權威性，就不能夠保障政策有效的制定、執(zhí)行。只有在政策權力的保障下，公共政策的公正取向才具有了現(xiàn)實的權力基礎。從壟斷性上看，政策權力是政治權力的一種，具有政治權力的壟斷性特征，政策權力的壟斷性能夠保證公共政策維護社會公共利益的取向，保障社會公正。由于政府掌握著公共權力，能夠運用公共權力來實現(xiàn)公共目標。從合法性上看，公共政策是以集體的形式，使得公眾達成某種共識，其存在需要具有合法性的依據(jù)，特別是在現(xiàn)代民主社會，公共政策要能得到大多數(shù)人的認可和支持才具有合法性。公共政策要獲得社會的支持和認可，政策權力要具有合法性，這里說的合法性不僅指公共政策要符合憲法和法律規(guī)范，也是強調(diào)公共政策制定程序的合法，同時也要體現(xiàn)廣大社會公眾對政策的認同，要得到公眾支持。在公共政策過程中，政策權力在公共政策中扮演著基礎性的作用，沒有政策權力，就沒有公共政策，而對社會公正的保障，要靠政策權力維護。“權威是政策制定的基礎，因為它也是政府本身的基石。人們可以把政策制定看作就是在權力角逐中對政策有權決定的那些參與者。擁有權威的人和服從權威的人之間的區(qū)別——是誰遵循服從的規(guī)則——規(guī)定了政策制定框架的基本特征?！盵4]在政策過程中權力的擁有者能對政策過程產(chǎn)生實質性的影響，權力掌握在公共利益為代表的政府手中，能夠促進社會公正的價值得到體現(xiàn)，而為少數(shù)集團利益服務的政府中，政策權力則成為其實現(xiàn)和維護自身狹隘利益的工具。在政策過程中，誰擁有了政策權力，誰就能夠控制政策過程中的規(guī)則，在制定規(guī)則中能夠維護自身的利益。二、政策目標：社會公正的價值取向政策目標是政策所要達到的預期效果，任何公共政策都有著明確的目標取向，目標可以是一個也可是多個。如果說政策權力是政策的基礎和手段，那么政策目標則是政策權力指向的利益。馬克思認為：“政治權力不過是用來實現(xiàn)經(jīng)濟利益的手段。”[5]既然政治權力是實現(xiàn)利益的一種手段，利益則是人們參與政策過程中的現(xiàn)實需求。政策目標對于政策過程起著規(guī)范和指引性的作用，由于政策目標的作用，能夠促進政策的制定、執(zhí)行。能夠促進政策過程按照公正的價值運行，而不能偏離其價值取向。政策科學的創(chuàng)始人拉斯維爾認為：“政策科學的研究方法不僅強調(diào)基本問題和復雜模型，而且在相當大的程度上需要澄清政策中的價值目標?！盵6]公共政策的價值體現(xiàn)，確定公共政策所體現(xiàn)的價值判斷對于具體的政策目標確定則是起著根本性的作用。沒有社會公正的價值取向，公共政策也就失去了“公共”的方向，成為少數(shù)個人或者集團謀求私利的相互斗爭和妥協(xié)的場所。政策目標如果是不是以公共利益作為根本的出發(fā)點和最終歸宿的政策很難在一個民主的社會中獲得廣泛的認可和共識。對于廣大政策受眾來說，政策目標缺少公正性則是對公共利益的侵害和違背，按照政策科學家拉斯維爾的觀點，公共政策是一個關于民主制度背景下的政策的活動，缺少民主參與的政策過程更是一個缺少現(xiàn)實合法性的政策，而其價值取向的公正性就要受到質疑。政策目標對于社會公正的指向要保證其政策沿著設計者預先規(guī)劃和設計出來的標準和準則進行，沒有一個清晰合理的政策目標，決策者的思維方式必然也是混亂的，其制定的政策也是缺少明確的指向性的，如果將這樣的政策運用到社會生活當中，則會對社會產(chǎn)生消極的影響。沒有政策目標，政策就會失去了方向和指南。政策目標對于社會公正則是起著指向性的作用，社會公正是對政策目標起著規(guī)范性的作用，也就是說，政策目標只有在社會公正范圍內(nèi)才具有內(nèi)在的價值和意義，政策目標的確立應注意以下幾個方面：1.政策目標要針對社會公共問題政策直接面對的是社會公共問題，是社會成員對公共問題認知的反應和體現(xiàn)，政策是為了解決問題，為了正確確定目標，必須對政策問題進行認真、仔細和充分的研究，以便對癥下藥。因此，決策目標要有針對性，針對存在的問題，切中問題的要害，找到解決問題的辦法，正確區(qū)分主要目標和次要目標。因為在政策過程中，主要目標和次要目標總是相互夾雜，互相滲透。一般人很難分清楚，通常看來不重要的事情，往往由于認知的失誤而導致重大的損失。認清問題的實質，分清主要目標和次要目標。這樣決策者和廣大公眾才能夠提高對于公共問題的認知程度，才能有助于解決公共問題。政策目標是要針對社會上存在的問題，大多數(shù)人利益相關的重要問題，涉及到全體社會成員的社會公正的問題。2.政策目標要明確體現(xiàn)公正訴求政策目標不能夠過于含糊語言表述，雖然人類的語言具有很大的模糊性，但是作為政策目標——政策的標志和指引，應該具有明確具體性，讓目標群體都能夠對一項政策所應該達到的目標有一個較為清晰地認識。沒有一個清晰地認識，其政策執(zhí)行和評估過程必然也是缺少必要根據(jù)的，容易造成政策結果很難評估。政策目標要有能衡量是否達到目標的具體指標，讓執(zhí)行政策人員能夠清楚地明白決策者的意圖和預期的結果，這樣的目標在實現(xiàn)過程中才具有很強的操作性。3.政策目標具有現(xiàn)實可行性政策目標的現(xiàn)實可行性是要看政策目標在多大程度上能夠得到政策制定者、政府官員、政策目標群體的支持程度。政策目標即使再好，如果得不到政府相關的權威部門認可，得不到政策目標群體的支持，那么政策就不具有現(xiàn)實可行性。一般來說，政策目標的現(xiàn)實可行性通?？煞譃榻?jīng)濟可行性，也就是要進行成本——收益的分析；政治可行性，在政治過程中，通過正式的議事日程能夠被通過，政策目標能夠得到代議機關的認同、行政機關的認可；技術可行性，主要是政策目標實現(xiàn)所需要的技術條件能否支持，相關的技術是否配套。特別是在當今高度發(fā)達的現(xiàn)代社會，技術的重要性得到了更多人的認可，科學技術是第一生產(chǎn)力不僅停留在人們的口頭上，更是根植于人們的思想意識和觀念之中。政策目標切實可行，就是要充分考慮政策環(huán)境，利用現(xiàn)有的人力、物力和財力，還要考慮政策的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境，以前的政策等等。與此同時，政策目標要具有穩(wěn)定性，不能夠朝令夕改，政策目標也要適應不斷變化的政策環(huán)境，讓政策目標在穩(wěn)定性和靈活性之間尋求一種動態(tài)的平衡，在社會公共利益和個人權利之間尋求一種必要的平衡，政策目標不能違背社會公正的價值，在這一價值原則的指導下，政策目標還要考慮現(xiàn)實的可行性和操作性。政策目標的確立其實質是要解決一個價值選擇問題，也就是要解決“應該做什么”的問題。政策目標無不滲透著社會成員的理想和追求，這種理想和追求歸根到底是社會成員對于公正社會的一種期望。三、政策工具：實現(xiàn)社會公正的有力杠桿社會中所面臨的問題從來不是孤立的，而是各種社會問題相互交織。公共政策的制定過程，其實質就是在沖突的價值中進行選擇，確定社會成員普遍能夠接受的價值來給政策目標確定方向，與此同時，政策制定的過程也是一個政策工具的選擇過程，在政策目標和政策工具之間建立起系統(tǒng)的思考模式，人們越來越認識到政策目標如果沒有現(xiàn)實的政策工具作為支撐是很難實現(xiàn)。政策工具一般認為是在公共政策子系統(tǒng)中，政府等權威性的部門為了實現(xiàn)一定的政策目標，解決一定的政策問題而采用的手段、措施和機制的總稱。一般來說，政策目標確定不是十分困難，只要具有一定的價值觀念，按照一定的價值取舍就能選擇不同的價值目標。但是，政策工具的選擇受到很多因素的制約。也就是說政策工具的選擇并不是一個簡單的技術上所要考量的問題，“在公共政策的現(xiàn)實世界里，分析的技術優(yōu)越性往往要屈從于政治的需要”。[7]在更多的情況下，政策工具選擇面臨著復雜環(huán)境。不同政策工具其本身就代表著一定的價值傾向，代表著能否在變動的社會價值體系中遵循重要的價值標準。黨的十七大報告中指出，構建社會主義和諧社會是貫穿中國特色社會主義事業(yè)全過程的長期歷史任務，是在發(fā)展的基礎上正確處理各種社會矛盾的歷史過程和社會結果。要通過發(fā)展增加社會物質財富、不斷改善人民生活，又要通過發(fā)展保障社會公平正義、不斷促進社會和諧。從我國的執(zhí)政黨的政治主張上看，黨始終把人民的根本利益放在治國理政的根本，把促進社會和諧，社會公正作為黨和政府的基本使命，而如何實現(xiàn)社會公正，則是要通過一系列的政策工具作為有力杠桿的。1.政策工具選擇的公正取向政策工具選擇是政策過程中重要的關注點，政策工具選擇不僅是一項技術性的活動，更是具有某種價值追求的活動，因為政策工具的手段性——目的性之間的關聯(lián)關系，使得政策工具選擇對于實現(xiàn)社會公正有著特殊的意義和價值。（1）政策工具是實現(xiàn)政策目標轉化成政策結果的橋梁和紐帶。政府的每一項具體政策都是有著特定的政策目標，政策目標也就是政府政策所要達到的結果。政策目標的實現(xiàn)不能自動的實現(xiàn)，政策工具的作用其實質就是強調(diào)實現(xiàn)目的的手段，政府的任何社會管理工作都需要一定手段作為支撐，缺少政策工具很難實現(xiàn)政策目標。（2）政策工具是政府對整個社會管理的重要手段。由于社會生活的復雜化和公共問題的增多，對政府的能力有著更高的要求。政府要用政策工具對社會生活進行管理，沒有政策工具就不可能實現(xiàn)政府對整個社會社會的管理，更不用說促進社會公正的價值。政府的政策目標只有通過適當?shù)恼吖ぞ哌x擇實施才能把政策目標變成現(xiàn)實。知道政府管理什么、不該管理什么固然重要，但是知道如何管理更為重要。在實現(xiàn)社會公正的價值上，政策工具應該發(fā)揮其應有的杠桿作用，運用政策工具能把社會公正的價值由理想狀態(tài)轉化成現(xiàn)實狀態(tài)，沒有一定的政策工具，政策目標只能是空想，社會公正的價值理想也很難付諸實施。2.政策工具選擇的原則政策工具選擇的一個重要的原則就是要以社會公正為基本準則，政府是社會公正的捍衛(wèi)者，政策工具作為政府對整個社會進行管理的重要手段和機制，理所應該成為政府捍衛(wèi)社會公正的衛(wèi)士。政策工具能否發(fā)揮效力關系到社會公正的價值訴求的實現(xiàn)，而社會公正在很大程度上體現(xiàn)人民的利益，在具體政策過程中，主要看所選擇的政策工具是否有利于人民生活水平的提高，是否有利于增進人民的權利，是否有利于社會中弱勢群體生活條件的改善，是否符合民主的程序和是否具有合法性。政策工具的重要作用以及政策現(xiàn)實環(huán)境的復雜化，對政策工具保證政策目標實現(xiàn)的重要作用日益突出，在選擇政策工具過程中，要考慮到某種或者某些政策工具的適用性以及政策工具發(fā)揮作用可能對目標群體潛在或現(xiàn)實的影響。不僅要關注政策工具選擇發(fā)揮重要的效率，更要考慮政策工具選擇具有的分配效應。例如，市場化工具的采用，在一定程度上使得公共部門的效率有所提高，減輕政府的財政壓力和負擔，但更要考慮市場化工具的采用將帶來社會分配的不公平和社會的不穩(wěn)定等因素。黨的十七大的報告明確提出了初次分配和再次分配過程中，都要重視公平和效率，而再次分配上重點處理社會公平的問題。在這樣的思想指導下，政策工具的選擇就不能只重視效率、重視GDP的增長，而關注社會保障等關注民生問題，而對政策工具的選擇上就應該重點解決民生問題的政策工具作為其選擇的首選，在衛(wèi)生醫(yī)療領域的改革要保證人民的基本的醫(yī)療衛(wèi)生條件，維護廣大人民基本健康的權利。在現(xiàn)實的政策過程中，將政策工具具體應用到政策問題中，還面對著一個非常重要的問題，那就是政策工具的執(zhí)行力問題，政策工具在多大程度上能夠發(fā)揮作用。政策工具的執(zhí)行力在整個政策過程中是其中心環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)政策目標的重要的活動，政策工具執(zhí)行力的成敗直接影響政策效益和價值的實現(xiàn)。對政策工具執(zhí)行的影響因素，可以分為如下幾個方面：意識形態(tài)因素，在傳統(tǒng)的政策工具主義者看來，政策工具的選擇執(zhí)行不是一個政治過程，把政治因素放在政策工具的執(zhí)行以外，然而從政策工具應用的現(xiàn)實狀態(tài)看，技術的合理性往往要讓位于政治的優(yōu)先性。人們逐漸發(fā)現(xiàn)，保守主義者對于民營化工具的偏好使得在保守黨執(zhí)政的條件下特別容易被加以運用，而管制工具則在一定程度上很難得到保守主義者的普遍認可，這和保守主義者的基本的意識形態(tài)的信仰有著深刻的聯(lián)系，他們相信政府是必要的惡，是人們不得以不得不承當?shù)某杀荆袌鰟t是人們自由選擇的機制，市場這種“看不見的手”對之于政府這種“看得見的手”來說有著很大的優(yōu)越性。執(zhí)行機構因素，政策工具的執(zhí)行機構是把政策目標轉化為現(xiàn)實狀態(tài)的最為重要的因素。一般認為，政策工具的執(zhí)行機構主要是政府等公共部門。據(jù)公共選擇的理論的觀點，政府機構的目標并不是天然