太陽能光伏市場應(yīng)用政策的國別比較研究

太陽能光伏市場應(yīng)用政策的國別比較研究

2011年7月以來，國家與省級層面相繼出臺了太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價的一系列政策與措施，這不僅意味著我國推進光伏電力發(fā)展的力度與決心，也標(biāo)志著光伏電力大規(guī)模市場應(yīng)用的階段已經(jīng)到來。據(jù)國際研究機構(gòu)Solarbuzz預(yù)測，11年我國光伏系統(tǒng)新增安裝量將突破2吉瓦，年增速超過300%。這一增量是2010年日本與美國的安裝總和，是11年亞洲地區(qū)新增總量的將近一半。達到這一年增量德國、美國和日本分別用了6年、7年與10年。然而，在具體的執(zhí)行過程中，積極的政策措施以及短期市場潛能的過快釋放也帶來了很多負面效應(yīng)。比如為在期限內(nèi)獲得國家上網(wǎng)標(biāo)桿電價補貼的最優(yōu)價格，眾多項目投資商、組件生產(chǎn)商云集于占全國新增安裝量一半的青海格爾木地區(qū)，夜以繼日，追趕工期，已經(jīng)出現(xiàn)工程質(zhì)量技術(shù)不達標(biāo)、安裝工人嚴重不足、當(dāng)?shù)馗黝愒牧席偪駶q價等問題。這種由于政策導(dǎo)向所帶動的市場井噴能否真正推動國內(nèi)光伏電力應(yīng)用的市場化？又能否穩(wěn)步實現(xiàn)國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)與市場應(yīng)用的均衡發(fā)展？本文將溯源全球光伏市場的發(fā)展動因，以國別政策研究為主要內(nèi)容，系統(tǒng)分析光伏應(yīng)用政策推行種類、特征及實施成效，并結(jié)合我國現(xiàn)實情況加以甄別汲取，提出相應(yīng)的對策建議。1太陽能光伏市場應(yīng)用的發(fā)展動因1.1能源安全能源安全以能源供給自主性、價格穩(wěn)定及發(fā)展的可持續(xù)性為主要內(nèi)容。傳統(tǒng)能源供給的地緣政治特征及價格攀升威脅，導(dǎo)致石油危機后大部分發(fā)達國家對自身能源結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。其戰(zhàn)略措施之一便是光伏市場應(yīng)用的推廣，以彌補傳統(tǒng)能源電力供給的缺陷。這個過程大致可分為三個階段：第一階段為1973年和1979年石油危機后，部分光伏技術(shù)領(lǐng)先國家開始進入市場示范階段。如1973年，美國啟動了第一個政府資助“太陽能光伏利用項目”，旨在測試光伏發(fā)電應(yīng)用的可行性，減少對石油能源的依賴；1980和1982年美國頒布《能源安全法》和《太陽能和能源安全法》等法案，首次通過立法奠定了光伏能源發(fā)展的法律地位；同時，馬薩諸塞州推出了凈電表計量制項目，這是第一個致力于市場示范的政策措施，旨在推動光伏電力市場應(yīng)用。第二階段為1990年石油危機后，主要發(fā)達國家進入光伏電力普及或示范階段。如德國政府推出了第一個光伏電力普及項目“1000屋頂計劃”。國際能源機構(gòu)(IEA)發(fā)起了第一個國際性太陽能研發(fā)合作項目PVSP，匯集OECD20國，旨在推動太陽能作為全球重要的可再生能源進行推廣應(yīng)用。第三階段為1997年石油價格攀升后，光伏電力市場進入規(guī)?；瘧?yīng)用階段。如歐盟委員會發(fā)布可再生能源(RES)白皮書(1997年)和綠皮書(2001年、2003年)提出第一個區(qū)域性太陽能光伏發(fā)展規(guī)劃，包括歐盟及成員國的約束性發(fā)展口標(biāo)，旨在解決能源安全等一系列問題。德國最早提出強有力的支持政策，其他歐盟國家在2004年石油價格增速明顯加快后，也將光伏規(guī)模化發(fā)展提上議案。太陽能光伏市場應(yīng)用的階段性特征還可從下圖得到驗證。圖1a可見，三次石油危機造成石化能源價格增幅明顯上升，帶動世界太陽能光伏產(chǎn)量增速顯著提高。圖1b可見，雖然光伏應(yīng)用大國石化能源發(fā)電占比普遍較高，但是每次石油危機后，這些國家石化能源發(fā)電占比都有明顯下降趨勢。圖1a石化價格與太陽能光伏生產(chǎn)增速圖1b光伏應(yīng)用大國石化發(fā)電占比結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)來源：IMF，IEA等。1、2、3分別代表第一、二、三次石油危機。1.2環(huán)境保護的國際共識歐洲在推進環(huán)境規(guī)制全球化的過程中對促進全球太陽能等可再生能源利用發(fā)揮了重大的作用。1970年至1980年，美國推進國際環(huán)境保護政策中處于領(lǐng)導(dǎo)者地位，但1980年后，逐漸被歐共體及之后歐盟取代。1990年后，歐洲各國綠黨逐步進入議會政府，并與社會民主黨組成聯(lián)合政府。國家層面的綠色勢力在歐盟機構(gòu)的政治影響體現(xiàn)在歐洲委員會、歐洲議會通過“深綠”成員國對綠色政策支持向其他成員國推進歐洲統(tǒng)一的嚴格環(huán)境政策(Vogel&Kagan，2004；Zito，2000)，并通過協(xié)議推進環(huán)境規(guī)制的國際化。1989年-2002年歐洲作為主要支持者推進多邊環(huán)境協(xié)議和公約共計9項，其中與可再生能源直接相關(guān)有3項：1992年《氣候變化公約》、1997年《京都協(xié)議》和2002年《可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會議執(zhí)行計劃》。歐洲推進環(huán)境規(guī)制全球化過程中也使其光伏市場應(yīng)用發(fā)展超過其他區(qū)域。二氧化碳等溫室氣體減排是環(huán)境保護的重要議題。1997年，歐盟在《京都協(xié)議》通過前，發(fā)布了第一個RES白皮書，明確提出實現(xiàn)二氧化碳減排目標(biāo)是發(fā)展光伏等可再生能源的動因之一，并設(shè)定具體減排目標(biāo)的貢獻比例。在之后的2001年、2003年可再生能源指令、2007年制定的2020可再生能源路線圖和確保2020年可再生能源發(fā)展目標(biāo)的2009指令中都將實現(xiàn)減排目標(biāo)作為發(fā)展光伏等可再生能源的最重要戰(zhàn)略之一。美國、日本盡管支持溫室氣體減排，但國際性承諾步履艱難，導(dǎo)致其推動光伏等再生能源發(fā)展來保護環(huán)境的行為也遠不如歐盟國家。1.3各國太陽能光伏發(fā)展戰(zhàn)略光伏發(fā)展戰(zhàn)略是各國可再生能源戰(zhàn)略中不可或缺的一部分，是指導(dǎo)國家能源可持續(xù)發(fā)展，保障能源安全的總方略之一，是制定新興能源規(guī)劃與法案的基本依據(jù)，也是推動光伏市場應(yīng)用的最直接動因。各國推進太陽能發(fā)展戰(zhàn)略重點各有側(cè)重和優(yōu)先級部署，以美國、日本和德國為例，分析不同戰(zhàn)略引領(lǐng)下光伏市場應(yīng)用規(guī)劃與法案的國別差異。2004年，美國公布《太陽能的未來：通向2030年的美國光伏產(chǎn)業(yè)路線圖》，明確戰(zhàn)略目標(biāo)優(yōu)先為產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其次顧及市場應(yīng)用。迅速擴大光伏產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力，保持技術(shù)先導(dǎo)性和所有權(quán)，實施低成本、高收益、商業(yè)化市場發(fā)展模式，確保國內(nèi)市場高占有率。2005年《美國能源政策法案》、2007年《能源獨立與安全法》以及2009年《美國復(fù)蘇與再投資法案》和《美國清潔能源安全法案》再次強化美國能源安全、綠色經(jīng)濟增長在推動光伏發(fā)展中的重要地位。日本光伏市場發(fā)展戰(zhàn)略在2009年后有較大變動。之前，如2004年《2030年之前太陽能發(fā)電規(guī)劃圖》中光伏發(fā)展戰(zhàn)略為：加強核心技術(shù)研發(fā)與提高產(chǎn)業(yè)國際競爭力為主，推動能源利用多元化和改善環(huán)境質(zhì)量。隨后2005年推出《京都協(xié)議目標(biāo)完成計劃》，卻未訂立溫室減排約束性發(fā)展目標(biāo)。因此，其市場發(fā)展一直以示范項目為主，推廣面大但發(fā)展速度受限。2006年日本在《國家新能源戰(zhàn)略》中將新能源地位確定為“暫時為補充性能源，但長期將作為能源的重要一部分”。由此，在經(jīng)過長期技術(shù)研發(fā)積累與應(yīng)用推廣的基礎(chǔ)上，日本2009年《太陽能發(fā)電規(guī)劃圖》修正案中，將太陽能發(fā)展定位調(diào)整為2050年前減少二氧化碳排放量的關(guān)鍵技術(shù)，提高2030年應(yīng)用目標(biāo)，保持產(chǎn)業(yè)國際競爭力。德國光伏發(fā)展以整體能源戰(zhàn)略為依據(jù)，堅持以能源供給安全、經(jīng)濟效率和環(huán)境保護為主導(dǎo)原則。其在2000年《可再生能源法》及2004年、2009年修正案指出太陽能光伏作為新興能源發(fā)展目標(biāo)為：保證能源供給可持續(xù)發(fā)展，促進氣候和環(huán)境保護，逐步降低供給成本，推進可再生能源發(fā)電技術(shù)。又在2010年《國家可持續(xù)性能源行動計劃》中再次明確戰(zhàn)略重點為產(chǎn)業(yè)與市場發(fā)展并重，促進太陽能成為主導(dǎo)能源之一。盡管德國沒有針對太陽能發(fā)展專項規(guī)劃，但相關(guān)法案、專項技術(shù)研發(fā)上對光伏產(chǎn)業(yè)的支持，表明其太陽能發(fā)展兼顧能源安全、經(jīng)濟效率和環(huán)境保護等多重目標(biāo)。綜上所述，各國推動太陽能光伏市場應(yīng)用發(fā)展的過程中，對能源安全、環(huán)境保護、戰(zhàn)略定位的不同考慮，形成目前光伏電力規(guī)?；袌鰬?yīng)用和各國光伏發(fā)展不同格局地位的現(xiàn)狀。2太陽能光伏市場應(yīng)用的類別2.1應(yīng)用政策類別根據(jù)IEA(2010)分類，光伏電力市場應(yīng)用的具體措施主要包括上網(wǎng)固定電價(FIT)、直接資金補貼(DCS)、綠色電力計劃(GES)、光伏綠色電力計劃(PVGES)、可再生能源配額標(biāo)準(zhǔn)(RPS)、RPS太陽能光伏計劃(PVRPS)、光伏投資基金(PVIF)、稅收抵免(TC)、凈電表制(NM)、商業(yè)銀行活動(CBA)、電力公用事業(yè)部門活動(EUA)、可持續(xù)建筑要求(SBR)等。其中，F(xiàn)IT、DCS、GES、RPS、TC和SBR在光伏應(yīng)用推廣中普遍運用，又以FIT使用國家最多，支持力度最大(見表1)。FIT制度確保了發(fā)電實體可將光伏電力出售給電網(wǎng)并獲得長期收入。與電網(wǎng)協(xié)定好的售電費率，通常高于市場電價，以確保電力供給者獲得一定的利潤回報。從各國指示性家庭零售電價(IHREP)可見(表1b)，德國家庭電價最高，是美國2.7倍，同等光照和補貼力度下，最有可能促進市場應(yīng)用。而西班牙和意大利補貼力度最大，在執(zhí)行FIT政策后，成為年均增長速度最快的國家。(見表1b)2.2光伏市場應(yīng)用國別政策特征各國光伏發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的不同導(dǎo)致了市場應(yīng)用政策的差異性。我們通過對光伏技術(shù)領(lǐng)先，市場應(yīng)用最早的美、德、日的比較分析，揭示政策差異性所導(dǎo)致市場發(fā)展方式的各種特征。特征一：著力培育光伏產(chǎn)業(yè)的壯大，而易忽視市場應(yīng)用的推廣。1974-2009年美國頒布與太陽能光伏市場發(fā)展相關(guān)的政策文件共59項，其中8項為專項，通過聯(lián)邦、州和地方各級行政部門促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場應(yīng)用的實際措施，是所有光伏大國中類別最全的國家(表1b)。但由于美國并未有任何降低溫室效應(yīng)排放的國際承諾，且電力市場交易基本由各州自行管理，所以國家層面發(fā)展重點始終是產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2006年前，沒有聯(lián)邦層面推進光伏發(fā)電大規(guī)模市場應(yīng)用的資金支持。光伏市場發(fā)展主要依靠各州及地方政府對綠色電力的政策扶持，其中2個州和1個地方政府實行FIT，20個州實行DCS，41個州實行GES，36個州實行RPS(其中22個州有光伏份額要求)，43個州實行NM。2006年，布什政府提出《先進能源計劃》以及旨在降低成本和增強市場化《太陽能美國計劃(SAI)》的實施，聯(lián)邦政府才開始逐步推進光伏發(fā)電市場規(guī)?；瘧?yīng)用。2008年當(dāng)該計劃中30%投資稅收減免政策即將失效時，曾引起市場需求井噴，擔(dān)憂該政策取消。2009年奧巴馬經(jīng)濟刺激法案出臺，將稅收減免有效期延續(xù)到2016年，并設(shè)立專項稅收減免和信貸扶持政策，但政策重心仍以推動經(jīng)濟發(fā)展為首要目標(biāo)，市場應(yīng)用相對產(chǎn)業(yè)發(fā)展始終呈現(xiàn)發(fā)展不足局面(見圖2)。圖2各國太陽能光伏安裝(兆瓦)數(shù)據(jù)出處：IEA、EPIA等。特征二：堅持光伏產(chǎn)業(yè)與市場應(yīng)用齊頭并進，以強有力政策措施支持市場推廣。1985-2012年，德國頒布與光伏電力發(fā)展相關(guān)的政策文件共35項，其中6項為專項，通過不斷完善法案、擴大金融資助和嚴格執(zhí)行計劃，德國產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展和市場應(yīng)用兩方面都獨占鰲頭，不但確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場目標(biāo)超額完成，而且兌現(xiàn)了二氧化碳減排的可持續(xù)新承諾。其中，最重要措施為2000年EEG法案及2004年、2009年修正案，聯(lián)邦政府層面金融支持力度最大的光伏FIT政策和FIT新政。該政策扶持的群體包括所有并網(wǎng)用戶，雖根據(jù)用戶群體扶持程度有所差異，但配合《100000屋頂計劃》和《太陽能發(fā)電計劃》，超額完成了市場發(fā)展目標(biāo)。在政策的退出機制上，隨著市場扶持力度逐年遞減，研發(fā)投入?yún)s在逐年遞增，這不但確保了市場應(yīng)用的規(guī)?；透咝Щ沂拐叩耐苿恿χ饾u被市場化運作所取代。特征三：立足光伏示范項目可行性論證，有序推進市場廣泛應(yīng)用。1980-2009年，日本頒布與光伏電力發(fā)展相關(guān)的政策文件為18項，其中5項為專項，通過開拓初始市場，以示范項目為依托，充分調(diào)動地方政府與各類機構(gòu)參與市場開發(fā)。示范項目涉及居民住宅、公共設(shè)施、工業(yè)廠房、商業(yè)建筑等不同安裝方式、規(guī)模和用途的初始市場開發(fā)，是光伏電力應(yīng)用可行性項目最全、涉及面最廣的國家。當(dāng)示范項目基本達到自主運營后，項目后續(xù)扶持即告結(jié)束。在1992年-1997年“住宅光伏系統(tǒng)監(jiān)管計劃”和1992年-2005年“住宅光伏系統(tǒng)普及計劃”中，以投資補貼方式解決占年均總安裝量90%份額且前期資金投入相對困難的終端用戶項目，如屋頂計劃、中小發(fā)電系統(tǒng)等，而后補貼資金逐年減少，至2005年計劃結(jié)束，終端用戶在沒有國家資金補貼情況下也能與常規(guī)能源市場電價競爭，而且助推了532個地方政府扶持太陽能光伏市場應(yīng)用的參與積極性。2007年后，日本轉(zhuǎn)向大型電場示范工程，并繼續(xù)擴大住宅和集體建筑項目，啟動環(huán)境保護的開發(fā)項目。但不同于其他國家，這些項目扶持支出在IEA、PVPS項目中僅列在示范支出項下。2.3推進光伏電力發(fā)展的政策績效分析光伏政策的不同偏向性使各國政策執(zhí)行的績效也各有差別。從四個維度來分析各國推進光伏電力應(yīng)用的政策績效：首先，從資金支出分布與安裝總量看。德美位居技術(shù)研發(fā)與市場開發(fā)支出的絕對優(yōu)勢，并呈逐年增長趨勢，但美國安裝總量遠不及其他國家。日本2003年前研發(fā)與市場支出及年安裝率均位居世界第一，在資金支出大幅下降后，安裝增速停滯不前，影響其世界的領(lǐng)先地位。但若考慮日本光伏市場應(yīng)用的特征，那么大量示范項目所累積的經(jīng)驗及全民參與推動綠色能源應(yīng)用觀念的普及，使日本實際情況并非如數(shù)據(jù)顯示的那樣處于“落后”位置。意大利代表光伏應(yīng)用新興國家，盡管研發(fā)投入不高，但市場開發(fā)資金增量相當(dāng)可觀，安裝總量及增速均超過美日(見圖2、圖3，表2)。圖3各國研發(fā)投入費用數(shù)據(jù)來源：IEA。其次，從光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展與競爭力看。美國保持技術(shù)先導(dǎo)和成本經(jīng)濟的領(lǐng)先地位。不僅在原料需求瘋狂的2004年-2008年，保持了整體生產(chǎn)規(guī)模、單體產(chǎn)量及供應(yīng)能力的最大化，使其國內(nèi)組件在世界最低價格和最小區(qū)間內(nèi)波動，并且在市場疲軟的2009年-2011年，依然維持原料產(chǎn)量和組件價格的優(yōu)勢地位。日本盡管以低價優(yōu)勢保持了高出口率，但原料產(chǎn)能增速遠不及美德，電池與組件產(chǎn)量遠不如中國內(nèi)地和中國臺灣等，嚴重影響了日本光伏產(chǎn)業(yè)在國際市場中的競爭力。德國受國內(nèi)需求沖擊的影響，組件價格波動區(qū)間跨度很大，但依然能夠維持單體生產(chǎn)規(guī)模與總量的國際市場競爭優(yōu)勢。再次，從已安裝發(fā)電系統(tǒng)成本和應(yīng)用經(jīng)濟性來看。德國光伏電力應(yīng)用市場的全面推進政策，使得各種規(guī)模光伏發(fā)電系統(tǒng)的應(yīng)用成本均低于其他國家。日本由于對屋頂計劃的大力扶持，使得小規(guī)模發(fā)電系統(tǒng)應(yīng)用最為普遍高效。在組件成本上，美國具有明顯的成本優(yōu)勢，但在安裝環(huán)節(jié)卻未能發(fā)揮出規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，總安裝成本不能達到終端用戶的可支付目標(biāo)，且價格明顯高于德國與日本。而意大利和西班牙作為太陽能光伏電力應(yīng)用的新興國家產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不強，組件成本較高，但發(fā)電系統(tǒng)的大規(guī)模應(yīng)用使其安裝的規(guī)模效應(yīng)不斷顯現(xiàn)，組件成本呈現(xiàn)明顯下滑趨勢(見圖4)。最后，從發(fā)展平穩(wěn)性與市場普及效果看。德國FIT政策高額補貼和有序退出機制，使光伏電力應(yīng)用在快速增長的同時確保與其他傳統(tǒng)電力的競爭性。日本階段性推進光伏電力應(yīng)用市場的措施，使示范項目退出后，依然能夠維持光伏系統(tǒng)的運作和增長量的平穩(wěn)。美國政府對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的偏向性和各州電力市場管理的獨立性，使加州長期占據(jù)全國安裝量的80%，市場普及效果很不均衡。西班牙過高的FIT補貼導(dǎo)致了全國性欺詐事件，引起市場需求的劇烈波動。3我國推進光伏電力市場應(yīng)用的政策建議隨著2005年《可再生能源法》、2007年《可再生能源中期規(guī)劃》、2009年《可再生能源法》修正案、2011年國家光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價政策和“十二五”太陽能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃意見稿陸續(xù)發(fā)布，我國官方宣布控制溫室氣體排放國際承諾的確立，即2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%，可以說對于光伏等可再生能源的市場應(yīng)用我國已有了戰(zhàn)略、規(guī)劃、法律與政策上的各項部署和安排?？偨Y(jié)光伏發(fā)展大國政策措施與執(zhí)行成效，可得到四點啟示：1)確保光伏技術(shù)進步與應(yīng)用推廣的良性互動，做到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與實施規(guī)范國際先導(dǎo)性；2)盡可能低成本高質(zhì)量完成示范工程項目并實施階段性政策退出及市場自行運行；3)確保大規(guī)模應(yīng)用的有序推進；4)充分發(fā)揮光伏市場的經(jīng)濟、環(huán)境、社會等外部性效應(yīng)?；谝陨蠁⑹荆覈七M光伏市場應(yīng)用的政策建議具體如下：(1)加快光伏產(chǎn)業(yè)與市場應(yīng)用的協(xié)同發(fā)展。我國已經(jīng)是全球光伏電池與組件生產(chǎn)的第一大國，但原料供給和終端消費“兩頭在外”發(fā)展模式使國內(nèi)企業(yè)備受市場波動的影響。所以，在優(yōu)化光伏產(chǎn)業(yè)空間布局、價值鏈整合的同時，加強生產(chǎn)與安裝企業(yè)的合作聯(lián)盟，增進光伏產(chǎn)