美國公共行政思想危機讀書筆記

《美國公共行政思想危機》讀書筆記一．讀書筆記第一章信心危機本章圍繞著三個主題展開，既:公共行政研究的連續(xù)危機、作為范式問題的危機和公共行政的范式問題三個方面。(1)奧斯特羅姆指出美國的公共行政存在一種“信心危機”，也就是瓦爾多所提出的身份危機---“研究主題的性質與范圍和研究、教學這一研究主題的方法都變得有問題了”。假如研究、教學和實踐公共行政主題的方法都有了問題，那么專業(yè)就不也許對其所專長的會有多少信心。出現(xiàn)這種身份危機的因素是傳統(tǒng)的公共行政理論所內含的范式局限性，傳統(tǒng)行政理論與西蒙的組織理論已經不能用來解決危機，因此需要尋找一個全新的替代性的理論范式，即民主制替代范式。(2)一方面，公共行政實踐的意義越來越大，但是，隨著其越來越重要，受公共行政影響的人就會面臨逐漸變差的處境，采用補救的行動會使問題更加嚴重，因此，作者認為下一代的重要任務是為公共行政研究奠定嶄新的基礎，既我們應當看到新的政治學和新的經濟學、新的社會學將攜手共建公共行政新領域重大新發(fā)展。第二章美國公共行政的思想主流本章圍繞著威爾遜、韋伯、古利克、西蒙等公共行政的傳統(tǒng)理論來陳述作者的基本主張。（1）一方面威爾遜的理論預設認為，一位政治學家的重要關懷在于揭示“權利的真正保管人和重要的機制”，在任何政府體制內部總有一個權力中心，他認為美國憲法的“字面理論”基礎是“權利平衡和得到適當調整的互相制約”，然而國會作為主導和控制性的力量，非常粗暴的否認了平衡理論和分權模式，但卻很適合，并沒有違反憲法所包含的自治原則。他認為制約和平衡對美國的政府體制中各種各樣的決策結構之間順暢且和諧的關系制造類障礙?！爸萍s和平衡成功的把自己確立為現(xiàn)實，就在這一意義上他們被證明是有害的”，其核心定力是“權利越分散就越不負責人”（2）韋伯的官僚制中，準確、速度、知識、靈活、連續(xù)性、統(tǒng)一、嚴格的服從、摩擦少、物力和人力成本低，是嚴格的官僚制行政屬性，但在繼續(xù)考察官僚制組織完善有關的社會政治后果時，他指出了若干異常的論點---“哪里徹底實現(xiàn)了行政的官僚化，哪里所確立的權利關系的類型事實上是不可摧毀的”；“從單個官僚角度看，完善的官僚機器事實上是不可摧毀的”；“在對付充足發(fā)達的官僚機器方面治于人者與單個官僚同樣無力”，韋伯歷來沒有試圖解決有關他的抱負類型充足發(fā)展方面得出的結論所隱含的異?，F(xiàn)象或者悖論。（3）古利克提出了“同質性原則”，即手段必須有助于完畢某一特定的任務，不同智能連在一起會混合生產要素，從而阻礙、損害凈社會生產從而犧牲行政的技術效率；另一方面他提出要“重組行政首長”，并且概括了行政首長的工作POSDCORB,然后提出“叢林原則”，即每項活動可以根據重要的服務目的、運用的程序、接受服務的個人或客戶、提供服務的地點進行分類；另一方面引入“控股公司”的觀點，建議從事許多復雜活動的大型公司并不需要廣泛的或者密切的協(xié)調，而只需要最松散型的中央協(xié)調權威；最后“一個主子”觀念認為，并不是所有的政府活動都可以根據一個單一的組織計劃適當的部門化，可以選擇不同的基礎來部門化。（4）西蒙則運用效率標準作為工具，他堅持事實-價值二分法，批評性的考察了傳統(tǒng)上認可的行政原則，并說明這些原則并不必然是對的的，他批評古利克回到了命令統(tǒng)一原則所提供的避難所，放松命令統(tǒng)一原則或許會導致一定限度的不負責任和混亂他強調了行政組織的重要性，但只關心組織安排，他自己的組織理論限制了他的挑戰(zhàn)的理論影響。第三章當代政治經濟學家的研究本章圍繞人的模式、事物的結構和決策安排等相關章節(jié)展開，重要說明當代政治經濟學家著作中所內含的替代范式。（1）“人的模式”中一般涉及自利、理性、信息、法律與秩序以及最大化策略的選擇，大多數政治經濟學家研究的基礎往往是明確的人性模式，他們采用一種方法論的個人主義，在分析時故意識地運用代表性個人的或者一組代表性各人的視角人們總是會采用最大化策略，假定個人將會在不擬定情況下追求最大化，在這種情況下，最求最大化策略而缺少有關所有方案之知識，缺少學習成本以增長最大化也許性的個人也會采用行動。事物的結構政治經濟學假定“理性”、自利的個人追求最優(yōu)策略，將面臨各種各樣的情景。內在于不同情景的事物結構的特色可以概括為相對可分性或者不可分型。單個的個人通過占有、互換或者使用來控制事物的限度是確立其可分或者不可分的重要標準。任何決策情景所涉及的事物都可以從純粹私人事物到純粹公共事物排序。排他性、共同使用、可度量性、顯著性或者其他屬性可以運用于概括不同類型的物品。（2）第二節(jié)中政治經濟學家研究的基礎是這一假設，假如要增長社群個人的福利潛力，追求最優(yōu)化策略的自利的個人規(guī)定適當的決策規(guī)則或者決策安排來解決不同結構的事物,沒有任何單一形式的組織是適合于所有情形的。“個人選擇”中，個人自由的為自己作出決定來追求個人自己的利益時，就發(fā)生了個人選擇，個人選擇是市場的特質，其發(fā)生的唯一條件是某些個人自愿的批準與別人簽訂協(xié)議或者協(xié)議互換某一物品或者采用某種行動，假如每個人自由地為自己決策追求自身利益涉及共同財產資源或者公益物品，就會出現(xiàn)嚴重的問題；官僚制組織中的等級制規(guī)定在適當行動的選擇下面下級服從上級的命令，假如不服從則受處罰或者處罰，當官僚制組織原則運用于公益物品和服務提供的場合時，大量潛在的制度缺陷或者制度失敗根源就變得顯然了。自主治理公共公司的憲則，主張選擇適當的決策規(guī)則，以用于在涉及合理優(yōu)化條件下公益物品和服務提供有關的社群成員之間配置決策權能。根據基本決策規(guī)則，允許在可批準的決策規(guī)則內有效表達社群偏好，就可以通過等級控制組織可以反映對社群偏好的生產過程來實現(xiàn)任何可以實現(xiàn)的經濟優(yōu)勢。多組織安排主張只有存在多層次的政府，以及更多數量的政府，才干避免管轄界線之間以及集體物品界線之間的大量鴻溝——強調充足交疊的管轄和充足分散的權威由于不同層次的機構組織存在，可以滿足不同層級的機構、選民利益需求。官僚制組織、個人選擇、官僚制自由公司以及多組織安排等四種制度安排可以同時并用，并且通過適當的選擇充足運用各個方案的優(yōu)勢，形成某種類似于微觀經濟學中所說的消費者均衡狀態(tài)。第四章民主制行政的理論：被拋棄的選擇本章重要探討民主制行政，作者運用政治經濟學家的眼睛來思考威爾遜的范式選擇，分為三個章節(jié)：一些異常的思緒；漢密爾頓和麥迪遜的民主制行政理論；托克維爾對民主制行政的分析。（1）威爾遜、白哲浩和霍布斯推從單一權威中心，韋伯認為民主制行政不是取代官僚制行政的有活力的選擇，他細述了民主制行政的局限，說他只能運用于地方組織或成員數量有限的組織，民主制行政被看作是“邊際類型的事物”，而不能被看作是“任何典型的（或普遍的）發(fā)展進程的歷史性出發(fā)點”，他不能設想，民主制行政可以和官僚制行政一起成為民主社會公共行政組織的可選擇的模式。而托克維爾反對這種觀點，他運用韋伯所界定的官僚制行政特點，稍作修正，我們就可以認為民主行政的基礎，一是每個人都有資格參與公共事物解決；二是所有重要的決定都留給所有社群成員和代表；三是把命令的權利限制在必要的較小的范圍；四是行政機關的地位從主子的行政機關變成公仆的行政機關。假如具有這些特色的公共行政可以在遵循理性法律規(guī)則的法律秩序之內運作，可以像官僚制行政那樣有效的提供公共服務，那么就不必把民主制行政看作是“邊際類型的事物”。漢密爾頓和麥迪遜所用的民主一詞的意義比我們今天所使用的要狹窄，漢密爾頓認為“執(zhí)行部門的活力是良好政府定義中的重要因素”。他認為執(zhí)行部門的統(tǒng)一性是有助于其活力的首要因素，在他看來執(zhí)行部門批準的思想是行政建制由一個人組成的行政首長控制。漢密爾頓在國防、內部安全及征稅問題上，進一步論述了公共行政。漢密爾頓分析國防問題時把國防問題看作是各州共同面臨的問題以及自治的原則，都徹底的植根于復雜的民主決策結構，這種自治原則與民主行政特質高度吻合。托克維爾重要關心他稱之為美利堅“共和國”的政治組織條件，他關心的重要是美國各州以及每個周內的政府體制，他不太關心全國政府的構造以及它在美國社會中的地位。他結識到美國的自制傳統(tǒng)先來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后占據各州，最后塑造了全國的憲法；每個州的政治和行政事務的特質是“中心在三個行動的焦點上”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣和州；在每個層級的政府單位中重申自治原則，意味著公共行政是有限的，使集權和等級制保持在最低限度通過交疊管轄和權利分散的體制，民主制行政獲得了一種穩(wěn)定的形式，從而提供了一種公共行政組織的替代結構，民主制行政并不必然只局限于成員數量有限的地方組織，并不是“邊際類型的事物”。第五章選擇未來本章圍繞范式選擇的機會成本、塑造和重新塑造知識和不同政策分析取向的運用進行論述，新的設計為當前的一些公共事物問題提供了新的補救，假如我們相信新的補救方法將超過舊的方法，我們就可以重新設計公共行政的研究和實踐，以解決當代危機的選擇。范式選擇的機會成本。本章第一部分分析了范式選擇的機會成本。威爾遜的與聯(lián)邦黨人提出的是兩種不同的設計理論。威爾遜的理論源于霍布斯，認為必須要有一個終極的權威，要有單一的主權者來掌權，因此拒絕了聯(lián)邦黨人的以權威分散、權力分立為基礎的設計理論。美國人的制度設計初衷與威爾遜的并不相同，威爾遜運用自己的理論來進行評價，是不合道理的?！斑\用一個設計理論評價以另一個不同的設計理論為基礎的體制的特質，會導致深刻的誤解。運用一個設計理論來改革以另一個不同設計理論為基礎的體制會產生許多不可預料的、代價昂貴的后果?！毖芯?、教學和實踐公共行政的人，必須對構造和改革人類社團之條件與結果之間本質關系問題有一些基本的答案，霍布斯的主權理論和美國限權憲法的理論都是以若干共同的初始假設為基礎的，把社會組織看作是植根于可實行的法律關系結構的，政府的重要特性是其實行法律的權利；此外霍布斯對政治不平等問題提出了不同的解決辦法，他認可絕對的不平等，認為這是國家組織必要且充足的條件，國家必須有一個命令的權利，假如國家要維持和平與穩(wěn)定，就必須有一個單中心的權威，它可以行使絕對的主權，和平是代價的服從，主權是高于法律的；另一方面提出了八條民主制行政范式的基本原理，民主制行政理論并不排斥官僚制行政理論，但是接受民主制行政理論，的確意味著拒絕這一觀點，即官僚制行政理論對于所有類似的政府都是唯一良好行政的理論。本章前兩部分的內容重要是理論上的抽象的探討，在第三部分中將兩種行政研究的不同取向運用到具體的政策實踐中去進行分析。一方面是地區(qū)性的制度安排舉經濟發(fā)展委員會的報告為例，遵從威爾遜范式，報告不僅忽視官僚制的制度缺陷、目的置換和機能失調，并且成本過高，不切實際.實踐中的民主范式提倡權利的分立和交疊管轄，“最優(yōu)規(guī)模隨著所提供的不同公益物品和服務所內含的不同效應范圍邊界而不同，在這些條件下，只有通過交疊管轄的多機構來實現(xiàn)最優(yōu)”?！坝煽梢越鉀Q多種社群利益的管轄權構成的城市公共經濟內部運作的多種公共機構之間對抗性的競爭”，也可以實現(xiàn)效率；接下來是全國性的事務分析。傳統(tǒng)模式集中于加強總統(tǒng)權力，這不僅沒有必要且弊端重重：額外成本過大，易造就一些戰(zhàn)爭和危機的政治飾詞導致政府績效危機和信任危機，民主制行政理論從結社學角度出發(fā)，關心決策權能的分派，這樣有關的個人就可以行使裁量權來運用可以獲得雙邊互利的共同機會。第六章美國政府連續(xù)的憲法危機本章圍繞著美國政府的憲法危機展開，從“水門事件”的發(fā)生所引發(fā)出的一系列問題論述，揭示了美國憲法所規(guī)定的立法、行政、司法，三權分立互相制衡的規(guī)定沒有得到真正的貫徹。（1）一方面“水門事件”是美國歷史上最不光彩的政治丑聞事件之一，為取得民主黨內部競選策略的情報，以美國共和黨尼克松為代表的競選班子闖入位于華盛頓的水門大廈的民主黨全國委員會辦公室，在安裝竊聽器并偷拍有關文獻時，當場被捕，這揭示了美國公共行政的思想危機不僅僅是公共行政自身的危機，還涉及到憲法方面的危機“行政重組法”使總統(tǒng)獲得了更大的權利，同時為尋求加強行政權力的人提供了廣泛的機會，為行政部門提供了實質性的立法權利，行政重組是控制政府實行機器的關鍵，法律依靠實行機制才變得有效，否則，法律自身只是“言詞”。因此第2號重組計劃包含著重要的法律設計，劇烈的改變了美國的憲政體制,根據附設的重組計劃在執(zhí)行部門內部設立的行政司法體制也可以置換司法權力，對政府重要職能部門的控制也完全在執(zhí)行機構內部。美國向伊朗出售武器被揭露，從而導致里根政府嚴重政治危機，“伊朗們事件”的爆發(fā)成為國會聽證會和司法程序的焦點，這一問題又涉及行政權利和特權，擴大行政權力總是牽涉到對權利限制的考驗。在立法和行政規(guī)則的制定方面，國會在所有治國事物方面成了立法權威的終極來源，立法的理由是確立應用于執(zhí)行權威行使的公共法律標準。然而，越來越強的趨向是國會依靠最松散的措辭，如“清潔的空氣”、“純潔的水”，然后把規(guī)則和條例細化的任務分派給執(zhí)行機構。行政重組法意味著主線性的規(guī)則制定權轉移到了執(zhí)行部門，規(guī)則制定權轉移到執(zhí)行部門，這意味著法律不再被規(guī)定把公民當作選民看待的人所制定，相反職業(yè)或者行政的標準變成了至高無上的標準，是實行者而不是通過治于人者的批準設定執(zhí)行的標準。類似的問題也困擾著司法系統(tǒng)，一方面，放棄司法責任，另一方面劇烈的擴大司法權利，這種做法使在憲法上完整的美國全國政府變成了政府的立法和執(zhí)行部門之間的互相遷就，任何方都不再提對國家權力進行適當憲政制約的基本問題，這或許需要通過憲法修正程序在主線上變革美國的憲法，“修補”憲法是不夠的，除了司法審查之外，還需要設計其他平衡機制。第七章思想危機及其他本章回到了思想挑戰(zhàn)，這一挑戰(zhàn)把各種思想危機擺在我們面前，要搞定這些危機，有必要拓寬我們的研究前沿，結識不同層次的分析，探討更深層次的有關人類社會秩序本質與構造的問題。當我們思考人類社會的行政體制及其有關治理體制時，有必要明確考慮多層次的分析，這些體制是在合作、競爭、沖突以及沖突解決程序中運作的，而不是通過居高臨下的官員等級結構的命令和控制來運作，任何這樣的治理體制，都依靠進一步區(qū)別不同層次的分析，它們分別應用于憲政選擇、集體選擇以及操作層次的分析。當政策分析家只關心“政府”應當做什么時，他們也也在做兩件事。一方面，他們忽略了立憲層次的分析。另一方面，他們預設終極的權威在“政府”手里。公共行政研究只關心管理，這忽略了制度分析的整個領域，也忽略了如何構造適當的制度安排來實現(xiàn)社群關系所包含的各種勢力間的雙利關系。單一的權利結構通過從屬于具有官僚制特色的命令結構的支配體制運作。相反，多中心的治理體制的特性則是通過合作、互相競爭方式運轉，沖突以及沖突解決產生的結果出現(xiàn)在組織內以及組織之間的領域里，這些領域與我所說開放的公共領域是同等的。一方面，我們有必要結識到治理體制可以植根于不同的概念，這些概念可以表現(xiàn)于不同的制度安排中。概念和有關結構歸置在一起所塑造的可以看作是一種憲政秩序。最先要獲得和專家的這類技能不是管理。最重要的技能必須是與人類構建互相尊重、互利生產性工作關系的方式有關的技能，人們在構建互相尊重、互利生產性工作關系時所做的工作屬于立憲分析層次和憲政選擇，這一進程是人類努力的重要因素。新觀念即理論創(chuàng)新從未充提成熟過。相反，人類需要準備學習新觀念運用的經驗。仿照伍德羅·威爾遜的話來說，拒絕從卓有學識的權威作家那里得到指導是做不到一切的。相反，人們有必要仔細關心參與新實驗設計者所提供的概念和解釋。另一方面，把治理體制看作是憲政選擇的實驗，可以啟動有關不同人類社會秩序構造研究的新領域。二．個人觀看感受及愛好所在在看完文森特·奧斯特羅姆的《美國公共行政思想危機》之后，我們可以明確的知道奧斯特羅姆引入了當代新政治經濟學的研究方法，通過制度分析和公共選擇的視角重新審閱了公共行政的范式選擇。奧斯特羅姆提出，官僚制行政模式并非公共行政的唯一也許，民主制行政也是可供選擇的機會。他認為，從官僚制行政走向民主制行政，是一場公共行政領域“哥白尼”式的范式革命，意味著人類社會由淺層的政治選舉民主邁向深層的行政管理民主，同時也是消除公共權力異化和促進公共生活回歸的重要途徑。對于中國這樣一個具有悠久科層制管理歷史、行政權長期支配社會的國度，奧斯特羅姆的公共行政思想具有重要的啟示意義。以戰(zhàn)后公共行政的思想危機為研究緣起，通過對行政學身份危機的探尋，奧斯特羅姆指出要使公共行政學擺脫自身的學科危機，使公共行政的理論有益于公共行政的實踐，必須重新反思以官僚制行政理論作為經典范式的傳統(tǒng)公共行政學。鑒于這一危機自身具有主線性的特點，不也許借助于原有學科范式內的修補加以解決，必須在此之外開辟新的研究進路。在此基礎上，奧斯特羅姆通過引入新政治經濟學的視角，在制度分析和制度選擇的視角下，重塑了以復合共和制和自治理論為基礎的民主行政理論，進而提出了多中心一自主治理的民主制行政范式。我個人對奧斯特羅姆所提出的多中心的民主制行政范式抱有極大的愛好，但限于自身的知識儲備和專業(yè)能力的局限性，因此查閱了一些論文和文獻，了解到了一些基本理念和觀點。多中心意味著無中心，也就意味著反對權力的壟斷和集中化。多中心治理體制存在多個決策中心，它們在形式上是互相獨立的，那些在城市地區(qū)權力分散和管轄交疊的治理模式，在多中心理論看來事實上是一種充滿競爭的、富有效率和活力的模式。假如用傳統(tǒng)的公共行政眼光來看這種形式上紊亂的、反復的治理體系，必然認為它是低效率的。傳統(tǒng)行政學理論認為，提高效率需要強化層級節(jié)制、權責界線清楚，同一件事情必須交給一個部門完畢，故而傳統(tǒng)的治理方式可以當作是單中心治理。在多中心的治理機制中，正需要借助多樣化權力和政府單位，以解決不同范圍的公共治理問題。這表白公共問題的解決不必事事依賴“中央機構”，解決沖突的非中央機構同樣存在。同時，對于許多公共治理問題來說，需要權力或政府之間通過合作、協(xié)商、談判而不是簡樸的行政規(guī)劃和命令來解決。多中心體制意味著自組織能力。多中心這一術語正是概括了這樣的交疊生產層次和多個領域政治互動中的治理智慧。因此，可以說多中心治理提供了一種結識公共管理問題的新知識。官僚機構的集權有其優(yōu)勢，但也有其重大的缺陷;分權可以避免其中的缺陷，特別是減少所需時間和地點信息的成本，但是實踐表白，分權努力并不能實現(xiàn)預想中的成果，并且行政分權往往由于策略成本迅速提高，即高水平的規(guī)避責任、腐敗和尋租活動，而使得情形比分權前還要糟糕。這使得人們不得不終止分權的努力，重新走向集權。奧斯特羅姆認為，這一問題發(fā)生的制度因素就在于，無論是集權的還是分權的制度安排，其制度結構事實上都是單中心的。對于多中心治理結構的優(yōu)點，如下所示：一方面，多中心治理結構為公民提供機會組建多個治理當局。每一個政府也許會在特定地理區(qū)域的權限范圍內行使重要的獨立權力去制定和實行規(guī)則。每一個政府一方面是一個供應單位。一些供應單位也許組建它們自己的生產部門，可以選擇與其他國家或次國家級管轄權內的公共機構簽訂協(xié)議，或者與生產特定物品和服務的私人公司簽訂協(xié)議。從多個生產者中選擇使得在基礎設施的開發(fā)和維護活動所涉及的一個或多個設計、建筑、維護和運營服務