優(yōu)化營商環(huán)境的法治保障：現(xiàn)狀、問題與展望

目錄一、優(yōu)化營商環(huán)境的法治保障現(xiàn)狀二、優(yōu)化營商環(huán)境所取得的主要進展三、優(yōu)化營商環(huán)境法治保障存在的突出問題與對策四、優(yōu)化營商環(huán)境法治保障的未來展望一、優(yōu)化營商環(huán)境的法治保障現(xiàn)狀法治化的營商環(huán)境是中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的助推器，法律規(guī)范在優(yōu)化營商環(huán)境中可以發(fā)揮減少政策不確定性和改革隨意性、增強制度約束和穩(wěn)定市場預期的功能。因此，營商環(huán)境的法治化，離不開一套行之有效、公平公正透明的法律法規(guī)體系。目前，我國中央和地方都頒布了優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)法律規(guī)范，這些法律規(guī)范大多從營造公平有序的市場環(huán)境、提供高效便民的政務服務、加強合法規(guī)范的監(jiān)管執(zhí)法等方面對營商環(huán)境的法治建設(shè)作出了規(guī)定，在制度層面為優(yōu)化營商環(huán)境提供了有力的支撐和保障。為確保法律規(guī)范貫徹落實到位，需對行政機關(guān)在優(yōu)化營商環(huán)境中的制度實施狀況作出評估，進而準確定位我國優(yōu)化營商環(huán)境法治建設(shè)存在的不足，為下一步的發(fā)展明確完善方向和路徑。自2018年以來，中國政法大學中國法治政府評估課題組以優(yōu)化營商環(huán)境的法律規(guī)范為依據(jù)，以“優(yōu)化營商環(huán)境的法治保障”這一主題為核心，設(shè)計了一套具備科學性和操作性的評估體系，對我國優(yōu)化營商環(huán)境的法治實踐進行了深入觀察和客觀評價。（一）優(yōu)化營商環(huán)境的立法體系現(xiàn)狀我國優(yōu)化營商環(huán)境的立法架構(gòu)良好的營商環(huán)境需要有全面、系統(tǒng)、堅實的法律規(guī)范體系作為支撐和保障。近些年來，我國優(yōu)化營商環(huán)境的制度化、規(guī)范化水平不斷提升，構(gòu)建起了以國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》為核心、以中央各類政策文件為補充、以地方優(yōu)化營商環(huán)境立法為支干的多層次立法體系和架構(gòu)。國務院的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》是優(yōu)化營商環(huán)境立法體系的基礎(chǔ)和核心?！稐l例》作為我國首部針對營商環(huán)境優(yōu)化的專門規(guī)范，通過立法的形式將實踐中被證明行之有效的制度措施和成效顯著的做法進行了系統(tǒng)化和規(guī)范化，進-步鞏固了改革成果，增強了法律規(guī)范對優(yōu)化營商環(huán)境改革的指引和約束作用，確保改革在法治的軌道上運行?！稐l例》在以下四個方面作出了創(chuàng)新。一是確定公平競爭的基本原則，在市場準入、獲取公共服務、享受優(yōu)惠政策、參與政府采購方面，都堅持各類市場主體的權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等；二是強化對政府提供便捷高效的政務服務的約束，要求政府通過精簡材料、減少環(huán)節(jié)、壓縮時間、減稅降費減輕市場主體負擔、增強市場活力；三是建立容錯機制以鼓勵創(chuàng)新，為地方政府先試先行推進改革和經(jīng)濟領(lǐng)域新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個自由寬容的環(huán)境；四是強調(diào)行政立法的民主性和合法性，與市場主體權(quán)益有關(guān)聯(lián)的行政立法應確保有市場主體的參與，行政立法應進行公平競爭審查確保其未形成行政壟斷，行政立法不得影響正常的市場經(jīng)濟活動?！稐l例》既具針對性和操作性，結(jié)合實踐所需為優(yōu)化營商環(huán)境確立了一系列制度措施；又具有國際視野和前瞻性，對世界銀行營商環(huán)境評價的主要指標作出回應和細化；且不失原則性和統(tǒng)領(lǐng)性，為各地區(qū)、各部門的因地制宜發(fā)展和實踐創(chuàng)新留出了充分的空間。中央層面的各類政策文件是優(yōu)化營商環(huán)境立法體系的補充?！稐l例》作為優(yōu)化營商環(huán)境的基礎(chǔ)性、綜合性行政法規(guī)，不可能事無巨細、面面俱到，其僅僅確立了基本的制度規(guī)范和方向性的改革要求，中央的各類政策文件通過將原則抽象的制度規(guī)范具體化，為各部門和各地區(qū)貫徹落實《條例》確立的制度提供了強有力的指引，在推動制度從客觀文本走向經(jīng)驗實踐發(fā)揮了重要作用。地方立法是優(yōu)化營商環(huán)境立法體系的重要分支。截至目前，我國共有12個省市專門發(fā)布了優(yōu)化營商環(huán)境的地方性法規(guī)，3個省市發(fā)布了地方政府規(guī)章。地方性立法能結(jié)合本地實際情況和現(xiàn)階段突出問題，對上位法的內(nèi)容進行細化和優(yōu)化。如為貫徹落實《條例》中的創(chuàng)新包容審慎監(jiān)管的原則和精神，上海市設(shè)立了輕微違法免罰清單制度、不予實施行政強制措施清單制度、停產(chǎn)停業(yè)提前通知公告制度；在應對新冠肺炎疫情的背景下，北京市與時俱進地在立法中增加了政府對受突發(fā)事件影響的市場主體的救助職責。有的地方結(jié)合城市定位和發(fā)展需求，對優(yōu)化營商環(huán)境的改革措施提出了更高的要求。這些地方立法在促進和保障當?shù)貭I商環(huán)境建設(shè)、增強地方招商引資吸引力和市場經(jīng)濟競爭力上發(fā)揮了重要作用，伴隨法治在保障優(yōu)化營商環(huán)境的優(yōu)勢日益突出，更多的地方主動將優(yōu)化營商環(huán)境立法納入立法計劃中，積極推動本地優(yōu)化營商環(huán)境條例的出臺。優(yōu)化營商環(huán)境立法的規(guī)范重心優(yōu)化營商環(huán)境的法律規(guī)范大多從優(yōu)化市場環(huán)境、優(yōu)化政務環(huán)境、優(yōu)化法治環(huán)境三方面對優(yōu)化營商環(huán)境的法治政府建設(shè)作出了規(guī)定。其中，優(yōu)化市場環(huán)境的核心是營造公平有序的市場環(huán)境，優(yōu)化政務環(huán)境的核心是提供高效便民的政務服務，優(yōu)化法治環(huán)境的核心是加強公正規(guī)范的監(jiān)管執(zhí)法。公平有序的市場環(huán)境是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)立法為行政機關(guān)確立了營造公平有序的市場環(huán)境的法定職責。第一，確保市場主體公平有序參與市場競爭，負面清單制度和公共資源交易制度的設(shè)立，核心就是致力于推動市場主體公平競爭。第二，確保政府誠實守信參與經(jīng)濟活動，政府應依法履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，不得隨意違約。第三，加強市場主體合法權(quán)益的立法保障，優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)立法通過建立公平競爭審查制度、法律法規(guī)定期清理及評估制度、行政立法的市場主體參與制度，在立法層面實現(xiàn)對市場主體合法權(quán)益的保護和對公平有序競爭市場環(huán)境的維護。第四，強化市場主體權(quán)益受損的法律救濟，多元化糾紛解決制度和公共法律服務制度即旨在從法律機制的末端保障市場主體的合法權(quán)益。高效便民的政務服務是政府從管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)立法為行政機關(guān)確立了提供高效便民的政務服務的法定職責。第一，要求政府全面提升政務服務便利化水平，行政機關(guān)應建立政務服務標準化制度、集中辦理制度、網(wǎng)上辦理制度、告知承諾制度、容缺受理制度等，不斷提高政務服務水平和效能。第二，要求政府深入推動政府信息公開和信息服務，政府應主動公開涉及市場主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、人才、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、項目、市場、金融、稅費、獎勵、補貼等政策，為市場主體營造出公開透明、可預期的營商環(huán)境。第三，要求政府不斷推進商事登記制度改革，政府應推行證照分離、先照后證、多證合一、一照一碼、企業(yè)登記全程電子化等制度，降低市場準入門檻、減輕企業(yè)負擔。行政執(zhí)法與優(yōu)化營商環(huán)境緊密相連、不可分割，優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)立法為行政機關(guān)確立了加強公正規(guī)范的監(jiān)管執(zhí)法的法定職責。第一，要求政府構(gòu)建起以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制，建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度，營造公平誠信的市場環(huán)境。第二，要求政府規(guī)范行政檢查行為，深入推進“雙隨機一公開”制度、綜合行政執(zhí)法制度、年度檢查計劃制度，致力于解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法問題。第三，要求政府規(guī)范行政處罰行為，實施行政執(zhí)法自由裁量基準制度以避免行政權(quán)的濫用，推行柔性執(zhí)法制度以減少行政處罰對正常經(jīng)營行為的影響。（二）優(yōu)化營商環(huán)境法治保障的評估情況1.優(yōu)化營商環(huán)境的指標體系截至目前，課題組已連續(xù)兩年對“優(yōu)化營商環(huán)境的法治保障”這一指標進行評估。在2018年的評估中，課題組根據(jù)國務院《關(guān)于推進國內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化建設(shè)法治化營商環(huán)境的意見》《關(guān)于加強政務誠信建設(shè)的指導意見》等文件中的相關(guān)規(guī)定，并參考了世界銀行《2018年營商環(huán)境報告》中的相關(guān)規(guī)定和指標，通過9項觀測點具體考察了各城市市場準入的便捷程度、政務誠信建設(shè)狀況、行政審批制度改革情況、優(yōu)化營商環(huán)境的制度化水平四個方面具體的落實情況。其中“市場準入的便捷程度”是為了觀測各地行政部門關(guān)于打破地區(qū)和行業(yè)壟斷、提高市場準入效率的相關(guān)措施，以及互聯(lián)網(wǎng)信息公開和共享的建設(shè)情況，其包含的三項三級指標主要關(guān)注各部門的門戶網(wǎng)站針對企業(yè)設(shè)立的便捷程度的設(shè)置。同時，上述指標還借鑒了世界銀行《2018年營商環(huán)境報告》中“開辦企業(yè)”指標的相關(guān)內(nèi)容?！罢照\信建設(shè)狀況”的設(shè)置是以國務院出臺的《關(guān)于加強政務誠信建設(shè)的指導意見》為基礎(chǔ)，根據(jù)“信用中國”網(wǎng)站統(tǒng)計的政務誠信事件公開數(shù)量和城市信用指數(shù)排名情況，以及政府出臺推進誠信建設(shè)的文件情況，綜合觀測評測對象在推進誠信建設(shè)方面的成效。“行政審批制度改革情況”則是為了觀測行政部門在轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)方面所作出的相關(guān)舉措，因此其包含的兩項三級指標的觀測方向在于行政部門的行政審批告知承諾制的推進情況以及高效便捷情況?！皟?yōu)化營商環(huán)境的制度化水平”指標主要觀測相關(guān)法律法規(guī)、標準等制度體系的建設(shè)情況，其主要觀測重點放在政府及其職能部門是否出臺關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的專門規(guī)章和規(guī)范性文件上。2019年的評估指標體系從2018年的9項觀測點減少為6項，其變化主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是在2018年的評估中，課題組對“市場準入的便捷程度”的評估從查找創(chuàng)辦企業(yè)所需條件便捷度、在線辦理便捷度、承諾創(chuàng)辦企業(yè)所需時間明確度三個觀測點進行，在2019年的評估中，課題組將這三個觀測點合并為一項，統(tǒng)一在“優(yōu)化準入服務的實施情況”指標中進行評估。二是將“行政審批在線辦理快捷便民程度”的觀測點更改為對“創(chuàng)新審批方式的情況”，從推動獲得電力便利化改革和獲得信貸審批改革兩方面展開評估。三是2018年對“政務誠信建設(shè)狀況”的評估從政務誠信事件的公開數(shù)量、誠信建設(shè)的立法保障、城市信用指數(shù)排名三方面進行，2019年則依據(jù)國務院《關(guān)于加強政務誠信建設(shè)的指導意見》的相關(guān)規(guī)定，將觀測點更改為“行政合同的履約情況”，通過考察被評估市政府及其部門對行政合同的履行情況評估政府的誠信狀況。四是基于全國各地基本上都出臺了優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)文件，將對“出臺關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的專門規(guī)章或規(guī)范性文件的數(shù)量”的制度設(shè)立類的評估更改為對“保障企業(yè)自主經(jīng)營活動的情況”和“企業(yè)家參與涉企政策制定機制實施情況”的制度實施類的評估，其中“保障企業(yè)自主經(jīng)營活動的情況”考察行政機關(guān)是否建立了涉企收費、監(jiān)督檢查清單制度，以及是否清理了涉企收費、攤派事項和各類評比達標活動。世界銀行從2003年開始對全球100多個經(jīng)濟體的營商環(huán)境進行評估，其評估指標包含開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)共10個指標。這些指標覆蓋了企業(yè)從產(chǎn)生到經(jīng)營再到滅亡的全過程，可較為科學地評估一個地區(qū)的營商環(huán)境實況。本課題組在設(shè)計指標時，借鑒了世界銀行“開辦企業(yè)”“辦理施工許可證”“獲得電力”“獲得信貸”“登記財產(chǎn)”五項指標。如考察優(yōu)化準入服務的實施情況，可以得知開辦企業(yè)的難易程度；考察告知承諾制的實施情況，一定程度上可以了解辦理施工許可證和登記財產(chǎn)的便捷程度；考察創(chuàng)新審批方式的情況，可以獲知獲得電力和獲得信貸這兩類審批創(chuàng)新方式的實施情況。但是，世界銀行的優(yōu)化營商環(huán)境指標體系與課題組所設(shè)計的指標體系還是有較大的差別，因為課題組是以法治政府建設(shè)為中心，在行政層面對行政機關(guān)為優(yōu)化營商環(huán)境采取的措施進行評估，更多地結(jié)合了與法治政府建設(shè)相關(guān)的政策文件；而世界銀行的報告則是以商業(yè)監(jiān)管為中心，從立法、行政、司法多方面對推動和限制商業(yè)活動的監(jiān)管規(guī)則進行評估，如世界銀行的“獲得信貸”指標是從立法層面上測評有關(guān)信貸的法律基礎(chǔ)，“執(zhí)行合同”指標從司法層面上測評企業(yè)間案件從原告向法院提交訴訟，到最終獲得解決所花費的時間、費用和步驟。此外，不同于世界銀行通過發(fā)放調(diào)查問卷和查閱法律規(guī)范的方式進行評估，本課題主要通過網(wǎng)絡(luò)檢索的方式進行，因此指標設(shè)計須考慮數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)可得性，因而無法對諸如“企業(yè)股東權(quán)益保護的力度”“企業(yè)所需承擔的稅負”“破產(chǎn)程序的時間和成本”等指標進行考察；另外，本課題注重考察法治政府建設(shè)的實踐運行狀況，因此指標設(shè)計弱化對法律條文和客觀制度建立的考察，強調(diào)對政府制度實施的考察。2.優(yōu)化營商環(huán)境的評估方法與結(jié)果本課題主要通過檢索政府門戶網(wǎng)站、政府職能部門網(wǎng)站、裁判文書網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)資源獲取所需材料和數(shù)據(jù)，在必要時通過電話咨詢等方式對有關(guān)信息進行核實。如對“優(yōu)化準入服務的實施情況”的評估，課題組通過檢索被評估市政府網(wǎng)站，看是否可以便捷找到創(chuàng)辦企業(yè)所需材料和條件，以及網(wǎng)站上是否明確承諾了企業(yè)創(chuàng)辦所需時間。因創(chuàng)辦的企業(yè)涉及較多的企業(yè)類型，課題組僅以查找“有限責任公司的設(shè)立”作為主要觀測點。以10分為滿分，網(wǎng)站上設(shè)置“企業(yè)設(shè)立”專欄并明確標識創(chuàng)辦企業(yè)所需材料和條件，以及承諾企業(yè)創(chuàng)辦所需時間的，得10分；未設(shè)置專欄，或者創(chuàng)辦企業(yè)所需材料和條件查找不便的，扣5分；未對企業(yè)設(shè)立辦結(jié)時限作出明確承諾的，扣5分。對“行政合同的履約情況”的評估，則是通過檢索“裁判文書網(wǎng)”上行政合同違約的情況，以15分為滿分，政府存在一次行政合同違約情況扣5分，扣完為止。2018年的評估反映出我國營商環(huán)境的法治保障存在的主要問題有創(chuàng)辦企業(yè)相關(guān)條件公布不夠明確、推進誠信建設(shè)方面積極主動作為不夠、關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的制度化水平不高等。經(jīng)過一年的改革和發(fā)展，2019年的評估發(fā)現(xiàn)，這些問題都得到了一定的改善。在2019年的法治政府評估中，一級指標“優(yōu)化營商環(huán)境的法治保障”的得分率從2018年的57.83%提高至59.24%，二級指標“審批制度改革”的得分率從2018年的67.58降低為62.03%，二級指標“政府誠信狀況”的得分率從2018年的43.06%提高為56%,三級指標“優(yōu)化準入服務的實施情況”的得分率由2018年的68.20%上升為70%，“告知承諾制的實施情況”由2018年的61%上升為68.1%。由此可見，各城市在推進法治政府建設(shè)、優(yōu)化營商環(huán)境中付出了較多的努力?？傮w來看，被評估的城市在告知承諾制實施情況和優(yōu)化準入服務上取得了一定的進步，與此同時，創(chuàng)新審批方式、保障企業(yè)自主經(jīng)營活動和參與涉企政策制定的制度還有待進一步完善和落實，具體而言，存在企業(yè)信貸審批改革和獲得電力審批改革不徹底涉企收費清理工作長效實施機制不健全、企業(yè)家參與涉企政策制定機制落實不到位、告知承諾制度發(fā)展不均衡等問題。二、優(yōu)化營商環(huán)境所取得的主要進展評估發(fā)現(xiàn)，我國“審批制度改革”和“政府誠信狀況”的得分率都有所提升，且越來越多的政府發(fā)布政策文件對優(yōu)化營商環(huán)境的制度措施作出規(guī)范。優(yōu)化營商環(huán)境的法治保障在深化行政審批改革、推進政務誠信建設(shè)、加強行政立法保障等方面取得了顯著的成就，具體體現(xiàn)于商事審批改革取得重大進展、行政審批服務得到持續(xù)優(yōu)化、政務誠信機制建立健全、政府誠信履約意識日益強化、制度的規(guī)范化程度不斷提高、公平競爭審查機制更加健全。（一）行政審批制度改革不斷深化1.商事審批改革取得重大進展隨著“放管服”改革的不斷深入，全國各地深入實施商事審批制度改革，市場主體持續(xù)快速增長，市場活力進一步迸發(fā)。這具體表現(xiàn)如下：其一，市場準入持續(xù)放寬，被評估城市普遍實施了負面清單制度，市場準入負面清單以外的領(lǐng)域，各類市場主體均可以依法平等進入。負面清單制度的實施使政府對市場準入的干預降到最小，公開公平公正參與競爭的市場環(huán)境格局進一步鞏固。其二，企業(yè)開辦效率不斷提升，證照分離制度、多證合一制度、一照多址和一址多照制度、企業(yè)登記全程電子化制度普遍實施，這些措施簡化了企業(yè)開辦手續(xù)，減少了企業(yè)開辦時間，減輕了企業(yè)開辦負擔，提高了企業(yè)對商事制度改革的滿意度和獲得感。其三，工程建設(shè)項目審批提質(zhì)提速，多地實施并聯(lián)審批和多圖聯(lián)審制度，推行“一家牽頭、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)”，極大提高了工程建設(shè)項目審批速度。例如，福建省和浙江省對工程建設(shè)項目審批制度進行了全方位全過程的深入改革，審批完成項目僅需不到原來一半的時間。2.行政審批服務得到持續(xù)優(yōu)化在全國持續(xù)推進建設(shè)服務型政府的背景下，多地的行政審批改革便民化程度也在不斷提高，具體表現(xiàn)如下：其一，被評估城市普遍建立起了統(tǒng)一的政務服務中心。為實現(xiàn)群眾“只進一扇門”“最多跑一次”的訴求，政府將群眾關(guān)注度高、辦理量大的服務事項入駐政務服務中心，并通過整合辦事窗口，將涉及的服務事項集中在一個區(qū)域辦理，材料統(tǒng)一在一個窗口受理，辦事難、辦事慢、辦事繁等問題一定程度上得到了緩解。其二，被評估城市基本都建立起了在線政務服務平臺。較多城市加快推進“一網(wǎng)通辦”審批服務便民化工作，政務服務事項網(wǎng)上可辦率不斷提高，群眾不出門即可在網(wǎng)上辦理審批業(yè)務。此外，多地不斷推進政務服務的標準化、規(guī)范化改革，將企業(yè)和個人的辦事流程和所需材料清晰明了地展現(xiàn)在網(wǎng)站或政務服務大廳的宣傳冊子上。（二）政務誠信建設(shè)不斷增強政務誠信機制建立健全被評估城市普遍建立了政務誠信機制，充分發(fā)揮政府在社會信用體系建設(shè)中的表率作用，進一步提升政府公信力。一方面，各地不斷加強公眾對政務誠信的監(jiān)督，強化信用信息對公務員的約束。例如，寧夏回族自治區(qū)銀川市建立“政府承諾+社會監(jiān)督+失信問責”機制，及時向社會公開政府和公務員政務失信信息。江西省分宜縣建立公務員個人誠信基礎(chǔ)信息庫，個人信用信息向社會公開并接受公眾監(jiān)督，公務員的個人誠信狀況被作為績效考核和個人提拔重用的參考依據(jù)。河南省洛陽市建立政府守信踐諾制度，推動政府部門及公務員就政務服務事項向社會公開承諾，并要求將政府承諾履行情況納入政府部門及公務員誠信檔案。另一方面，各地積極推進政務失信專項治理。例如，遼寧省沈陽市梳理排查政府招商政策承諾及已簽訂合同不兌現(xiàn)問題清單，著力整治政府類投資項目不及時結(jié)算、長期拖欠工程款等問題。又如，吉林省通化市對該市的“各級地方政府、地方政府部門、事業(yè)單位和居民委員會、村民委員會”等四類主體全面篩查，形成完整的失信政府機構(gòu)名單臺賬，實現(xiàn)對失信主體的全面監(jiān)管和失信懲戒。

2.政府誠信履約意識日益強化2.政府誠信履約意識日益強化近些年來，隨著我國社會信用體系建設(shè)的深入，政府的誠信履約意識也在不斷提升。盡管政府合同違約的情形未能得到徹底的根除，但是與前些年相比，政府的法治意識和契約觀念在不斷地增強，越來越多的城市將信用當作招商引資的金字招牌，對作出的承諾能及時兌現(xiàn)，對發(fā)布的各項惠民政策能貫徹落實到位，對簽訂的各項行政合同能依法履行，政府因行政合同違約而在行政訴訟中敗訴的案件數(shù)逐漸減少。（三）優(yōu)化營商環(huán)境的立法保障更加完善制度的規(guī)范化程度不斷提高被評估城市大多重視制度改革的合法性，紛紛出臺規(guī)范性文件對保障營商環(huán)境發(fā)展的制度作出具體規(guī)定。這些立法文件既鞏固了經(jīng)驗成果，確保制度的規(guī)范性和政策的穩(wěn)定性，又引領(lǐng)了改革創(chuàng)新，推動制度落地生根和深入發(fā)展。如長沙市政府發(fā)布《關(guān)于印發(fā)長沙市推進“最多跑一次”改革試行方案的通知》和《長沙市人民政府關(guān)于實行項目“一次性”審批有關(guān)事項的通知》，進一步規(guī)范化行政審批改革制度；齊齊哈爾政府部門發(fā)布《市司法局優(yōu)化營商環(huán)境若干舉措》《2018年全市政法系統(tǒng)深化作風整頓優(yōu)化營商環(huán)境實施方案》《全市國稅系統(tǒng)優(yōu)化營商環(huán)境提升辦稅便利度實施方案》，為政府部門的營商環(huán)境建設(shè)提供了更具針對性和操作性的指導方針和目標導向。此外，2018年度有四個省市出臺了綜合性的優(yōu)化營商環(huán)境的地方立法，分別為《沈陽市優(yōu)化營商環(huán)境辦法》《河北省優(yōu)化營商環(huán)境條例》《遼陽市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，這些綜合性的地方立法法律位階較高，對政府的約束力加強，進一步發(fā)揮了立法對優(yōu)化營商環(huán)境的保障作用，對其他省市的優(yōu)化營商環(huán)境的綜合性立法也起到了一定的借鑒和啟發(fā)作用。公平競爭審查機制更加健全被評估城市大多發(fā)布了關(guān)于公平競爭審查的通知或?qū)嵤┓桨?，進一步明確相關(guān)行政部門的法定職責，公平競爭的審查對象、審查方式和審查標準等內(nèi)容。自2017年10月《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》出臺近三年來，我國公平競爭審查制度基本建立。截至2019年2月底，國務院各部門、各省級政府、98%市級政府、92%縣級政府，都已經(jīng)開展了審查工作，全國共審查了新出臺的文件43萬份，對其中2300多份文件進行了修改和完善；清理了82萬份已經(jīng)出臺的文件，廢止或修訂涉及地方保護、指定交易、市場壁壘的文件2萬多份，維護了市場公平競爭。三、優(yōu)化營商環(huán)境法治保障存在的突出問題與對策2019年優(yōu)化營商環(huán)境的法治保障評估結(jié)果顯示，告知承諾制的實施情況的得分率為68.10%，優(yōu)化準入服務的實施情況的得分率為70%，創(chuàng)新審批方式的情況的得分率為52.67%，行政合同的履約情況的得分率為56%，保障企業(yè)自主經(jīng)營活動的情況的得分率為54.33%，企業(yè)家參與涉企政策制定機制實施情況的得分率為61.2%。在總體得分上，2019年優(yōu)化營商環(huán)境的法治保障評估總分的得分率為59.24%，盡管與2018年57.83%的得分率相比有些許提升，但是仍舊未達到及格水平，由此反映出仍舊有較多城市在優(yōu)化營商環(huán)境法治保障的工作上較為薄弱和欠缺。例如，在創(chuàng)新審批方式、政府誠信建設(shè)、保障企業(yè)自主經(jīng)營活動、保障企業(yè)家參與涉企政策制定方面，仍存在制度機制不健全、措施手段不得力、執(zhí)行落實不到位的問題，需引起足夠的重視，在未來的法治政府建設(shè)中不斷調(diào)整和完善，為營造良好的營商環(huán)境做好扎實而又充分的法治保障。（一）企業(yè)獲得電力和信貸審批問題：企業(yè)獲得電力和信貸審批改革不徹底推進企業(yè)獲得電力和獲得信貸審批改革，可減少審批環(huán)節(jié)、簡化審批程序，為企業(yè)獲得電力和信貸提供便利化。課題組經(jīng)過測評發(fā)現(xiàn)，被評估城市目前已有48個城市進行了企業(yè)獲得電力和獲得信貸審批改革，但仍有38個城市只開展了兩項審批改革中的其中一項，還有14個城市尚未進行其中的任何一項審批改革。創(chuàng)新審批方式是“放管服”改革背景下的重要舉措，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力的必經(jīng)途徑，但一些城市還未意識到進行獲得電力和獲得信貸審批改革的重要性和緊迫性，尚未落實這兩項創(chuàng)新性的行政審批改革。對策：全面開展獲得電力和獲得信貸便利化改革推動獲得電力便利化改革，可緩解中小微企業(yè)接電程序繁瑣、接電時間漫長的問題；推動獲得信貸便利化改革，可緩解中小微企業(yè)融資難融資貴的問題。在全國范圍內(nèi)開展行政審批方式改革和創(chuàng)新，可為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的營商環(huán)境，用法治保障為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。尚未開展獲得電力和獲得信貸便利化改革的城市應當及時向典型城市學習，加快推動相關(guān)審批改革，如《國務院辦公廳關(guān)于部分地方優(yōu)化營商環(huán)境典型做法的通報》提到的北京和上海的獲得電力便利化改革。北京開展小微企業(yè)“零上門、零審批、零投資”三零專項服務行動，取消小微企業(yè)內(nèi)部工程圖紙審核及中間檢查，辦電環(huán)節(jié)由原來的6個減少到2個；掘路審批由串聯(lián)向并聯(lián)轉(zhuǎn)變，低壓電力接入辦理由原來的141天壓縮至25天以內(nèi)。上海將與電網(wǎng)接入工程有關(guān)的規(guī)劃許可、綠化許可、掘路許可等審批環(huán)節(jié)從串聯(lián)前置審批改為并聯(lián)同步操作，大幅壓縮辦理時間，平均用時壓縮至25個工作日以內(nèi)。（二）涉企收費清理工作問題：涉企收費清理工作長效實施機制不健全在優(yōu)化營商環(huán)境工作的不斷推進過程中，定期開展涉企收費清理工作，并及時公布涉企收費目錄清單制度是保障企業(yè)自主經(jīng)營活動的重要制度前提。但課題組在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)城市在開展涉企收費、攤派事項和各類評比達標活動清理工作中未建立常態(tài)化的實施機制，而運動式執(zhí)法、被動性執(zhí)法的現(xiàn)象突出。這具體表現(xiàn)為：一是一些城市僅開設(shè)了針對違規(guī)收費的投訴舉報渠道，而未主動就涉企收費清理工作展開調(diào)查活動?？梢?，清理工作的動力來源于社會公眾的投訴舉報，而非常態(tài)化的制度約束。二是為積極落實國家層面涉企收費相關(guān)政策而發(fā)布涉企收費清理工作的緊急體制，開展及時的監(jiān)督檢查工作。而對于定期開展相應的清理工作，未形成常態(tài)化的實施機制。三是清理工作的結(jié)果未及時公開，清理活動結(jié)果的不公開、不透明可能導致行政機關(guān)的暗箱操作，阻礙公眾監(jiān)督的途徑，助長違規(guī)收費之風，這與收費清理工作開展的初衷嚴重背離。此外，涉企收費清理工作的另一問題是涉企收費目錄清單公開未遵循高效便民原則。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，盡管有的城市及時公布了歷年的涉企收費目錄清單，但問題在于對目錄清單的檢索查找存在極大的困難一一不僅未設(shè)置專門的收費公開欄目，且在以關(guān)鍵詞進行檢索過程中也存在較大難度，耗時較久，與法治政府建設(shè)中的高效便民原則相背離。對策：提高涉企收費清理與目錄清單公布工作的規(guī)范化對企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的保障需要在涉企收費清理工作與目錄清單公布活動方面建立長效實施機制。首先，行政機關(guān)應當正確樹立服務意識，建設(shè)服務型政府，提高主動清理涉企收費的積極性。其次，建立常態(tài)化的實施機制。為此，可將定期開展涉企收費清理活動予以法定化，如以規(guī)范性文件的方式制定相關(guān)的行動方案以實現(xiàn)清理活動的規(guī)范化。在具體內(nèi)容上，應當明確涉企收費清理活動的實施主體、實施對象、周期和方式方法以及責任追究等機制。此外，建議相關(guān)政府部門在信息公開網(wǎng)站中設(shè)置專門的欄目對涉企收費的事項予以公布。同時，相關(guān)行政機關(guān)不僅要主動及時地公布歷年的涉企收費目錄清單，對于涉企收費清理活動的結(jié)果，也應當及時全面地予以公布，以指引相關(guān)企業(yè)有序地安排生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)社會市場經(jīng)濟的有序發(fā)展。（三）企業(yè)家參與涉企政策制定問題：企業(yè)家參與涉企政策制定機制落實不到位盡管國務院辦公廳《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》對各級政府及部門貫徹落實企業(yè)家參與涉企政策制定機制作出了具體的要求，但課題組在檢索時發(fā)現(xiàn)，很大一部分城市并未出臺包含“企業(yè)家參與涉企政策制定”這一內(nèi)容的文件，這會使得企業(yè)家參與涉企政策制定缺乏法定依據(jù)和有力支持，難以有效保障企業(yè)家參與涉企政策的權(quán)利；此外，很少有城市對企業(yè)家參與涉企政策制定的操作辦法作出規(guī)定，這極易導致企業(yè)家參與涉企政策制定流于形式，而不能實現(xiàn)企業(yè)家在提高涉企政策精準度和適用性的角色定位。課題組在很多城市均未檢索到該地政府在2018年度實際開展企業(yè)家參與涉企政策制定的事例，這一方面反映了相關(guān)政府信息公開的不到位，另一方面也折射了較多政府對企業(yè)家參與涉企政策制定機制未給予充分的重視。為提高涉企政策的實效性和為企業(yè)營造出良好的營商環(huán)境，企業(yè)家參與涉企政策制定的機制還需進一步完善和落實。對策：加強對企業(yè)家參與涉企政策制定的制度保障行政機關(guān)在制定涉企政策時，應充分聽取企業(yè)家的意見，這是推進科學民主決策、建設(shè)法治政府的重要舉措。缺乏企業(yè)家對涉企政策制定的充分參與，既易導致涉企政策脫離實際，無法應對復雜而多變的市場經(jīng)濟；又會使得涉企政策不能獲得企業(yè)家的完全遵守，形成“上有政策下有對策”的不良局面。為更好地保障企業(yè)家參與涉企政策制定的權(quán)利，首先，各地政府應提高對企業(yè)家參與涉企政策制定重要性的認識，為企業(yè)家參與涉企政策制定提供必要的制度支持和資金保障，如建立起政策咨詢和征求意見制度、企業(yè)參與決策分級分類制度、企業(yè)家智庫制度等。其次，各地政府要加快制定出臺具體的操作辦法，明確涉企政策的類別、征求企業(yè)家意見的方式和程序、涉企政策的后評估等內(nèi)容，從而為政府制定涉企政策提供直接且實用的指導。最后，各級政府要保證相關(guān)政策措施真正落地、落實、落細，在涉企政策的制定過程中，通過多種方式了解企業(yè)所需所惑，提高涉企政策精準度和適用性。（四）告知承諾制問題：告知承諾制制度化發(fā)展不均衡盡管在2019年的評估中，告知承諾制實施情況的得分率有所提高，但是各地區(qū)之間的制度化發(fā)展差異還是比較明顯。告知承諾制是優(yōu)化營商環(huán)境，建設(shè)服務型政府的重要舉措。課題組在觀測中發(fā)現(xiàn)，大部分城市能夠通過實施告知承諾制收到良好效果，促進解決人民群眾反映強烈的辦事難、辦事慢、辦事繁問題，但僅有約三成的城市出臺了關(guān)于告知承諾制的專門的規(guī)章或者規(guī)范性文件，其他城市則未通過制度方式有效地將告知承諾制的成果固定下來。而對于已經(jīng)出臺相關(guān)文件的城市來說，制度化程度也不同，進而導致政務服務的精準化程度不同。具體而言，有些城市能夠針對行政許可的具體領(lǐng)域頒布告知承諾的相關(guān)文件，精準施策；有些城市通過轉(zhuǎn)發(fā)上級通知形式頒布文件，不能有效達到因地制宜效果；有些城市文件頒布時間久遠，不能針對當前情況有效實施落地方案。告知承諾制的制度化程度差異大，進而影響對告知承諾制的執(zhí)行落實。對策：加強告知承諾制的立法和配套制度建設(shè)告知承諾制作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措，發(fā)揮了信用在監(jiān)管中的功能和優(yōu)勢，對簡化審批程序、減少審批時間有著直接的影響。針對各城市告知承諾制制度化發(fā)展不均衡、差異大的現(xiàn)實情況，各地要繼續(xù)總結(jié)告知承諾制的經(jīng)驗和成果，積極推進告知承諾制的制度建設(shè)，具體而言，對于特點差異大的不同行業(yè)、不同領(lǐng)域，進行分類指導，精準施策；推進“證照聯(lián)辦”“流程再造”“標準地制度”等配套措施和制度的完善，進一步推動形成提升優(yōu)化營商環(huán)境的良好局面。四、優(yōu)化營商環(huán)境法治保障的未來展望為進一步加強優(yōu)化營商環(huán)境的法治保障，既要堅持簡政放權(quán)，以推進政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樽ナ纸⒎招驼?，并通過完善試驗改革的授權(quán)制度鼓勵地方制度創(chuàng)新；又要強化有效監(jiān)管，通過加強對各類市場主體的平等保護、建立規(guī)制工具分析評價制度、構(gòu)建基于信用的監(jiān)管機制，營造公平有序的競爭環(huán)境。政府應充當政務服務的提供者、公平競爭環(huán)境的維護者、社會信用體系建設(shè)的引領(lǐng)者，而非經(jīng)濟發(fā)展的干預者、市場準入的攔路者、資源配置的決定者。（一）深化“放管服”改革打造服務型政府政府對經(jīng)濟發(fā)展的促進和保障作用能否有效發(fā)揮，很大程度上取決于政府和市場的關(guān)系定位是否準確。處理好政府和市場的關(guān)系，需堅持簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務。政府應堅持簡政放權(quán)，制定并公布權(quán)力清單、公共服務事項清單、行政許可清單和證明事項清單，壓縮行政自由裁量權(quán)，約束行政權(quán)的行使，避免出現(xiàn)上放下增、明放暗留、變相審批的行為。審批事項取消和權(quán)力下放后，政府應強化事中事后監(jiān)管，通過創(chuàng)新監(jiān)管方式提升監(jiān)管效能，避免市場因缺乏必要監(jiān)管而陷入無序競爭的沼澤。此外，政府應堅持優(yōu)化服務，致力于為市場提供優(yōu)質(zhì)高效、公平普惠、便利可及的服務，如提高政務服務的便民化程度、為市場主體提供專業(yè)的法律服務、構(gòu)建全鏈條的知識產(chǎn)權(quán)服務體系、推動政府信息和數(shù)據(jù)的開放和利用等。建設(shè)服務型政府，需由“政府主導”的治理模式轉(zhuǎn)向“政府與社會合作”的治理模式，充分發(fā)揮社會組織和行業(yè)協(xié)會在社會治理中的作用，行業(yè)協(xié)會商會應主動為市場主體提供市場信息及法律援助等方面的服務。建設(shè)服務型社會，需強化市場主體對行政決策和行政立法的參與，充分聽取市場主體、行業(yè)協(xié)會商會的意見，增強行政立法的針對性和操作性。建設(shè)服務型政府，還應建立暢通有效的政企溝通機制，公職人員與企業(yè)家應構(gòu)建起“親”“清”新型政商關(guān)系。同時，公職人員既要把握法治底線杜絕權(quán)力尋租，又要主動傾聽市場主體的反映和訴求，依法幫助市場主體解決生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的困難和問題。（二）完善試驗改革的授權(quán)制度地方的制度創(chuàng)新是優(yōu)化營商環(huán)境改革不斷推進的重要實踐源泉，因此要鼓勵支持地方發(fā)揮能動性積極開展差異化探索，推出更多帶有本地特色的創(chuàng)新舉措，為確保改革依法有據(jù)，避免上位法束縛了地方改革的手腳，要加大向地方放權(quán)特別是綜合授權(quán)的力度，充分調(diào)動和發(fā)揮地方推進改革發(fā)展的積極性、主動性和創(chuàng)造性。關(guān)于試驗改革，《中華人民共和國行政許可法》第21條規(guī)定了行政許可的暫停實施制度，但該制度僅針對行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)經(jīng)濟事務的許可，其適用范圍和制度功能都十分有限。在實踐中，特別是各地自貿(mào)區(qū)改革的實踐中，對于暫停某些全國性法律設(shè)定的許可事項的需求十分強烈，全國人大常委會也根據(jù)《中華人民共和國立法法》第13條之規(guī)定，即“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”，來對自貿(mào)區(qū)的立法需求進行授權(quán)。這種方式雖然從形式上滿足了自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的來源正當性，但尚不足以滿足自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新之實質(zhì)需要。為了更好發(fā)揮試驗改革的制度功能，一方面，應當激活《中華人民共和國行政許可法》第21條規(guī)定的行政許可暫停實施制度，對于行政法規(guī)設(shè)定的經(jīng)濟型事務許可，各地可以在報國務院批準之后，在本行政區(qū)域內(nèi)暫停實施；另一方面，要充分應用《中華人民共和國立法法》第13條規(guī)定的立法授權(quán)制度，通過單項授權(quán)甚至綜合授權(quán)等多種方式，調(diào)整全國性法律在部分行政區(qū)域的實施。此外，還需要完善這種暫停實施的具體法律機制。為確保地方之間的公平競爭，應該明確獲取授權(quán)的申請程序。唯有建構(gòu)正式的授權(quán)制度，才能防止隨意性很強的改革，減少地方的惡性或不公平競爭。（三）強化對各類市場主體的平等保護公平有序的競爭環(huán)境是市場經(jīng)濟健康發(fā)展的重要前提。實踐中有些政府為謀取個體私利，或為保護本地企業(yè)或民族企業(yè)，而作出了限定交易主體和對象、妨礙商品在地區(qū)間自由流通、在招投標或惠企政策中設(shè)置不當限制等行為，極大地阻礙了統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體