城市基礎設施管理

重點內容：城市基礎設施的分類基礎設施供給的影響因素城市基礎設施的供給方式中國城市基礎設施建設的問題城市基礎設施建設的資金來源基礎投融資體制改革的基本方向城市基礎設施民營化的主要形式城市交通運輸的問題和改革思路第8章城市基礎設施管理現在是1頁\一共有59頁\編輯于星期三18.1城市基礎設施概述1.城市基礎設施的概念基礎設施（urbaninfrastructure），是保障城市生產和生活順利進行的各種基礎性物質設施以及相關產品和服務的總稱。它是城市達到經濟效益、環(huán)境效益和社會效益的必要條件之一。城市基礎設施的含義現在是2頁\一共有59頁\編輯于星期三22.城市基礎設施的分類按照其服務的性質，可以分為以下兩類：（1）工程性基礎設施（2）社會性基礎設施現在是3頁\一共有59頁\編輯于星期三3城市能源供應設施城市供水排水設施城市交通運輸設施城市郵電通信設施城市環(huán)保環(huán)衛(wèi)設施城市防衛(wèi)防災設施現在是4頁\一共有59頁\編輯于星期三4行政管理文化教育醫(yī)療衛(wèi)生商業(yè)服務金融保險社會福利現在是5頁\一共有59頁\編輯于星期三51.公用性和公益性城市基礎設施與其他主體設施的顯著區(qū)別在于，后者可能只為某些企業(yè)或人提供服務，而城市基礎設施必須為全社會、全體市民提供服務城市基礎設施是公共的開放系統(tǒng)，不能拒絕任何使用者的需求所提供的產品和服務：福利品：道路、公廁、下水道、橋梁、綠地商品：自來水、電力、煤氣、電信、郵政即使作為商品也是公共商品（publicgoods），而非私有品，一個人的使用不能以排斥其他人的使用為前提出于社會公平、社會穩(wěn)定及社會倫理的原因，對于一些收費、實行商品化管理的服務和供應，也必須無償供應或低價供應城市基礎設施的特征現在是6頁\一共有59頁\編輯于星期三62.自然壟斷性自然壟斷理論：平均成本持續(xù)下降高額的初始固定成本以及相對較低的可變運營成本，產品數量增加可不斷攤薄固定成本導致平均成本持續(xù)降低具有網絡特性的基礎設施具有更明顯的自然壟斷性如交通、通訊、電力等，節(jié)點越多流量越大收益越大市場規(guī)模擴大和技術進步使得基礎設施的自然壟斷性發(fā)生變化技術水平不變的條件下，市場規(guī)模擴大可以使自然壟斷行業(yè)成為競爭性行業(yè)替代技術和替代能源的出現可以使細分行業(yè)之間出現競爭，如管道煤氣和地方電網、各種有線電話之間的競爭城市基礎設施的特征現在是7頁\一共有59頁\編輯于星期三73.成本沉淀性初始投資巨大，而且資金一旦投入，短期無法周轉為其他項目所用。4.超前性和系統(tǒng)性城市基礎設施建設具有統(tǒng)一性和超前性先地下，后地上留有余地5.不可移動性城市基礎設施只能立足于向固定地理區(qū)位的居民服務。城市基礎設施的特征現在是8頁\一共有59頁\編輯于星期三81.城市基礎設施是發(fā)揮城市多元功能的物質基礎2.城市基礎設施是形成經濟集聚效應的重要保障3.城市基礎設施是提高市民福利水平的物質條件4.城市基礎設施是實現正外部效應的重要手段城市基礎設施的作用現在是9頁\一共有59頁\編輯于星期三91.城市經濟發(fā)展水平2.城市政府職能定位3.基礎設施投融資體制基礎設施供給的影響因素現在是10頁\一共有59頁\編輯于星期三10國外城市基礎設施投融資體制改革的歷程

一、國有化階段在20世紀70年代之前，大多數國家都把城市基礎設施視為具有自然壟斷的社會福利性產品，都側重于對城市基礎設施實行國有化管理。因此，國有的公共企業(yè)在國民經濟中占有重要地位。據統(tǒng)計，英國國有企業(yè)在國民經濟中的比重上升到20%。法國國有企業(yè)從戰(zhàn)前的11家猛增到103家。西班牙的公共企業(yè)占全國造船業(yè)的80%、交通和通信業(yè)的59%。希臘電力工業(yè)、鐵路運輸和郵電部門幾乎全部由公共企業(yè)經營。從構成上看，公共企業(yè)大多集中在燃料、電力、交通、郵政、電信、自來水和鋼鐵等領域，除鋼鐵產業(yè)外，大多屬于基礎設施和公用事業(yè)。據統(tǒng)計，在20世紀70年代，發(fā)達國家國有企業(yè)產值占國內生產總值的比重平均在10%左右，國有企業(yè)投資占全國總投資的比重平均為20%?，F在是11頁\一共有59頁\編輯于星期三11二、私有化改革階段私有化改革最早是從英國開始的。1979年，撤切爾夫人上臺后，英國開始推行私有化政策。起初，只是出售諸如英國宇航公司、英國聯(lián)合港口公司、國際航空無線電公司等少數公司的股票。1984年后，私有化范圍進一步擴大，涉及的部門和行業(yè)越來越多，私有化收入也急劇增加。從1984年電信公司私有化到80年代末這一時期，英國政府共得到370億英鎊的收益。20世紀80年代私有化主要集中在航空、電信、能源、電力、供水、天然氣等自然壟斷企業(yè)。20世紀90年代私有化擴大到郵政、鐵路、運輸等部門。同時，公共住房，甚至部分衛(wèi)生、教育部門也開始了私有化的進程。私有化幫助政府收回了投資，增加了稅收，同時又減少了支出，長期困擾英國政府的財政問題大大緩解，英國經濟從此開始走向復蘇和穩(wěn)定發(fā)展的新時期。美國的私有化始于1981年，當時提出拍賣聯(lián)邦政府的聯(lián)合鐵路貨運公司。1982年，里根政府又向國會提出拍賣部分國有土地。1986年，里根政府在1987年財政預算草案中，提出了出售包括海軍石油儲備區(qū)、全國鐵路客運系統(tǒng)、電力銷售機構等在內的12項民營計劃。1988～1992年，出售聯(lián)邦資產及減少補助金額共達24億美元。這樣不僅大大地減少了政府工作人員的數量及財政預算，而且每年可增加50億美元的財政收入。法國政府也進行了大規(guī)模的私有化。1986年3月，希拉克政府上臺之后，制定了有關國有企業(yè)私有化的法規(guī)。按照法律規(guī)定，將65家企業(yè)和銀行及一家電視臺私有化，總資產多達2750億法郎。1993年、1994年、1995年私有化收入分別達到7l億美元、128億美元、57億美元?，F在是12頁\一共有59頁\編輯于星期三12領到養(yǎng)老券之后現在是13頁\一共有59頁\編輯于星期三138.2城市基礎設施建設1.城市基礎設施的建設規(guī)模和供給水平大幅提高2.基礎設施在經濟發(fā)展中的基礎性地位得到加強3.基礎設施領域的市場化改革取得初步進展中國城市基礎設施的建設現狀現在是14頁\一共有59頁\編輯于星期三141.城市基礎設施建設發(fā)展很不均衡2.城市基礎設施建設總體水平不高3.城市基礎設施投資渠道單一4.城市基礎設施運營方式落后5.基礎設施市場化改革缺少政策配套城市基礎設施建設存在的問題現在是15頁\一共有59頁\編輯于星期三151.國外城市基礎設施的供給改革（1）政府投資在20世紀70年代以前，發(fā)達國家大多把城市基礎設施視為具有自然壟斷性質的社會福利產品，都側重于對城市基礎設施實行公有化管理。因此，政府投資的公共企業(yè)在城市基礎設施中占有重要地位。從二戰(zhàn)后到20世紀70年代，英國和法國的國有企業(yè)比重都有明顯上升。國外城市基礎設施的建設發(fā)展現在是16頁\一共有59頁\編輯于星期三16（2）私有化改革從20世紀80年代開始，發(fā)達國家開始推行私有化，擴大市場準入，讓私人企業(yè)介入基礎設施運營。私有化改革最早從英國開始。（3）激勵性規(guī)制在公共企業(yè)私有化以后，一些私人企業(yè)可能利用其大公司的地位，排斥其他競爭對手，維持對市場的壟斷地位。為了促進有效競爭，保障消費者權益，城市政府需要對公用企業(yè)實施激勵性規(guī)制。20世紀80年代中后期以來，激勵性規(guī)制迅速發(fā)展起來?，F在是17頁\一共有59頁\編輯于星期三172.國外城市基礎設施建設的啟示（1）準確定位城市政府的基本職責（2）基礎設施的投資主體多元化（3）依法調整各方經濟利益關系現在是18頁\一共有59頁\編輯于星期三181.財政預算2.銀行貸款3.市政債券4.城市經營5.使用者付費6.民間資本城市基礎設施建設的資金來源現在是19頁\一共有59頁\編輯于星期三19美國市政債券（MunicipalBonds）是美國的州及市鎮(zhèn)地方政府為了籌集市政建設所需資金所發(fā)行的債券。美國的州及市鎮(zhèn)地方政府的各級行政當局，包括某些特別的行政當局，如高等院校當局，水利當局、高速公路當局以及國家所屬機場的當局，都可以發(fā)行這種具有政府公債性質的債券。市政債券起源于19世紀20年代的美國，當時城市建設需要大量的資金，地方政府部門開始通過發(fā)行市政債券籌集資金，現在是20頁\一共有59頁\編輯于星期三20市政債券=地方政府債券？市政債券一般分為兩種類型：一般責任債券（generalobligationbonds）：由州、市、縣或鎮(zhèn)（政府）發(fā)行的，并且以發(fā)行者的稅收能力為后盾（以一種或幾種方式的稅收），其信用來自發(fā)行者的稅收能力。收益?zhèn)╮evenuebond）：是由為了建造某一基礎設施依法成立的代理機構、委員會和授權機構，如修建醫(yī)院、大學、機場、收費公路、供水設施、污水處理、區(qū)域電網或者港口的機構或公用事業(yè)機構等所發(fā)行的債券，其償債資金來源于這些設施有償使用帶來的收益。現在是21頁\一共有59頁\編輯于星期三21對于一般責任債券，我們可以進行以下理解：第一，這種債券是以地方稅收能力作為信用基礎的，違約的情況極為罕見，本金和利息都能定期足額及時支付，因此也被稱為“信息與信譽完備債券（fullfaithandcreditbonds）”（與“金邊債券”有些相似）。第二，這種債券以發(fā)行人（有關地方政府）的一種或幾種方式的稅收作為償債資金，與各級政府的財政收入預算聯(lián)系在一起。現在是22頁\一共有59頁\編輯于星期三22對于收益?zhèn)谝?，這類債券是“地方政府”的代理機構或授權機構發(fā)行，其償還資金來源于投資項目的收益第二，“地方政府”并不為此類債券的償還進行擔保，不是“地方政府”財政預算中的直接債務或者或有債務，與“地方政府”預算既無直接聯(lián)系，也無間接關系現在是23頁\一共有59頁\編輯于星期三23發(fā)行市政債券的作用為地方政府提供了一個非常靈活的金融管理工具，降低了市政建設的融資成本為投資者提供了一個好的投資工具，吸引私營企業(yè)和國外投資者進行新的商業(yè)投資改善地方經濟和公共服務，提高地方就業(yè)水平可能引發(fā)地方政府破產現在是24頁\一共有59頁\編輯于星期三24應該慎重看待市政債券現在是25頁\一共有59頁\編輯于星期三258.3基礎設施運營體制1.公辦公營即由政府直接投資和經營城市基礎設施。這類基礎設施的公益性最強，有的沒有直接的利潤回報。但它們涉及每個市民的切身利益，正外部效應顯著。2.公私合作其是指政府以參股入股、財政補助、優(yōu)惠政策等方式，與私人部門建立合作關系，聯(lián)合提供城市基礎設施及其服務。城市基礎設施的運營方式現在是26頁\一共有59頁\編輯于星期三263.私人經營即政府以公開招標、特許經營或開放競爭等方式，吸引私人部門直接投資于基礎設施建設領域，由民營企業(yè)負責基礎設施項目的投資、生產和運營?，F在是27頁\一共有59頁\編輯于星期三271.政府直接生產2.政府間協(xié)議3.合同外包4.特許經營5.政府補助6.政府參股7.自由市場城市基礎設施的供給方式現在是28頁\一共有59頁\編輯于星期三281.投資主體多元化2.資金來源多元化3.公用事業(yè)商品化4.經營管理企業(yè)化基礎設施投融資體制改革現在是29頁\一共有59頁\編輯于星期三291.城市基礎設施的民營化改革20世紀80年代以來，西方國家放松了對基礎設施行業(yè)的政府規(guī)制，實行開放市場和有效競爭，許多私人企業(yè)進入基礎設施領域，有效提高了經濟效率和服務質量。城市基礎設施的民營化改革，是一種政府不以直接投資者或借款人的身份介入具體項目，轉而通過提供政策優(yōu)惠、特許經營權等方式，引導私人部門參與基礎設施建設和運營的做法。城市基礎設施的民營化趨勢現在是30頁\一共有59頁\編輯于星期三302.城市基礎設施民營化的優(yōu)勢（1）民營化是提高基礎設施供給效率的重要途徑。（2）民營化可為市民提供多元化的服務選擇。（3）民營化有利于實現規(guī)模經濟?，F在是31頁\一共有59頁\編輯于星期三313.城市基礎設施民營化的現狀進入21世紀以來，中國開始實施基礎設施民營化改革。在中央政府促進民間投資的政策引導下，城市基礎設施領域開始引入市場機制，允許民間和國外資本進入可經營性的基礎設施領域。目前，在城市公交、供水、供氣、供熱、公交、垃圾處理、污水處理等行業(yè)，一些城市已經開始實施特許經營權拍賣，并對國有存量資產進行整體或部分轉讓，民營企業(yè)投資的比重增加很快。但總體而言，國有企業(yè)仍在城市基礎設施投資中占據主導地位。為加快推進可經營性基礎設施的民營化發(fā)展，2004年5月1日，建設部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》，這是中國第一部市政公用事業(yè)特許經營的規(guī)章制度?，F在是32頁\一共有59頁\編輯于星期三324.基礎設施民營化的主要形式發(fā)達市場經濟國家的城市基礎設施運營，大都采用公私合作（publicprivatepartnership，PPP）和民營化形式，即政府機構與私營企業(yè)結成合作關系，利用國際和國內私人資本進行基礎設施建設和運營。私人企業(yè)在提供基礎設施及其服務的同時，可以獲得合理的利潤回報?，F在是33頁\一共有59頁\編輯于星期三334.基礎設施民營化的主要形式公私合作和民營化的具體模式主要有：（1）“建設經營轉讓”模式（build-operate-transfermodel,BOT）（2）“股份制”模式（joint-stockmodel，JSM）（3）“永久專營”模式（perpetualfranchisemodel,PFM）（4）“建設轉讓經營”模式（build-transfer-operatemodel,BTO）（5）“購買建設經營”模式（buy-build-operatemodel）現在是34頁\一共有59頁\編輯于星期三34（6）“租賃經營開發(fā)”模式（lease-develop-operatemodel,LDO）；（7）“合同外包”模式（contractingoutmodel,COM）；（8）“建設擁有經營”模式（build-own-operate,BOO）；（9）“建設經營補助”模式（build-operate-grantsBOG）現在是35頁\一共有59頁\編輯于星期三358.4城市交通運輸管理1.城市交通運輸的概念城市交通由對外交通系統(tǒng)和內部交通系統(tǒng)所組成。城市對外交通系統(tǒng)是城市與外界進行物質和能量交換的聯(lián)系系統(tǒng)，它包括鐵路、公路、航空、水運等交通方式。城市內部交通系統(tǒng)是實現人和物在城市內部不同區(qū)域的空間位移的聯(lián)系系統(tǒng)。由交通動力系統(tǒng)、交通工具系統(tǒng)、交通道路系統(tǒng)、交通樞紐系統(tǒng)和交通管理系統(tǒng)五個部分組成。城市交通運輸的含義現在是36頁\一共有59頁\編輯于星期三36城市交通運輸系統(tǒng)的發(fā)展變遷，大體經歷了四個階段：（1）自然力與動物力時代（2）蒸汽力時代（3）內燃機時代（4）綜合動力時代現在是37頁\一共有59頁\編輯于星期三372.城市交通運輸的主要特點：城市公路、鐵路、地鐵、航道、海底隧道、車站、碼頭一應俱全，交通運輸點、線、面緊密結合。由于運輸的重點是客運，故行人和車輛流動方向和數量經常變化，上下班時是城市客運高峰期。因人車混合運行，是典型的混合交通。故交通安全問題顯得格外重要。因城市道路交通設施和管理設施多，所以需占用大量的城市面積和空間，是城市的一個有機組成部分。現在是38頁\一共有59頁\編輯于星期三38讀《香港城區(qū)交通運輸狀況圖》，看一看城市交通運輸有什么特征？思考：（1）圖中有哪些線和點，分布有什么特點？（2）交通運輸的數量在時間分布上有什么特點？（3）交通運輸可能出現的主要問題？

現在是39頁\一共有59頁\編輯于星期三39現在是40頁\一共有59頁\編輯于星期三403.城市交通系統(tǒng)的基本形式（1）棋盤式（2）放射式（3）環(huán)狀式（4）自由式（5）多中心組團式現在是41頁\一共有59頁\編輯于星期三41棋盤式棋盤式道路系統(tǒng)，采用的是軸線對稱的方格網式結構，東南西北方向明確。是中國道路網規(guī)劃的一種典型圖式，如北京，西安等城市現在是42頁\一共有59頁\編輯于星期三42現在是43頁\一共有59頁\編輯于星期三43西安問：方格形道路網的優(yōu)點是什么？有什么缺點？現在是44頁\一共有59頁\編輯于星期三44棋盤式優(yōu)點：街坊整齊，便于布置建筑易于識別方向，交通組織簡便缺點增加了對角線之間的交通成本和時間現在是45頁\一共有59頁\編輯于星期三45放射式先確定市中心然后圍繞市中心建設放射形道路網絡歐洲如莫斯科，中國的成都現在是46頁\一共有59頁\編輯于星期三46讀《莫斯科市的環(huán)行放射式道路網圖》思考：①莫斯科市交通運輸網是什么格局？②如果城市交通沒有環(huán)行線路，單純的放射狀線路會給人們帶來哪些問題？現在是47頁\一共有59頁\編輯于星期三47成都如果沒有環(huán)形路線，單純放射狀的線路有什么缺陷？現在是48頁\一共有59頁\編輯于星期三48放射式優(yōu)點：便于中心與腹地的聯(lián)系缺點：難以把握方向感難以合理布局城市建筑現在是49頁\一共有59頁\編輯于星期三49環(huán)狀式以市中心為圓心實行多層同心圓布局現在是50頁\一共有59頁\編輯于星期三50環(huán)狀式優(yōu)點：交通暢通缺點：市中心交通容易擁擠現在是51頁\一共有59頁\編輯于星期三51自由式依城市地形自然而定，堅持因地制宜如，重慶現在是52頁\一共有59頁\編輯于星期三52重慶現在是53頁\一共有59頁\編輯于星期三53多中心組團式