瑞士非營利組織和慈善部門的監(jiān)管機(jī)制

-z.瑞士非營利組織和慈善部門的監(jiān)管機(jī)制來源：2014年第2-3期?中國機(jī)構(gòu)改革與管理?

時間：2014-08-29

字體：小中大游麗嘉瑞士的慈善機(jī)構(gòu)和非營利部門類型豐富，從規(guī)模和范圍來看均是如此。瑞士慈善機(jī)構(gòu)和非營利組織開展歷史悠久。超過2/3的家庭都會定期捐贈。國際慈善組織對2004年12月海嘯的反響凸顯了這一點(diǎn)：瑞士人均捐款45瑞士法郎，是所有國家里最多的①。來自私人資金的瑞士人均捐贈金額是挪威的2倍，是法國和德國的4倍，是美國的12倍②。到2011年底，瑞士共有12700家慈善基金會，總捐贈金額約為700億瑞士法郎，年度支出約為10至15億瑞士法郎。大約一半在聯(lián)邦登記的基金會會進(jìn)展國際捐助。一、概念和法律定義非政府組織〔NGO〕的概念是廣泛而多樣的，可以歸結(jié)為由獨(dú)立于政府以外運(yùn)作的、不帶有任何商業(yè)性或營利性目的的自然人或法人創(chuàng)立的任何合法的實(shí)體。但是，不可以把政黨看作是非政府組織，與政黨形成對照的是，非政府組織謀求更廣泛的社會目標(biāo)。相關(guān)概念，比方非營利組織、慈善事業(yè)、志愿組織、民間社會組織、慈善基金會和非營利等，很多時候都有重疊，并可以與非政府組織的概念互換使用。例如，“非營利組織〞通常在美國使用；而在英國則經(jīng)常使用“志愿組織〞或“慈善〞的說法。在瑞士的法律框架內(nèi)，只有“不以營利為目的的組織〞和“基金會〞才被定義為非營利機(jī)構(gòu)的法律形式，并受到瑞士不同法律要求和義務(wù)的制約。1.非政府組織〔NGOs〕非政府組織的定義是，以滿足公眾利益為目的的、基于私人建議而建立起來的組織。非政府組織可以有多種不同的法律形式，多為協(xié)會或基金會。此外，該組織根本資源的主體必須來源于全國分支機(jī)構(gòu)或個人成員的捐贈③。如果非政府組織從政府獲取資金，則這一特定非政府組織能夠證明其并非受到政府或任何其他資金來源的影響就十分重要。非政府組織應(yīng)滿足以下條件：法律地位和法律形式的組織架構(gòu)；由個人或不受國家支配的組織成立；具備不受政府部門控制的決策機(jī)構(gòu)；以非營利或公共利益為目的，并將其置于其自身成員利益之上。因此，可以將非政府組織視為包括基金會在內(nèi)的、涵蓋所有非營利及慈善組織的總稱。2.基金會基金會是為了既定目的而負(fù)責(zé)管理*項資產(chǎn)〔金錢、建筑物等〕的法律實(shí)體?；饡赡苁怯杉彝コ蓡T為紀(jì)念已故親人而建立的，例如皮埃爾·

**納達(dá)基金會；可能是為公共事業(yè)而建立的，例如弗朗茨·

韋伯基金會、國際人口與開展基金會；也可能是為幫助疾病、虐待和環(huán)境退化的受害者而建立的，如國際艾滋病協(xié)會。由于許多瑞士基金會為私人所“擁有〞，因此其應(yīng)變能力相當(dāng)強(qiáng)，所涵蓋的主題從為人文藝術(shù)研究提供贊助到為科學(xué)探索提供資金支持等。除了比擬傳統(tǒng)的以社區(qū)效勞為導(dǎo)向的慈善事業(yè)外，瑞士基金會越來越多地開場涉足國際開展和社會環(huán)境影響的問題。3.不以盈利為目的的協(xié)會不以盈利為目的的協(xié)會是非政府組織最常見的法律形式，此類協(xié)會必須是非營利性的。倘假設(shè)在其活動中產(chǎn)生盈利，則所得利潤不應(yīng)分給其成員，必須由協(xié)會以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)為目的加以使用。不以盈利為目的的協(xié)會在瑞士很多，是瑞士七百年**歷史根基之所系。由于法律上的定義比擬廣泛，因此靈活性大。協(xié)會圍繞體育、音樂、戲劇表演類興趣團(tuán)體這樣的主題組建的，目的是環(huán)境保護(hù)、移民工人融入、和平、預(yù)防癌癥或特定的人權(quán)問題。根據(jù)法律規(guī)定，協(xié)會被看成是自有權(quán)利的實(shí)體，可以雇傭員工、簽署協(xié)議；同樣，協(xié)會對以其名義而采取的行動承當(dāng)法律責(zé)任。4.具有國際組織地位〔IGO〕的基金會國際資金和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以法人身份而設(shè)立并以非營利“基金會〞的名義在瑞士登記注冊的情形并不少見，其國際組織的身份為許多國家政府所成認(rèn)。在日內(nèi)瓦，有35個國際非政府組織已經(jīng)登記并簽署了總部協(xié)定、財政協(xié)定或與瑞士聯(lián)邦議會簽署了特權(quán)及豁免權(quán)的協(xié)議④。這樣的國際非政府組織及其員工被賦予了與聯(lián)合國組織和外交機(jī)構(gòu)一樣的地位。比方全球瘧疾基金會、肺結(jié)核和艾滋病〔全球基金會〕、WWF國際〔世界自然基金會〕以及IU〔國際自然保護(hù)聯(lián)盟〕等。盡管具備特殊的權(quán)限，這些國際非政府組織仍然要對聯(lián)邦基金會監(jiān)事會負(fù)責(zé)并承受其監(jiān)視。二、瑞士非營利組織和慈善基金會類型多樣化非政府組織及其定位具備多樣性。除了其法律地位外，非營利組織和慈善基金會也可按照使命類型、資金來源及其在多種形式伙伴關(guān)系中所扮演的角色進(jìn)展區(qū)分。1.以主要目的作為區(qū)分的使命類型非政府組織在從事公益活動，其活動可能涵蓋了廣泛的社會性的、以開展為導(dǎo)向的目標(biāo)，從教育、衛(wèi)生、社會工作、動物權(quán)利到環(huán)境、和平、移民、法律效勞和開展。這些非政府組織在行使其職責(zé)時可以在國際上或國家內(nèi)部起到積極作用。慈善活動。為需要幫助的群體、社區(qū)或其他社會效勞組織提供財政援助、捐助和志愿人員的慈善基金會或協(xié)會。慈善協(xié)會通過承受捐款來籌集資金。在瑞士，首屈一指的慈善事業(yè)和志愿效勞機(jī)構(gòu)是慈善保險庫〔CharityVault〕⑤。慈善組織既可以是以世俗為根底的，也可以是以**為根底的。效勞和操作的導(dǎo)向性。除了其工作領(lǐng)域不同外，基金會或不以營利為目的的非政府組織的使命同樣也可以不同。有些組織在為那些邊緣群體提供效勞，在彌合國家因缺乏資源而未能或無法彌合的鴻溝方面表現(xiàn)活潑。研究和政策導(dǎo)向。為了對**化或政策空間的擴(kuò)大做出回應(yīng)，非營利和慈善基金會在公共政策制定方面均已越來越多地承當(dāng)起了研究員的角色。非政府組織對此類政策問題持慎重分析的態(tài)度，收集第一手?jǐn)?shù)據(jù)，設(shè)定衡量指標(biāo)，并通過自己的獨(dú)立研究活動提供政策反響和建議。比方，始建于1971年的世界經(jīng)濟(jì)論壇〔WEF〕，它是一家不以盈利為目的的、受瑞士法律制約的基金會，“致力于改善世界狀況〞，并著手通過工程、措施和報告，以及通過促進(jìn)在經(jīng)濟(jì)、地緣政治和全球性問題上的對話以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)⑥；其研究報告?全球競爭力報告?是年度出版物，該出版物對144個經(jīng)濟(jì)體的競爭力全景加以評估，現(xiàn)已成為政府制定經(jīng)濟(jì)政策的重要基準(zhǔn)工具。在瑞士，還有其他不以營利為目的非政府智囊團(tuán)，在不同領(lǐng)域從事政策研究工作。比方瑞士社會經(jīng)濟(jì)開展中心〔CSEND〕，是日內(nèi)瓦非政府智囊團(tuán)之一，其職責(zé)在就業(yè)、貿(mào)易、環(huán)境和治理等聯(lián)系方面促進(jìn)可持續(xù)開展⑦。主*導(dǎo)向。一些非政府組織的主要目的是倡導(dǎo)進(jìn)展必要的變革，從當(dāng)前的實(shí)踐到政策再到治理架構(gòu)均有涉及；它們通過游說取得有利的政治立場，并發(fā)動公眾支持他們的主*和需求。此類非利潤組織或基金會通過信息發(fā)布、監(jiān)測、教育方案和公共活動，致力于促進(jìn)根本人權(quán)、保守和其他道德行為。監(jiān)視和監(jiān)察團(tuán)體導(dǎo)向。加上上述公共政策的作用，越來越多的非政府組織承當(dāng)起監(jiān)察團(tuán)體或監(jiān)視的職責(zé)，以確保諸如人權(quán)、國家或國際舞臺上的國際人道主義法律等規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)或國際條約和公約得以遵守。隨著公共信息法的實(shí)施，瑞士聯(lián)邦和州〔省〕政府面向公眾公開其記錄和數(shù)據(jù)庫。比方，獨(dú)立開展專家協(xié)會〔IDEAS〕的使命是，在有效性和政府機(jī)構(gòu)及其簽約實(shí)施合作伙伴進(jìn)展干預(yù)的影響力方面對瑞士海外開展援助的使用加以監(jiān)視，簽約實(shí)施合作伙伴大多數(shù)是以開展為導(dǎo)向的瑞士非政府組織。其他非政府組織的咨詢和能力建立。在非營利組織和慈善基金會的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)，有一種非營利性機(jī)構(gòu)的子種類，其主要目的是加強(qiáng)其他非政府組織的功能和機(jī)構(gòu)能力，這種子種類更類似于以營利為目的領(lǐng)域內(nèi)的咨詢和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。此類非政府組織通過在能力開展、組織開展或其他組織及管理事宜的咨詢上提供效勞，為民間社會組織的良性運(yùn)轉(zhuǎn)做出了奉獻(xiàn)。比方瑞士非政府組織管理協(xié)會旨在增強(qiáng)世界非政府組織的管理能力，以解決當(dāng)今最具挑戰(zhàn)性的開展問題和人道主義關(guān)切。2.資金來源類型非營利組織和慈善基金會可能會通過不同來源和渠道承受資金，資金源可分類如下：私人捐贈。由較大的個人或家庭捐贈提供資金，如伊迪絲·

馬爾永基金會〔巴塞爾〕、阿加汗基金會〔日內(nèi)瓦〕。企業(yè)融資。由大型企業(yè)捐贈提供資金，如諾華基金會〔巴塞爾〕、瑞銀基金〔蘇黎世〕。以社區(qū)為根底。通過社會集資獲取資金，如兒童與生命—多米尼克·

羅高基金會〔圣加侖〕?；旌腺Y金。通過包括個人、企業(yè)、其他私人基金會和政府機(jī)構(gòu)等多種來源渠道獲取資金。3.“捐贈經(jīng)濟(jì)〞或“慈善供給鏈〞內(nèi)的任務(wù)角色類型“捐贈經(jīng)濟(jì)〞屬于以捐贈和聯(lián)系為根底的一種經(jīng)濟(jì)，而不是為謀利或個人物質(zhì)利益而進(jìn)展的一種交換形式。捐贈經(jīng)濟(jì)并不依賴于與貨幣支付相對的交換貨物或勞動的概念。在此背景下，慈善基金會往往在慈善供給鏈內(nèi)從事多任務(wù)角色。具體來說，有三種不同的角色，即資金、中介組織和實(shí)施組織。資助組織：“錢〞。資助組織為當(dāng)?shù)貓?zhí)行組織、國際性的中介組織提供資金，如國際勞工組織、世界衛(wèi)生組織。中介組織：“信息聚集公司〞。中介組織自官方、開展和自愿來源聚集資金，全球環(huán)境基金、綠色基金、全球瘧疾、結(jié)核病與艾滋病基金以及世界銀行等都是中介組織的例子。這些中介機(jī)構(gòu)往往是非營利性的基金會。實(shí)施組織：“實(shí)干家〞。在低收入國家，實(shí)施組織是實(shí)施安康工程的地方組織，實(shí)施者采取各種形式，可以是政府機(jī)構(gòu)〔往往是在政府內(nèi)負(fù)責(zé)實(shí)施特定工程的單位〕，也可以是非政府組織。這類組織獲取資金的來源往往多種多樣，包括中介和資助組織，以及來自各國政府的資金。投資者的使命與影響：“變動天使〞。在有關(guān)消除貧困和其他開展問題方面，慈善基金會正日益成為重要角色。此類基金會可以被視為貨幣類別的一局部；然而，這種新型基金會通過在具體開展方案中大量投資，或通過以市場為導(dǎo)向的大量金融投資而在開展干預(yù)中采取積極的姿態(tài)。聯(lián)合國基金會是一項增加對聯(lián)合國及其開展議程支持力度的公益慈善事業(yè)。比爾和梅林達(dá)·

蓋茨和休伊特家族代表著新一代的慈善家，他們將私營部門管理手段引入慈善部門中，例如通過設(shè)置表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和績效合同，以及與傳統(tǒng)捐助者相比更長時期的承諾等。其活動家的議程和私營部門心態(tài)的溢出效應(yīng)影響了瑞士的許多基金會，它們在贈款和國內(nèi)外事物中的金融投資方面采取了類似的做法。鑒于私人慈善基金會為開展和變化準(zhǔn)備的集體財務(wù)資源不斷增長，銀行及其他金融參謀也通過推動以價值為導(dǎo)向的投資產(chǎn)品和逐漸轉(zhuǎn)向以“影響或使命〞為導(dǎo)向的投資級別參與了進(jìn)來。三、基金會和非營利組織的監(jiān)管框架和治理根底設(shè)施1.法律依據(jù)瑞士與基金會治理有關(guān)的監(jiān)管框架和根底設(shè)施基于瑞士民法典。瑞士民法典第80至89條涵蓋慈善基金會的組成、組織、監(jiān)視、修改和解散，且界定并標(biāo)準(zhǔn)了“公共事業(yè)〞的基金會。相關(guān)法律也針對四種不同類型的基金會，即家庭基金會、企業(yè)基金會、非獨(dú)立基金會和信托基金以及公法基金會⑧?；饡惺苈?lián)邦政府的年度審計或州政府的監(jiān)管，以確?；饡馁Y源使用與其目標(biāo)相符合?；饡且粋€相對剛性的法律構(gòu)造：初創(chuàng)時一旦目標(biāo)得以確立就不可改變。此外，在瑞士，管理不以營利為目的協(xié)會的成立和運(yùn)行的法律框架是基于瑞士民法典第60至79條的規(guī)定，這些條款是協(xié)會組成、組織、地位、成員的權(quán)利和義務(wù)以及解散的根本標(biāo)準(zhǔn)。瑞士國際私法法案第10章也適用于國際范圍內(nèi)的基金會和協(xié)會。2.監(jiān)管部門為了確保這些條款得以遵守，聯(lián)邦基金會監(jiān)事會負(fù)責(zé)對在瑞士境內(nèi)登記注冊并受瑞士法律管轄的所有不以營利為目的的協(xié)會和慈善基金會進(jìn)展監(jiān)視、審計和檢查。3.強(qiáng)制措施年度報告。監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)控活動主要根據(jù)聯(lián)邦法院法律章程第84條進(jìn)展，即“監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定，基金會的財產(chǎn)應(yīng)用于其預(yù)期目的。〞在這種情況下，任何人想要創(chuàng)立基金會或?qū)饡幕顒犹岢鲑|(zhì)詢均可向監(jiān)管當(dāng)局提出申請；監(jiān)管當(dāng)局也有聆聽與監(jiān)視流程有關(guān)申訴的司法管轄權(quán)。瑞士聯(lián)邦基金會監(jiān)事會的職責(zé)主要包括：基金會工程活動的篩選〔可選〕；對基金會的評估；審查年度審計報告；法規(guī)和規(guī)章的修訂；基金會的解散；兼并和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓；檢討義務(wù)的豁免，以及對基金會及其各機(jī)關(guān)的設(shè)計提出建議。受托責(zé)任?；饡头菭I利性協(xié)會的信托責(zé)任是，按照會計原則基金開支比率一類可承受的會計規(guī)則和原則進(jìn)展正確簿記。這些組織需承受經(jīng)過認(rèn)可具備資格的第三方進(jìn)展年度審計。包括管理層報告或年度報告在內(nèi)，財務(wù)審計報告提交給有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)展審查和征稅。4.自愿或自我調(diào)節(jié)措施基金會和非營利組織一樣，也都需要進(jìn)展自我調(diào)節(jié)，相關(guān)的管治守則、歸類和基準(zhǔn)認(rèn)證非常重要。〔1〕瑞士基金會守則瑞士基金會守則是具有里程碑意義的一種標(biāo)準(zhǔn)。這種采納并完成了歐洲首個面向資助型基金會的歐洲善治守則，是一種自愿守則。瑞士基金會守則以“有效實(shí)現(xiàn)了基金會的宗旨〞、“檢查和平衡〞以及“透明度〞三大原則為根底。在26項建議以及基金會的創(chuàng)立、組織構(gòu)造、管理、資助型金融以及投資政策主題中，對這些原則進(jìn)展了進(jìn)一步的解釋。每個建議都被詳細(xì)解讀并以案例研究加以說明，這些案例研究針對在特定的情況下該如何行動，待解答的問題及可能面臨的問題?！?〕非營利組織守則瑞士非營利組織為大型非營利企業(yè)提供指引，該守則于2006年獲得通過。它是專為互助組織籌款而設(shè)計的，互助組織可以選擇遵從該守則；對非營利組織具有強(qiáng)制性。瑞士非營利組織守則由大型互助組織〔KPGH〕會議主席加以闡述，并由瑞士公共事業(yè)基金會和ZEWO基金會負(fù)責(zé)監(jiān)視。非政府組織問責(zé)認(rèn)證審核。私人認(rèn)證機(jī)構(gòu)瑞士通用公證行〔SGS〕已經(jīng)開發(fā)出了一種認(rèn)證方案，以便對照國際最正確實(shí)踐以評估非政府組織的合規(guī)性，并建立一個從捐助者或授予人處承受贈款持續(xù)改良的框架⑨。通過應(yīng)用這種標(biāo)準(zhǔn)，承授人可以檢測風(fēng)險和弱點(diǎn)并做到防患于未然。采用第三方審核評估，當(dāng)對非政府組織進(jìn)展問責(zé)時可確保客觀性和公正性。非政府組織的表現(xiàn)是針對101項核實(shí)的指標(biāo)進(jìn)展評估的結(jié)果，這些指標(biāo)可以歸為四個角度，即該領(lǐng)域的最正確做法、捐獻(xiàn)者的期望、管理組件和持續(xù)改良。ZEWO面向慈善機(jī)構(gòu)的“批準(zhǔn)印章〞。ZEWO批準(zhǔn)印章在瑞士別具一格，以瑞士非營利組織守則為根底。此標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分那些以一種盡責(zé)的方式管理其委托資金的非營利組織。ZEWO批準(zhǔn)印章證明，此次捐款將經(jīng)濟(jì)有效地用于其指定的用途。它代表提供透明信息和真實(shí)公允財務(wù)報告的組織，這些組織具有獨(dú)立且適當(dāng)?shù)目刂茩C(jī)制，提供公開的溝通方式，并據(jù)此以公平的方式獲取資金?？偛吭O(shè)在瑞士的非營利組織均可申請ZEWO批準(zhǔn)印章，其前提條件是，該組織致力于執(zhí)行社會、人道主義和社會經(jīng)濟(jì)文化方面的任務(wù)或保護(hù)自然和環(huán)境，而組織成立至少兩年。ZEWO基金會是一家獨(dú)立機(jī)構(gòu)⑩，ICFO〔籌款組織國際委員會—國家指導(dǎo)機(jī)構(gòu)協(xié)會〕成員，定期檢查其成員的透明度?；I款組織國際委員會的職責(zé)是幫助協(xié)調(diào)認(rèn)證程序和標(biāo)準(zhǔn)，提供在認(rèn)證問題上的討論和辯論平臺。四、主要挑戰(zhàn)和開展未來過去十年中，瑞士慈善事業(yè)的規(guī)模和影響都在加強(qiáng)，但仍存在不少挑戰(zhàn)。1.非政府組織在透明度和良好治理方面面臨挑戰(zhàn)非政府組織和慈善機(jī)構(gòu)的透明度和良好的治理仍面臨著重大挑戰(zhàn)，考慮到合法性及對非營利組織的金融問責(zé)和對慈善機(jī)構(gòu)的誠信考量，情況尤為嚴(yán)峻。核心是它們在實(shí)現(xiàn)預(yù)期影響時的能力問題。通過各種自我監(jiān)視管理的舉措及更加多樣化的監(jiān)管措施，對非營利組織和慈善機(jī)構(gòu)的問責(zé)將繼續(xù)得到加強(qiáng)。研究機(jī)構(gòu)和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的介入，使得慈善機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)不斷提高，確保捐贈能得到合理的使用。同樣，慈善基金會更加專業(yè)的管理方法在增強(qiáng)該行業(yè)的表現(xiàn)上很重要。2.擴(kuò)大非政府組織研究和學(xué)習(xí)平臺的需要在可持續(xù)開展、人權(quán)、人道主義行動、氣候變化以及其他許多公眾關(guān)切領(lǐng)域，非政府組織已被看成是關(guān)鍵的第三個部門。在上個世紀(jì)八九十年代，非政府組織的數(shù)量在全球范圍內(nèi)快速增加。目前尚沒有全面、準(zhǔn)確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。據(jù)聯(lián)合國估計，2000年全球約有35000家大型非政府組織，這些非政府組織從援助、合同、贈款和私人捐款等獲得的總資源的準(zhǔn)確數(shù)字尚不清楚。“日內(nèi)瓦國際〞是非政