第一稅案與財(cái)稅法論文

第一稅案與財(cái)稅法論文1998年，中國(guó)在經(jīng)歷了驚心動(dòng)魄的百年不遇的特大洪災(zāi)之后，又有令人震驚的“三大稅案”接連露出水面（注：所謂1998年的“三大稅案”，就是各大媒體爭(zhēng)相報(bào)導(dǎo)的“金華稅案”、“恩威稅案”和“南宮稅案”。三大稅案所涉金額均十分巨大，令人震驚。），這使得正在思考如何通過(guò)財(cái)稅手段支持災(zāi)后重建的人們更加關(guān)注財(cái)稅領(lǐng)域（注：為了支持災(zāi)后恢復(fù)重建，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的8％的增長(zhǎng)速度，國(guó)家采取了積極的財(cái)政政策，發(fā)行國(guó)債1000億元人民幣，同時(shí)強(qiáng)調(diào)依法治稅，強(qiáng)化稅收征管，以提高國(guó)家的宏觀調(diào)控能力。），尤其更加關(guān)心“三大稅案”的發(fā)生和處理，稅案的成因和防杜，財(cái)政危機(jī)發(fā)生的可能性，以及相關(guān)的財(cái)稅領(lǐng)域的法制建設(shè)等問(wèn)題。本文擬從“三大稅案”中最具典型性的“第一稅案”入手，分析稅案中暴露出的問(wèn)題及我國(guó)財(cái)稅法存在的相關(guān)缺失及其彌補(bǔ)等問(wèn)題?！暗谝欢惏浮钡暮?jiǎn)要案情及其所暴露出的問(wèn)題所謂“第一稅案”，是一起虛開增值稅發(fā)票的犯罪案件，因其發(fā)案時(shí)間之長(zhǎng)、波及范圍之廣、犯罪金額之大、造成危害之大（注：從1994年5月到1997年4月，共有218家企業(yè)參與虛開增值稅專用發(fā)票的犯罪活動(dòng)，受票單位分布在全國(guó)30個(gè)省級(jí)行政區(qū)，6個(gè)計(jì)劃單列市；已抓獲的犯罪嫌疑人89人，其中包括縣委、財(cái)稅局等單位的主要負(fù)責(zé)人。僅罪犯胡銀鋒（已執(zhí)行）一人的案卷摞起來(lái)就有11米高；公安機(jī)關(guān)先期移送的63名犯罪嫌疑人的案卷就有1400多卷，重達(dá)1500公斤。），全國(guó)罕見，且是自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)全國(guó)第一大稅案，故通稱“第一稅案”；同時(shí)，因其發(fā)生在浙江省金華縣，故又稱“金華稅案”。眾所周知，我國(guó)在1994年進(jìn)行了規(guī)模空前的稅制改革，并獲得了很大的成功。在稅制改革中，增值稅是最為引人注目的。因?yàn)樗鳛橐粋€(gè)“中性”稅種，具有“道道課征，稅不重征”的特點(diǎn)，因而它既不會(huì)導(dǎo)致對(duì)納稅主體重復(fù)征稅，又可以使國(guó)家獲得大量的、穩(wěn)定的財(cái)政收入。正因如此，增值稅被認(rèn)為是財(cái)稅史上的非常絕妙的制度發(fā)明，并被迅速推廣到全球的100多個(gè)國(guó)家。我國(guó)每年的增值稅收入，已達(dá)整個(gè)稅收收入的50％左右；其覆蓋面之廣和對(duì)于國(guó)家財(cái)政之重要，使其實(shí)際上不僅是我國(guó)商品稅（也有人稱為流轉(zhuǎn)稅）的核心，而且在整個(gè)稅制中也是真正的主體稅種。事實(shí)上，我國(guó)對(duì)于增值稅一直非常重視，每年都強(qiáng)調(diào)要確保以增值稅為主的“兩稅”收入（注：國(guó)家強(qiáng)調(diào)確保的“兩稅”，是指增值稅和消費(fèi)稅，包括海關(guān)在進(jìn)口環(huán)節(jié)代征的增值稅和消費(fèi)稅。），并努力采取各種措施來(lái)力保舉足輕重的增值稅收入的實(shí)現(xiàn)。增值稅之所以被公認(rèn)為“良稅”，是因?yàn)樗凶约邯?dú)特的一套原理。在稅額計(jì)算方面，各國(guó)通行的是“扣稅法”，即用銷項(xiàng)稅額去扣減進(jìn)項(xiàng)稅額。要進(jìn)行扣稅，就必須使用增值稅的專用發(fā)票（因?yàn)檫M(jìn)項(xiàng)稅額體現(xiàn)在專用發(fā)票上），從而使整個(gè)商品流轉(zhuǎn)的鏈條連續(xù)不斷，并起到計(jì)算簡(jiǎn)便、相互監(jiān)督等作用。實(shí)際上，增值稅的專用發(fā)票不僅是銷售方的計(jì)繳稅款的依據(jù)，也是購(gòu)貨方用以抵扣稅款的憑證。正因如此，專用發(fā)票的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合法性就直接地關(guān)系到購(gòu)銷雙方的利益，同時(shí)，也直接關(guān)系到國(guó)家的稅收利益。如果存在虛開、代開發(fā)票等違法犯罪行為，就會(huì)使國(guó)家的稅收大量流失。因此，許多人是將增值稅專用發(fā)票視同貨幣來(lái)對(duì)待的。然而，在“金華稅案”中，恰恰問(wèn)題就出在國(guó)家三令五申禁止的虛開增值稅專用發(fā)票方面。一個(gè)僅有56萬(wàn)人口（其中農(nóng)業(yè)人口占95％）的金華縣，在1994年至1997年的3年期間，共有218家企業(yè)參與虛開增值稅發(fā)票，共虛開發(fā)票65536份，價(jià)稅合計(jì)63.1億元，其中稅額9.2億元，涉及30個(gè)省級(jí)行政區(qū)，給國(guó)家造成稅收損失7.5億元（注：關(guān)于“金華稅案”的具體案情及處理，可參見：《以身試法法不容-全國(guó)第一大稅案警示錄》，《人民日?qǐng)?bào)》1998年11月6日，第2版；《第一稅案始末》，《北京青年報(bào)》1998年11月11日，第1版；王祺元：《第一稅案如何水落石出》，《北京青年報(bào)》1998年11月11日，第3版；錢風(fēng)元：《增值稅：帶刺的玫瑰，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》1998年11月10日，第1版，等等。）?！敖鹑A稅案”中的犯罪分子已被繩之以法，其中也包括國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，教訓(xùn)是非常深刻的，值得研究的問(wèn)題也是很多的。從主體的角度說(shuō)，“金華稅案”的發(fā)生，固然有犯罪分子利令智昏，貪得無(wú)厭，不惜鋌而走險(xiǎn)，以身試法等方面的原因，但是，也有地方政府及其征稅機(jī)關(guān)自身的原因。而后者是更值得重視和研究的，因?yàn)樗婕暗截?cái)稅法制建設(shè)方面的許多問(wèn)題，并且，這些問(wèn)題直接關(guān)系到國(guó)家能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。從法制建設(shè)的角度看，“金華稅案”之所以波及范圍廣，社會(huì)危害大，涉案人數(shù)多，發(fā)案時(shí)間長(zhǎng)，查處成本高，實(shí)際上有諸多方面的深層次原因。1.稅法意識(shí)十分淡薄。當(dāng)時(shí)縣里的某些領(lǐng)導(dǎo)為了“造福一方”，不是集中精力去發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是置國(guó)家稅法于不顧，錯(cuò)誤地提出“引進(jìn)稅源”，搞“上有政策，下有對(duì)策”，不但沒(méi)有嚴(yán)格實(shí)行“以票管稅”，反而鼓勵(lì)違反稅法的“以票引稅”（即以虛開票引外地稅）。由于虛開發(fā)票等違反稅法的行為確實(shí)能在一定程度上起到“引稅”的作用，因此，對(duì)于稅收違法行為也就放任自流，任其擴(kuò)散。2.地方保護(hù)主義嚴(yán)重。當(dāng)時(shí)的縣領(lǐng)導(dǎo)之所以違法出臺(tái)一些“稅收優(yōu)惠政策”，真實(shí)的目的就是同周邊市縣爭(zhēng)奪稅源，以保護(hù)所謂的地方利益，彌補(bǔ)本縣的財(cái)政缺口。這種“低稅競(jìng)爭(zhēng)”實(shí)際上是地方保護(hù)主義在財(cái)稅領(lǐng)域的突出體現(xiàn)。3.有法不依管理混亂。依據(jù)稅法規(guī)定，增值稅的納稅人分為一般納稅人和小規(guī)模納稅人，而小規(guī)模納稅人是不能使用專用發(fā)票的。但是，當(dāng)時(shí)的縣財(cái)稅局領(lǐng)導(dǎo)違法改變一般納稅人的認(rèn)定條件，提出了“先上車，后買票”的做法，但在實(shí)際執(zhí)行中卻變成了“上了車，不買票”，對(duì)于一般納稅人應(yīng)具備的條件沒(méi)有認(rèn)真審查，致使許多不合格的“皮包公司”等混入其中；同時(shí)，一些財(cái)稅所還違反規(guī)定，私自“送票上門”，根本不按照發(fā)票要“驗(yàn)舊換新，限量限額，審核報(bào)批”的規(guī)定辦理，從而為發(fā)票犯罪埋下了隱患。4.只看小利不顧大局?？h里的有關(guān)部門在當(dāng)時(shí)提出了無(wú)視國(guó)家稅法的“優(yōu)惠政策”，即凡在縣工業(yè)小區(qū)辦企業(yè)者，增值稅前三年全免，后三年減半。這種典型的“低稅競(jìng)爭(zhēng)”在遭到批評(píng)后被迫停止（注：低稅競(jìng)爭(zhēng)是稅收領(lǐng)域的典型的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，在相關(guān)國(guó)家之間、一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的不同地區(qū)之間，都可能會(huì)發(fā)生低稅競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。目前，一些國(guó)家，如歐盟等已經(jīng)認(rèn)識(shí)到低稅競(jìng)爭(zhēng)的危害，并通過(guò)國(guó)際稅收協(xié)調(diào)來(lái)解決各國(guó)稅收政策上的差異問(wèn)題。但是，國(guó)內(nèi)的低稅競(jìng)爭(zhēng)也是值得重視的。）。但是，縣財(cái)稅局依舊實(shí)行所謂“保底征收”，指示下屬的財(cái)稅所對(duì)外地的企業(yè)要“政策上放寬”，“可以適當(dāng)?shù)卮螯c(diǎn)擦邊球”。這不僅給全縣的財(cái)稅系統(tǒng)造成了嚴(yán)重的思想混亂，而且也給國(guó)家的稅收收入帶來(lái)了巨大的損失，是典型的只看小利，不顧大局的行為。5.公然違法包庇犯罪。在金華縣的虛開發(fā)票的犯罪活動(dòng)日益猖獗的情況下，在全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)虛開發(fā)票已作出專門決定的情況下（注：第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)曾于1995年10月30日通過(guò)了《關(guān)于懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發(fā)票犯罪的決定》，該《決定》對(duì)于打擊當(dāng)時(shí)十分猖獗的增值稅專用發(fā)票犯罪起到了重要的作用。目前，該《決定》中有關(guān)行政處罰和行政措施的規(guī)定繼續(xù)有效，有關(guān)刑事責(zé)任的規(guī)定已納入1997年修訂的《中華人民共和國(guó)刑法》之中。），在外地辦案人員已追查到金華縣是虛開發(fā)票的源頭的情況下，縣財(cái)稅局的領(lǐng)導(dǎo)仍然采取“就事論事，就地消化”的原則，設(shè)法爭(zhēng)管轄，大事化小，以補(bǔ)代罰，以罰代刑。6.以權(quán)謀私腐敗嚴(yán)重。金華的虛開發(fā)票犯罪分子之所以能長(zhǎng)期逍遙法外，還與執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的有關(guān)人員的嚴(yán)重腐敗密切相關(guān)?？h財(cái)稅局稽查大隊(duì)、縣檢察院等均有直接的重要負(fù)責(zé)人以權(quán)謀私，徇私舞弊，助紂為虐，不僅為犯罪分子大開“綠燈”，甚至還多次直接籌劃、教唆虛開發(fā)票。上述問(wèn)題，集中起來(lái)就是法律意識(shí)問(wèn)題、地方保護(hù)主義問(wèn)題、中央與地方的關(guān)系問(wèn)題、執(zhí)法問(wèn)題、腐敗問(wèn)題等，這些問(wèn)題的解決當(dāng)然需要進(jìn)行綜合治理，但也確實(shí)在相當(dāng)程度上與財(cái)稅法有關(guān)。要有效地解決上述問(wèn)題，就需要財(cái)稅法領(lǐng)域的法制建設(shè)的強(qiáng)化。為此，有必要從財(cái)稅法的角度，來(lái)分析上述問(wèn)題的發(fā)生和解決。二、從“金華稅案”看財(cái)稅法制建設(shè)存在的缺失“依法治國(guó)”已經(jīng)被寫進(jìn)了憲法修正案。建設(shè)真正的法治國(guó)家，是崇尚法治的人們的共同愿望。而要真正實(shí)現(xiàn)法治，就必須至少在各個(gè)重要領(lǐng)域都要有法可依，因而在關(guān)乎國(guó)泰民安的財(cái)稅領(lǐng)域，加強(qiáng)法制建設(shè)尤為必要。事實(shí)上，我國(guó)的財(cái)稅法制建設(shè)雖然較過(guò)去有了很大的進(jìn)步，但仍存在著許多缺失和不足，“金華稅案”中暴露出的諸多問(wèn)題即與此直接相關(guān)。“金華稅案”在形式上是一個(gè)刑事案件，但其中暴露出的上述問(wèn)題，卻非常具有典型性、普遍性，因而在其他地區(qū)同樣有發(fā)生類似“稅案”的可能性。而這些問(wèn)題的存在，恰恰是由于在財(cái)稅領(lǐng)域的立法、執(zhí)法、法律監(jiān)督等方面存在著諸多的缺失，兩者之間存在著一定的因果關(guān)系。為此，有必要結(jié)合“稅案”中暴露出的問(wèn)題，來(lái)探討我國(guó)財(cái)稅法制建設(shè)的缺失。（1）關(guān)于中央與地方的關(guān)系問(wèn)題。中央與地方的關(guān)系主要體現(xiàn)為利益分配關(guān)系，它主要由財(cái)政體制法和稅收體制法來(lái)調(diào)整。但我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制法是非常不完善的，不僅沒(méi)有一部專門的法律，而且在各類立法上都幾近空白，特別是分稅制、轉(zhuǎn)移支付制度等尚無(wú)專門的法律或行zd規(guī)來(lái)加以確立，更是一個(gè)非常突出的問(wèn)題。事實(shí)上，中央與地方的關(guān)系在古今中外都是至為重要的，它直接關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安，關(guān)系到民族的興衰榮辱，如此重要的關(guān)系不通過(guò)法律來(lái)加以調(diào)整，顯然是一個(gè)重大的缺失。這也許是因?yàn)橹袊?guó)法律更傾向于所謂的“政治法律規(guī)則”模式（注：美國(guó)學(xué)者馬太（ugomattei）在其論文“三種法律模式：世界上法律制度的分類學(xué)與變化》中，將法律模式分為職業(yè)法律規(guī)則、政治法律規(guī)則和傳統(tǒng)法律規(guī)則三種，并認(rèn)為中國(guó)雖然屬于傳統(tǒng)法律規(guī)則模式，但是更傾向于政治法律模式。參見沈宗靈先生對(duì)該文的評(píng)介，載于《中外法學(xué)》1999年第1期。）。對(duì)于中央與地方關(guān)系這個(gè)重要的問(wèn)題，本文在后面還將作重點(diǎn)分析。（2）關(guān)于財(cái)稅法律意識(shí)淡薄的問(wèn)題。加強(qiáng)財(cái)稅法制建設(shè)，是提高人們的財(cái)稅法律意識(shí)的重要途徑。如果一些重要的財(cái)稅立法都沒(méi)有，或者僅靠一些行zd規(guī)、部門規(guī)章來(lái)支撐，就不僅不合乎至為基本的“稅收法定原則”、“法律保留原則”等方面的要求（注：參見［日］金子宏著：《日本稅法原理》，劉多田等譯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1989年版；以及拙文《論稅收法定主義》，《法學(xué)研究》1996年第6期。），從而可能構(gòu)成對(duì)國(guó)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯，而且也不利于人們?nèi)フJ(rèn)識(shí)、了解、掌握、運(yùn)用財(cái)稅法，當(dāng)然無(wú)助于提高其財(cái)稅法律意識(shí)；如果有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，使財(cái)稅法律形同虛設(shè)，缺乏作為公法、強(qiáng)行法應(yīng)有的剛性，則會(huì)使人們對(duì)財(cái)稅法律作出不良的評(píng)價(jià)，當(dāng)然也無(wú)助于法律的遵從，會(huì)使守法的意識(shí)更加淡薄?？梢哉f(shuō)，財(cái)稅領(lǐng)域的立法和執(zhí)法是目前最為突出的問(wèn)題，是財(cái)稅法制建設(shè)最為重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)，但是，目前恰恰是立法不足，執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題十分突出。例如，在財(cái)zd方面，只有一部有待于進(jìn)一步完善的《預(yù)算法》，而對(duì)于國(guó)債法、轉(zhuǎn)移支付法等，甚至連一部作出全面規(guī)定的行zd規(guī)都沒(méi)有；在稅法方面，僅有三部法律，而大量的都是國(guó)務(wù)院制定的《暫行條例》，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，這是有背于公認(rèn)的稅收法定原則的。至于執(zhí)法方面，問(wèn)題就更為突出和普遍，這就是下面要談到的依法辦事的問(wèn)題。因此，如何大力加強(qiáng)財(cái)稅法制建設(shè)，尤其是加強(qiáng)立法、嚴(yán)格執(zhí)法，使財(cái)稅領(lǐng)域真正實(shí)現(xiàn)法治，使財(cái)稅活動(dòng)真正深入人心而不是令人“內(nèi)心逆反”，從而全面提高財(cái)稅法律意識(shí)，還仍然是一個(gè)需要長(zhǎng)期努力的目標(biāo)。（3）關(guān)于依法辦事的問(wèn)題。我國(guó)目前突出地存在著分配秩序混亂的問(wèn)題，這種混亂主要是導(dǎo)因于財(cái)稅領(lǐng)域的“失范”和“失序”。例如，國(guó)家的財(cái)稅法極易被地方性的“土政策”或者“領(lǐng)導(dǎo)的意見”等所取代，或者被以其他方式扭曲執(zhí)行；地方政府長(zhǎng)于“搭車收費(fèi)”，或者隨意減免，等等，這都是不爭(zhēng)的事實(shí)。在這種“財(cái)稅環(huán)境”下，公眾的財(cái)稅法律意識(shí)也就可想而知了。不能夠嚴(yán)格按照財(cái)稅法的有關(guān)規(guī)定辦事，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，這是現(xiàn)行財(cái)稅法制建設(shè)的突出的缺失。此類問(wèn)題必須通過(guò)各類配套的改革措施的實(shí)施、各類法律的綜合調(diào)整等，才能得到全面解決。（4）關(guān)于腐敗問(wèn)題。財(cái)稅法制建設(shè)雖然不是解決腐敗問(wèn)題的唯一途徑，但卻是一個(gè)十分重要的途徑。當(dāng)前腐敗問(wèn)題的突出存在，同某些領(lǐng)域里的財(cái)政投入不足、財(cái)稅法制不健全、監(jiān)督不力等有著密切的關(guān)系。因此，除了應(yīng)重視從人自身的角度，從根本上去解決“內(nèi)生性”的腐敗問(wèn)題以外（注：其實(shí)，全面提升人類的道德水平，特別是官員的道德水平是非常重要的。法律是最低水平的道德，如果法律都不能得到有效的遵守，則更高層次的道德水平就更是無(wú)從談起。因此，如何不斷地提高人們的道德水平，使人們靠一種內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力去防杜腐敗，這可能比一般性的政治教育和法制宣傳都重要。），也應(yīng)注意從財(cái)稅法制建設(shè)、加大財(cái)稅投入、保障基層所需的基本的財(cái)政資金等方面，從外部去促進(jìn)腐敗問(wèn)題的解決。但是，目前的財(cái)稅法律建設(shè)顯然不能適應(yīng)這一要求。以上結(jié)合“金華稅案”所暴露出的問(wèn)題，探討了現(xiàn)行的財(cái)稅法制建設(shè)所存在的缺失（注：財(cái)稅法制建設(shè)的缺失及由此而帶來(lái)的諸多問(wèn)題，大大地增加了監(jiān)督的成本，這僅從“金華稅案”的處理所支出的人力、物力、財(cái)力上就能夠感受到。）。這些問(wèn)題實(shí)際上是財(cái)稅法應(yīng)當(dāng)解決的一般性問(wèn)題。從“問(wèn)題定位”的角度，來(lái)尋找法制建設(shè)本身存在的問(wèn)題，是本文分析問(wèn)題的一個(gè)路徑。通過(guò)解剖“金華稅案”這個(gè)麻雀，有助于分析財(cái)稅法制建設(shè)的一般問(wèn)題，而這些問(wèn)題在以往的法制建設(shè)和法學(xué)研究方面往往是未受到充分重視的。為此，基于上述財(cái)稅法解決的一般性問(wèn)題，有必要進(jìn)一步分析財(cái)稅法制建設(shè)的各類缺失的彌補(bǔ)問(wèn)題。三、財(cái)稅法制建設(shè)的缺失的彌補(bǔ)財(cái)稅法制建設(shè)需要彌補(bǔ)的缺失甚多，在此僅著重談兩問(wèn)題，一個(gè)是財(cái)稅法對(duì)于中央與地方之間的關(guān)系（即財(cái)稅體制關(guān)系）的法律調(diào)整問(wèn)題，一個(gè)是完善財(cái)稅法制所需要的系統(tǒng)觀念的問(wèn)題。（一）解決中央與地方關(guān)系問(wèn)題對(duì)財(cái)稅法制建設(shè)的要求中央與地方的關(guān)系問(wèn)題，是一個(gè)一直都存在、但在許多部門法學(xué)都鮮有研究的問(wèn)題。實(shí)際上，這個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在憲法、財(cái)稅法等領(lǐng)域進(jìn)行深入研究。需要指出的是，在中央與地方的關(guān)系中存在著一種博弈關(guān)系，以往普遍存在的“上有政策，下有對(duì)策”，就是這種關(guān)系的典型描述和體現(xiàn)。按照博弈論的原理，在相關(guān)的財(cái)稅立法上，同樣會(huì)存在中央與地方“討價(jià)還價(jià)”式的利益分配或利益之爭(zhēng)，表現(xiàn)為地方同中央分權(quán)、分稅等（注：參見王紹光、胡鞍鋼：《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》遼寧人民出版社1993年版，第170頁(yè)以下，有關(guān)“中央政府與地方政府的博弈關(guān)系和規(guī)則”的論述；以及何帆：《為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立憲-當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政問(wèn)題》今日中國(guó)出版社1998年版，第172頁(yè)以下，有關(guān)“中央與地方的博弈”的論述。）。在中央與地方的關(guān)系中，中央應(yīng)當(dāng)是居于主導(dǎo)地位的，這也是一個(gè)國(guó)家有效地實(shí)施宏觀調(diào)控所必須的。而國(guó)家要有效地進(jìn)行宏觀調(diào)控，就必須手中握有大量的財(cái)政收入，尤其是要能夠掌握大量的稅收收入。同時(shí)，如同中央政府要提供全國(guó)性的公共物品一樣，地方同樣也要提供地方性的公共物品，因而同樣需要有相應(yīng)的財(cái)政收入。為此，中央和地方進(jìn)行事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)方面的劃分，就是非常必要的（注：關(guān)于財(cái)政分權(quán)問(wèn)題，有許多著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)深入的研究。例如，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主施蒂格勒（gstiglel）對(duì)于政府存在的合理性的研究、布坎南（jbuchnan）的分權(quán)“俱樂(lè)部”理論、以及奧茨（woates）對(duì)于財(cái)政聯(lián)邦主義的研究等。可參見平新喬：《財(cái)政原理與比較財(cái)政制度》上海三聯(lián)書店等1995年版，第338～343頁(yè)）。實(shí)行分稅制也就是勢(shì)在必行的。從國(guó)家的角度說(shuō)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)在中央一級(jí)集中更多的收入；從地方的角度說(shuō)，也應(yīng)當(dāng)有足夠的收入。現(xiàn)在的矛盾就是有限的資源應(yīng)當(dāng)如何在中央與地方之間進(jìn)行公平、有效的分配。因此，需要有相應(yīng)的財(cái)政體制法和稅收體制法來(lái)從法律上解決上述的分權(quán)問(wèn)題。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)在的分稅制尚不徹底，同時(shí)，在憲法上和財(cái)zd上又都缺少有關(guān)分配中央與地方的權(quán)益的明確、具體的立法，從而帶來(lái)了實(shí)踐中的許多問(wèn)題。要有效地解決這些問(wèn)題，就必須著力建立和完善財(cái)政體制法。在“金華稅案”中，中央與地方的關(guān)系問(wèn)題是值得重視的。金華縣為了保護(hù)本地的利益和促進(jìn)本地的“發(fā)展”，不惜犧牲國(guó)家稅收利益，公然違反稅法搞“低稅競(jìng)爭(zhēng)”和“以票引稅”，這實(shí)際上是地方保護(hù)主義在財(cái)稅領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。除此以外，不容忽視的一個(gè)問(wèn)題是，金華縣之所以搞“以票引稅”、“低稅競(jìng)爭(zhēng)”等，一個(gè)重要的考慮是要同周邊地區(qū)爭(zhēng)奪稅源，以彌補(bǔ)本地的財(cái)政缺口。也就是說(shuō)，財(cái)政收入的不足或財(cái)政支出的缺口是導(dǎo)致地方政府從事稅收違法行為的一個(gè)重要?jiǎng)右颉Ｊ聦?shí)上，在許多地方，財(cái)政缺口是存在的，導(dǎo)致財(cái)政缺口的原因是多個(gè)方面的，如政府職能不清、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事所導(dǎo)致的“吃飯財(cái)政”；管理不善、腐敗墮落、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究所導(dǎo)致的稅收收入流失；竭澤而漁、以費(fèi)擠稅、濫征濫罰、侵蝕稅本所導(dǎo)致的稅源枯竭，等等。由于這些原因是普遍存在的，因此，只有解決好這些問(wèn)題，才能解決好財(cái)政收入問(wèn)題。根據(jù)著名的“瓦格納定律”（注：從長(zhǎng)期來(lái)看，國(guó)家財(cái)政支出呈現(xiàn)不斷上升趨勢(shì)，這一現(xiàn)象由19世紀(jì)的德國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納（a?wagner）最先提出，被稱為“瓦格納定律”。瓦格納根據(jù)實(shí)證的研究發(fā)現(xiàn)，隨著人均收入的增長(zhǎng)，公共部門的相當(dāng)規(guī)模也將擴(kuò)大，政府的支出必然要不斷增長(zhǎng)。此后，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)一步用計(jì)量方法檢驗(yàn)了這一假說(shuō)的有效性。對(duì)于“瓦格納定律”，許多財(cái)政領(lǐng)域的著述均有介紹，可參見當(dāng)代財(cái)稅大師馬斯格雷夫（r.a.musgrave）的《比較財(cái)政分析》，上海人民出版社1996年版，第71―72頁(yè)，等等。），政府的開支規(guī)?？偸浅尸F(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)，這已經(jīng)為各國(guó)的實(shí)踐所不斷證明。既然隨著政府權(quán)力的日益膨脹，財(cái)政支出也相應(yīng)地不斷擴(kuò)張，因而在財(cái)政收入受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平約束的情況下，如何解決財(cái)政缺口問(wèn)題是各級(jí)政府都關(guān)心的問(wèn)題。在我國(guó)，由于預(yù)算內(nèi)的收入占整個(gè)gdp的比重近些年來(lái)一直徘徊在10％左右，中央的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重亦相對(duì)較低，因此，“兩個(gè)比重”過(guò)低的問(wèn)題已經(jīng)引起了廣泛的重視，以致于國(guó)家提出了“振興國(guó)家財(cái)政”的口號(hào)（注：中共中央十五大報(bào)告，提出了提高財(cái)政的“兩個(gè)比重”的問(wèn)題，并認(rèn)識(shí)到改革開放以來(lái)，始終是社會(huì)財(cái)富向非公有制經(jīng)濟(jì)、向個(gè)人傾斜，從而使國(guó)家的財(cái)政狀況不如人意，因此，應(yīng)當(dāng)“振興國(guó)家財(cái)政”。）。為此，當(dāng)然要開源節(jié)流，并努力避免上述導(dǎo)致財(cái)政缺口的各種現(xiàn)象。事實(shí)上，為了解決財(cái)政收入相對(duì)不足的問(wèn)題，我國(guó)正在進(jìn)行一系列的制度創(chuàng)新。例如，正在進(jìn)行的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)、人員的分流、政府職能的重新厘定等都是為了解決“吃飯財(cái)政”的問(wèn)題：“費(fèi)改稅”的改革等，是為了解決預(yù)算內(nèi)收入不足、預(yù)算外和制度外入過(guò)于膨脹的問(wèn)題，實(shí)際上是為了解決財(cái)政收入的規(guī)范化問(wèn)題；深化“分稅制”改革，是為了解決中央與地方的收入分配等問(wèn)題；強(qiáng)調(diào)“依法治稅”、反腐倡廉、加強(qiáng)征管，是為了獲得更多的稅收收入，等等?？梢姡鲜龈鱾€(gè)方面的改革，都是為了使各級(jí)政府獲得充分的改造其職能所必須的財(cái)政資金，都是在財(cái)稅法的完善方面具有重要意義的制度創(chuàng)新。如果改革能夠真正都推行到位的話，則財(cái)稅的問(wèn)題就能夠在很大程度上得到解決。從法制建設(shè)的角度說(shuō)，在目前不能通過(guò)修憲來(lái)規(guī)定中央與地方的關(guān)系的情況下，可以考慮通過(guò)完善財(cái)政體制法，來(lái)解決中央和地方的財(cái)權(quán)分配問(wèn)題；通過(guò)完善稅收體制法，來(lái)解決中央和地方的各自的稅收收入來(lái)源和分配問(wèn)題；通過(guò)加強(qiáng)和完善預(yù)算法和轉(zhuǎn)移支付法領(lǐng)域的法制建設(shè)，來(lái)解決各級(jí)政府之間廣泛存在的財(cái)政的橫向失衡和縱向失衡的問(wèn)題。上述領(lǐng)域的財(cái)稅法制建設(shè)，對(duì)于解決中央與地方關(guān)系方面存在的諸多問(wèn)題，具有十分重要的作用?；谏鲜隹紤]，在立法上，應(yīng)當(dāng)與相關(guān)的體制改革相配套，盡快制定財(cái)政體制法、稅收體制法，或者在現(xiàn)有的法律框架之內(nèi)增加這些方面的法律規(guī)范，以解決目前中央與地方的談判幾乎無(wú)法可依的狀況，從而也能夠更好地保障各級(jí)政府的應(yīng)得的權(quán)益，以更好地提供相應(yīng)級(jí)次的公共物品，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府應(yīng)有的職能。在提供公共物品、實(shí)現(xiàn)財(cái)政的各項(xiàng)職能方面，中央政府和地方政府各有其優(yōu)勢(shì)，因而許多學(xué)者都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在兩者之間形成適當(dāng)?shù)姆止?，使其各司其職，以?shí)現(xiàn)效率的最大化。上述思想被稱為“財(cái)政聯(lián)邦主義”?；谶@種思想，世界上的絕大多數(shù)國(guó)家在一定程度上實(shí)行的都是財(cái)政聯(lián)邦制（注：這是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的聯(lián)邦制，并不是政治或法律意義上的聯(lián)邦制。）。實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦制的關(guān)鍵是如何分權(quán)，以及對(duì)分權(quán)的結(jié)果在法律上加以確定，使其成為財(cái)稅體制法的重要內(nèi)容，這是以后在完善分稅制立法方面應(yīng)著重解決的一個(gè)問(wèn)題。（二）彌補(bǔ)財(cái)稅法制建設(shè)的缺失是一個(gè)系統(tǒng)工程彌補(bǔ)財(cái)稅法制建設(shè)的缺失，不僅要實(shí)現(xiàn)財(cái)稅法體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)、配套，而且也要使財(cái)稅法體系同其他法律或制度相配套，因此，這種補(bǔ)缺在總體上是一個(gè)系統(tǒng)工程。之所以如此，是因?yàn)樨?cái)稅與財(cái)稅法的極端重要，以及財(cái)稅、財(cái)稅法同其他領(lǐng)域的密不可分的關(guān)系。事實(shí)上，從一定意義上說(shuō)，現(xiàn)代國(guó)家已被稱為“稅收國(guó)家”，國(guó)家離開了稅收或者整個(gè)財(cái)政，就須臾不能生存。不僅如此，在國(guó)家能力（國(guó)家將自己的意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力）中，汲取財(cái)政的能力是最重要的，其他的國(guó)家能力，如宏觀調(diào)控能力、合法性能力以及強(qiáng)制能力，都離不開汲取財(cái)政的能力（注：見前注引王紹光、胡鞍綱著，第3頁(yè)。）。目前中央政府的宏觀調(diào)控能力相對(duì)較弱，與中央財(cái)政收入所占比重的相對(duì)較低直接相關(guān)。要研究財(cái)稅制度的重要性，就必須從財(cái)稅制度對(duì)國(guó)家、社會(huì)變革的重要作用入手。從歷史上看，財(cái)稅問(wèn)題始終是影響國(guó)家存續(xù)的十分重要的因素。著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特、?？怂?、諾思等都曾進(jìn)行過(guò)深入的研究。例如，熊彼特認(rèn)為，從國(guó)家財(cái)政入手，對(duì)于研究社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)十分重要，并且，社會(huì)的轉(zhuǎn)折總是包含著原有的財(cái)政政策的危機(jī)（注：這是熊彼特在1918年發(fā)表的著名論文《稅收國(guó)家的危機(jī)》中所闡述的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，研究財(cái)政的歷史能使人們洞悉社會(huì)存在和社會(huì)變化的規(guī)律，認(rèn)識(shí)到國(guó)家命運(yùn)的推動(dòng)力量。他強(qiáng)調(diào)，財(cái)稅與現(xiàn)代國(guó)家有著密不可分的關(guān)系，以致于可以把現(xiàn)代國(guó)家稱為“稅收國(guó)家”。財(cái)稅不僅有助于國(guó)家的產(chǎn)生，而且還有助于其發(fā)展。它使國(guó)家可以滲透到私人經(jīng)濟(jì)中，并擴(kuò)大對(duì)私人經(jīng)濟(jì)的管轄權(quán)。）。該觀點(diǎn)表明，財(cái)政政策的危機(jī)是同社會(huì)的轉(zhuǎn)折聯(lián)系在一起的。?？怂怪赋觯褡鍑?guó)家的興起就是由于財(cái)政原因，西歐國(guó)家因戰(zhàn)爭(zhēng)所導(dǎo)致的財(cái)政壓力催生了現(xiàn)代稅制和金融體系的建立（注：這是?？怂乖谄?969年出版的《經(jīng)濟(jì)史理論》中所提出的觀點(diǎn)。該書的中譯本已于1987年由商務(wù)印書館出版。）。而諾思的研究則表明，國(guó)家解決