大型公共基礎(chǔ)設(shè)施融資問(wèn)題探討

-.z大型公共根底設(shè)施融資問(wèn)題探討(1)內(nèi)容摘要：隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的蓬勃開(kāi)展，對(duì)根底公共設(shè)施的需求也呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)。但是，國(guó)家的基建資金有限，單純的國(guó)家財(cái)政投入顯然不能滿足需求增長(zhǎng)。而公共財(cái)政的改革又使建立資金更趨緊*。對(duì)于較大規(guī)模的基建工程，因關(guān)系重大仍采用單純的財(cái)政投入加銀行貸款。其實(shí)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共財(cái)政角度上看，多元投資主體介入是必要的和必然的。關(guān)鍵詞：公共財(cái)政融資根底公共設(shè)施隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛開(kāi)展，城市化建立步伐的加快，人民生活需要的提高都對(duì)根底公共設(shè)施的建立提出了日益增多的要求。從個(gè)人角度看，生活水平的提高促使需求日趨個(gè)性化、精細(xì)化、多樣化；從地方政府角度看，地方開(kāi)展需要根底設(shè)施拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)開(kāi)展，才能引進(jìn)更多人才、資金投入；從國(guó)家角度看，公共設(shè)施是一個(gè)國(guó)家文明和經(jīng)濟(jì)興旺的一個(gè)重要標(biāo)志。所以，從個(gè)人、地方、中央三方來(lái)看，根底設(shè)施的需求都是巨大的。但是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)還不是很興旺，而且地區(qū)開(kāi)展不平衡，因而投入基建的資金供應(yīng)嚴(yán)重缺乏。這就給政府提了一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題：怎樣解決公共根底設(shè)施的融資問(wèn)題。對(duì)于小型的基建問(wèn)題，我們有了BOT等工程融資的方法可以得到較好的解決；但是一些大型的工程不能如期進(jìn)展，主要是籌集資金有很多不同的困難：因?yàn)殛P(guān)系重大及基于國(guó)家平安考慮，政府需要掌握控制權(quán)，不能完全放權(quán)給民間資本；因?yàn)槠涫芤嫘圆淮?、耗資巨大，民間資本也不愿意或者沒(méi)有能力完全包干；因?yàn)樨?cái)力有限或財(cái)政支出改革，政府沒(méi)有或者不能調(diào)配足夠資金投入基建，而民間資本又難以介入或者沒(méi)有很好的介入方式。所以，現(xiàn)在這些大型基建工程目前大都采用單純的財(cái)政投入加銀行貸款，而財(cái)政投入受其政府領(lǐng)導(dǎo)人因素影響很大，諸如領(lǐng)導(dǎo)人政策水平、管理水平、政府換屆都會(huì)造成基建工程難以正常如期開(kāi)展，有一些迫切需要上馬的工程得不到足夠資金。根底設(shè)施融資的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析根底設(shè)施屬于公共物品*疇，公共產(chǎn)品的最大特性是非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。我們知道，私人產(chǎn)品的最優(yōu)供應(yīng)量由市場(chǎng)需求和市場(chǎng)供應(yīng)的均衡所決定，同樣地，公共產(chǎn)品的最優(yōu)供應(yīng)量由也該物品的需求與供應(yīng)所決定。私人產(chǎn)品的市場(chǎng)需求可以看作是所有消費(fèi)者個(gè)人需求的加總，但公共產(chǎn)品的市場(chǎng)需求并不能通過(guò)每一價(jià)格下對(duì)所有消費(fèi)者需求數(shù)量的加總，產(chǎn)生這一問(wèn)題的原因是消費(fèi)者在同一時(shí)間同時(shí)消費(fèi)同一數(shù)量的公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性使得單個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)數(shù)量橫向加總失去意義，解決方案是把所有消費(fèi)者在這一數(shù)量水平下愿意支付的價(jià)格縱向相加，可以得到社會(huì)為得到這一既定的公共產(chǎn)品數(shù)量愿意支付的價(jià)格，這一價(jià)格構(gòu)成了提供公共產(chǎn)品的人的總收入。但是，這只是定性的概念問(wèn)題，定量很難衡量。一般情況下，公共產(chǎn)品因?yàn)槠渫獠啃怨伯a(chǎn)品的提供者的總收入往往小于總支出，所以對(duì)公共產(chǎn)品的需求總是大于供應(yīng)。我國(guó)公共根底設(shè)施融資現(xiàn)狀目前中國(guó)的根底公共設(shè)施的資金來(lái)源情況如下表所示，我們可以看到國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金及財(cái)政投入在逐年減少，1998年以后有所上升，主要因?yàn)榻鹑谖C(jī)造成利用外資的減少，現(xiàn)保持在15%以下，而自籌資金在逐年提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)財(cái)政對(duì)基建工程投入在絕對(duì)數(shù)上逐年增加，而相比照例卻逐年減少〔1999年以后因?yàn)闁|南亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)利用外資減少而有所增加〕，這些都說(shuō)明了我國(guó)的根底設(shè)施投入需求在逐年增加，但因?yàn)樨?cái)政收入總數(shù)有限和財(cái)政支出改革，不得減少基建投入比例?？梢钥闯?，中國(guó)的財(cái)政支出構(gòu)造的確實(shí)確在朝著公共財(cái)政的方向邁進(jìn)。自改革以來(lái)，中國(guó)的政府收支行為一直陷于不規(guī)*狀態(tài)。僅就收支的規(guī)模而言，現(xiàn)時(shí)中國(guó)的財(cái)政收支并不等于政府收支。除了預(yù)算收支那一塊之外，還有所謂預(yù)算外收支、制度外收支等等。這在世界上是非常奇特的現(xiàn)象，長(zhǎng)此以往，難以為繼自不必說(shuō)，更為重要的是，它會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾，危及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定開(kāi)展。因而，政府收支行為的規(guī)*化作為一個(gè)重要內(nèi)容納入到公共財(cái)政框架。實(shí)行公共財(cái)政，便意味著社會(huì)成員的切身利益同政府的收支行為直接掛上了鉤。社會(huì)成員對(duì)政府收支的監(jiān)視意識(shí)已經(jīng)萌發(fā)，并在逐步增強(qiáng)。正是在這樣的背景下，政府財(cái)政部門(mén)推出了一系列旨在規(guī)*政府收支行為及其機(jī)制的舉措。如編制部門(mén)預(yù)算、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)制度，其初衷就是通過(guò)統(tǒng)一管理財(cái)政資金，提高財(cái)政資金運(yùn)作的透明度，從而杜絕財(cái)政資金的濫用，鏟除各種滋生腐敗的土壤。再比方實(shí)行費(fèi)改稅，其目的是將政府取得收入的行為及其機(jī)制納入規(guī)*化軌道。可以預(yù)期，沿著這個(gè)路子走下去，中國(guó)政府收支行為及其機(jī)制的規(guī)*化，是有可能得以實(shí)現(xiàn)的。共2頁(yè):1[2]下一頁(yè)大型公共根底設(shè)施融資問(wèn)題探討(2)公共財(cái)政體制對(duì)根底設(shè)施投入的影響公共財(cái)政體制下，政府必須要表達(dá)社會(huì)公眾的意圖，使公共資金使用規(guī)*化。公共財(cái)政事實(shí)上是把原來(lái)“密封性〞的國(guó)家作為一個(gè)組織系統(tǒng)翻開(kāi)了。中國(guó)要實(shí)行公共財(cái)政，必須首先要對(duì)各級(jí)政府的運(yùn)行規(guī)則和政府官員實(shí)行必要的監(jiān)視與制約，實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行的公開(kāi)化與透明化。政府的財(cái)政必須具備資源配置、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入分配三大根本職能。這三大職能決定了政府不能投入太多的資金進(jìn)入大型根底公共設(shè)施，否則有偏政府的主要職能，也有偏納稅人的納稅目的。所有這些討論，不管結(jié)果如何，都說(shuō)明公共財(cái)政的思想已經(jīng)漸入人心，它應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公眾或人民群眾的財(cái)政。所有的財(cái)政收支活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)由社會(huì)公眾經(jīng)由人民代表大會(huì)最終決定，政府實(shí)際上只是充當(dāng)了“管家〞的角色，而社會(huì)群眾才是財(cái)政的真正主人。多元資本共同參與投資公共工程的必要性直接或單方投資公共工程的局限性在現(xiàn)階段，中央、地方、個(gè)人三方都有一定的能力和需求要建一系列大型根底公共設(shè)施，但是會(huì)存在一些的問(wèn)題。首先，中央和地方政府之間會(huì)有沖突。從地方政府方面，可能會(huì)集中力量，重點(diǎn)突破，可能會(huì)造成局部利益與全局利益沖突，就像三峽工程需要搬遷113萬(wàn)居民，這與涉及的地方政府利益肯定是沖突的。在這個(gè)時(shí)候，只有地方服從中央調(diào)配，才能錯(cuò)開(kāi)資金時(shí)間，改善資金本錢，調(diào)節(jié)各主體利益。其次，各屆政府新上臺(tái)往往可能會(huì)為創(chuàng)造業(yè)績(jī)而建造各類形象工程，或者地區(qū)之間互相攀比，這些經(jīng)常會(huì)造成大量重復(fù)工程，勞民傷財(cái)而且破壞自然環(huán)境。諸如此類的例子就有很多：各地一哄而上建立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城；在經(jīng)濟(jì)不興旺的地區(qū)建造奢華的形象工程。最后，政府的公共資金風(fēng)險(xiǎn)不同于民間資本風(fēng)險(xiǎn)，它的主要缺點(diǎn)在于：第一，雖然政府的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)能力越來(lái)越強(qiáng)，但是各級(jí)政府政策水平不一，有很多〔特別是縣鄉(xiāng)級(jí)政府〕是“拍腦袋〞而出的投資策略；第二，管理水平不夠，各級(jí)政府財(cái)力不一，難免會(huì)造成資金不到位，致使違規(guī)操作層出不窮；第三，資金鏈不穩(wěn)，政府決策可能會(huì)有中途變化的可能，另外，“政銀分開(kāi)〞使銀行成為獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，政府不能像以前那樣操縱銀行調(diào)配資金，財(cái)政體制改革更是使得政府支出不像以前那樣隨意，所以可能有資金鏈不穩(wěn)的風(fēng)險(xiǎn)。一般的，大型根底公共設(shè)施都有混合產(chǎn)品的特點(diǎn)，混合產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的性質(zhì)。它的一局部效益是內(nèi)部化的，為購(gòu)置者個(gè)人所專有，而外部效益則具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排斥性，對(duì)社會(huì)的其他成員也會(huì)產(chǎn)生影響。從效率角度來(lái)看，這種產(chǎn)品的價(jià)值應(yīng)采用混合提供的方式。一局部本錢通過(guò)稅收的方式來(lái)補(bǔ)償，而另一局部本錢則由這一產(chǎn)品的直接消費(fèi)者支付使用費(fèi)的方式來(lái)補(bǔ)償。兩種方式的補(bǔ)償比例應(yīng)由內(nèi)部邊際效益與外部邊際效益之比來(lái)決定。如果收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按內(nèi)部邊際效益來(lái)制定，則這項(xiàng)混合產(chǎn)品提供對(duì)收入分配的影響是中性的，每個(gè)消費(fèi)者等于用自己的收入在購(gòu)置屬于自己專有的那局部好處。同樣的，這種產(chǎn)品的投入應(yīng)采用混合提供的方式。一局部應(yīng)采用政府直接投入，一局部采用其他多元資本。兩種方式的投入比例應(yīng)由社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益之比來(lái)決定。政府與民間資本共同投資公共工程的意義減輕政府財(cái)政支出壓力。大筆投入*一項(xiàng)大型公共基建對(duì)每年財(cái)政支出預(yù)算穩(wěn)定的政府來(lái)說(shuō)本身有些困難，即使有些城市財(cái)政力量雄厚，但這勢(shì)必影響其他事業(yè)的投入，吸引民間資本共同參與可以減輕財(cái)政壓力。防止擠出效應(yīng)。大型公共基建工程由政府和民間資本共同建造，可以防止政府投入的擠出效應(yīng)，促進(jìn)民間資本的壯大和開(kāi)展，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮。防止稅負(fù)增加。如果由政府完全包辦，過(guò)重的財(cái)政壓力勢(shì)必會(huì)轉(zhuǎn)嫁為納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，吸引多元投資之后可以防止這個(gè)問(wèn)題。增加資金使用效率。政府完全包辦存在代理人問(wèn)題，不可防止會(huì)帶來(lái)腐敗和效率不高的問(wèn)題，引入多元投資后可以引入監(jiān)視機(jī)制，促進(jìn)資金的有效使用。促進(jìn)政府職能調(diào)整。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求資源配置市場(chǎng)化、企業(yè)行為自主化、宏觀調(diào)控間接化、經(jīng)濟(jì)管理法制化，這客觀上要求政府公共財(cái)政法治化、公平化的作用，做到滿足公共需要為核心，兼顧公平與效率，依法支出。多元投資模式并不是我國(guó)特有的公共根底設(shè)施投資模式。英國(guó)于1992年在全球首創(chuàng)“鼓勵(lì)私人投資行動(dòng)〞概念，并在1997年消除了對(duì)鼓勵(lì)私人投資工程設(shè)置的壁壘。放松限制的結(jié)果是投資熱情高漲：1997年至今，英國(guó)已經(jīng)簽約的鼓勵(lì)私人投資工程總金額為170億英鎊；英國(guó)現(xiàn)在每年可以吸引80億英鎊的民間資本〔主要是私人投資〕進(jìn)入根底設(shè)施領(lǐng)域。民間資本的大量流入，使政府機(jī)構(gòu)能更加主動(dòng)而靈活地運(yùn)用民間的各種優(yōu)勢(shì)，它們之間通過(guò)各司其職的合作，能提高工作效率，降低工程風(fēng)險(xiǎn)。作為世界上歷史最悠久的地下鐵路系統(tǒng)，倫敦地鐵設(shè)備的修復(fù)更新需要投入85億英鎊，英國(guó)政府通過(guò)招標(biāo)方式，與3家基建公司達(dá)成合作，在最短的時(shí)間內(nèi)解決了資金缺乏的問(wèn)題，成功地降低了政府的投資風(fēng)險(xiǎn)和管理本錢。2004年7月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了?關(guān)于投資體制改革的決定?。對(duì)于根底設(shè)施建立，?決定?鼓勵(lì)社會(huì)投資，放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的根底設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。這充分說(shuō)明了我國(guó)也開(kāi)