生態(tài)文明與地方環(huán)境立法

生態(tài)文明與地方環(huán)境立法顧建亞（浙江科技學(xué)院 浙江杭州 310023）摘要：地方環(huán)境立法是生態(tài)文建設(shè)的內(nèi)在要求。 目前我國地方環(huán)境立法還沒有真體現(xiàn)生態(tài)文明理念，在立法體系、內(nèi)容、制度、實(shí)施效果等方面仍存在一些不足。為提升區(qū)域競爭力和可持續(xù)發(fā)展，地方環(huán)境立法應(yīng)貫徹生態(tài)文明理念，加快立法步伐，注重立法質(zhì)量，加強(qiáng)區(qū)域合作，健全立法監(jiān)督與參與機(jī)制，逐步探索出一條具有地方特色的可操作性強(qiáng)的地方環(huán)境立法道路，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)和人與自然的和諧共處。關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；地方環(huán)境立法；研究一、引言近年來，國內(nèi)學(xué)者對完善環(huán)境立法促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)方面作了一些探討， 主要是立足于國家環(huán)境立法層面， 闡述了生態(tài)文明與環(huán)境法治的重要關(guān)系， 分析了目前我國環(huán)境立法中存在的一些不足， 對如何以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)改進(jìn)國家環(huán)境立法提出了一些建議?，F(xiàn)有研究對進(jìn)一步探究生態(tài)文明立法問題具有積極的借鑒作用和參考價(jià)值， 但對我國地方環(huán)境立法層面缺乏應(yīng)有的關(guān)注。 本文嘗試就生態(tài)文明視野下如何加強(qiáng)和完善地方環(huán)境立法問題作一些淺顯的思考和分析。二、地方環(huán)境立法是生生態(tài)態(tài)文文建建設(shè)設(shè)的的內(nèi)內(nèi)在在要要求求生態(tài)文明是指人類遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的總和，本質(zhì)上是人類社會保證生態(tài)環(huán)境處于良性循環(huán)狀態(tài)的一種高度的文明機(jī)制，其核心內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相互協(xié)調(diào)，使人類社會在較高生產(chǎn)力水平上可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明為緩解社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染、生態(tài)破壞之間的矛盾指明了正確的方向。生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法， 完善環(huán)境管理的法律保障制度。 地方環(huán)境立法在我國的環(huán)境立法體系中占有相當(dāng)大的比重，它既是各地把環(huán)保工作納入法制軌道的主要手段，又是貫徹國家環(huán)境法律法規(guī)，因地制宜地管理本地環(huán)保事務(wù)的保證措施。地方環(huán)境立法是生態(tài)文建設(shè)的內(nèi)在要求。環(huán)境法律規(guī)范要求在尊重自然、保護(hù)自然的前提下摒棄傳統(tǒng)的工業(yè)文明，合理利用能源資源，提倡廢物減量化、資源化、無害化，禁止任何主體在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和從事其他活動時(shí)污染和破壞環(huán)境，也賦予政府保護(hù)環(huán)境的重大責(zé)任，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境三者效益的統(tǒng)一。環(huán)境立法要想促進(jìn)生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)和人與自然的和諧共處，使制訂出來的法律法規(guī)符合現(xiàn)實(shí)需要，達(dá)致預(yù)期立法目標(biāo)，就必須立足于當(dāng)今時(shí)代的社會現(xiàn)實(shí)，符合生態(tài)文明的要求，促進(jìn)生態(tài)文明的發(fā)展，將生態(tài)文明的理念滲透入整個(gè)法律體系之中。三、我國地方環(huán)境立法存在的主要問題我國地方環(huán)境立法雖然在規(guī)模上已取得了較大的成績，但從生態(tài)文明的角度來看，由于起步較晚，理論研究不足，地方環(huán)境立法還處于幼年期，也可以說還處于蹣跚學(xué)步的探索階段，仍存有以下一些問題:立法指導(dǎo)思想有偏差。近年來，我國地方環(huán)境立法雖然取得了長足的進(jìn)步，但指導(dǎo)思想上明顯落后于時(shí)代的發(fā)展，未能以生態(tài)文明理論統(tǒng)攝整個(gè)環(huán)境立法過程，立法傾向上仍然是過于重視經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)效益，重視環(huán)境污染防治而輕視對自然資源的保護(hù)。一些地方立法者們僅僅看到了加強(qiáng)污染防治能給地方帶來一時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益，卻沒有看到這種過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)思路往往是要以資源的高消耗、環(huán)境的高污染為代價(jià)，終將產(chǎn)生十分嚴(yán)重的生態(tài)問題。地方保護(hù)主義嚴(yán)重。地方環(huán)境立法過程中不同程度地受地方保護(hù)主義和部門利益的影響。從利益導(dǎo)向與立法職能來看，地方環(huán)境立法多數(shù)是由地方人民政府頒布的，地方人大及常委會頒布的地方性法規(guī)較少，而地方人民政府又大多委托地方行政主管部門負(fù)責(zé)起草工作。由于在起草工作中沒有行之有效的立法監(jiān)督，受部門情結(jié)影響，往往使得這些規(guī)章及其他規(guī)范性文件烙下部門利益的痕跡，引起環(huán)境法律規(guī)范之間的沖突，極大地削弱了立法的權(quán)威。立法內(nèi)容有缺陷。地方環(huán)境立法從基本原則、具體制度到法律責(zé)任，都偏重于防治污染和其它公害，缺少對資源整體性和綜合性開發(fā)和保護(hù)的相關(guān)規(guī)定。這充分體現(xiàn)了當(dāng)前我國地方環(huán)境立法主要集中在處理工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的社會環(huán)境問題，沿用的仍是一套先污染再治理的傳統(tǒng)立法模式，而對區(qū)域生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展缺乏足夠的關(guān)注和認(rèn)識，從而未能有效阻止自然資源開發(fā)利用中的浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象。操作性與針對性差。在操作性方面，由于地方環(huán)境立法在很大程度上淪為國家立法的翻版，使得地方環(huán)境立法對中央立法的具體化、補(bǔ)充性功能弱化，其操作性自然不強(qiáng)。在內(nèi)容上，地方環(huán)境立法機(jī)械地從屬于中央立法，以至于照抄照搬中央立法，很少有結(jié)合省情、市情的新內(nèi)容和新措施，缺乏地方特色。 即使有些地方立法看似出臺了新[1]的措施，卻又完全脫離了實(shí)際,根本上沒有可行性，落得空抄概念的印象。執(zhí)法程序不完善。環(huán)境執(zhí)法程序規(guī)范是指對環(huán)境進(jìn)行管理、監(jiān)督、監(jiān)側(cè)及保證環(huán)境法實(shí)施的程序方面的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。與實(shí)體法相比，地方性立法往往忽視了程序法與組織法的建設(shè)。各地環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)部門、主管部門、配合部門職責(zé)與權(quán)限劃分不清，政出多門，相互扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法程序、規(guī)范不健全，致使實(shí)際工作空洞抽象，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與尺度不易把握，不利于工作的順利開展。實(shí)施效果不理想。長期以來，地方環(huán)境立法原則性條款較多，法律規(guī)范的可操作性差，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致，因此執(zhí)法隨意性大，許多環(huán)境糾紛不僅得不到圓滿解決，反而引起新的矛盾和問題。此外由于相當(dāng)一部分環(huán)境規(guī)范性文件對污染行為處罰偏輕，費(fèi)用過低，致使企業(yè)違法成本低，一些企業(yè)個(gè)人錯(cuò)誤地認(rèn)為交罰款比治理合算,甚至交錢買“污染權(quán)”，嚴(yán)重影響了法律的實(shí)施效果?？鐓^(qū)域環(huán)境污染的政府責(zé)任機(jī)制不足。當(dāng)前，跨行政區(qū)域環(huán)境污染在我國已經(jīng)成為一個(gè)影響范圍廣、存在時(shí)間長、解決難度大的嚴(yán)重社會問題。很多地方政府為了維護(hù)本地的經(jīng)濟(jì)利益，地方環(huán)境立法只局限于解決本省的環(huán)境保護(hù)及污染防治工作，對跨區(qū)域、跨流域污染時(shí)如何監(jiān)管、如何控制、如何賠償?shù)葐栴}很少涉及到。這種缺乏環(huán)境保護(hù)全局觀念的地方保護(hù)行為成為制約跨區(qū)域環(huán)境污染問題 難于治理的重要因素。[2]四、完善我國地方環(huán)境立法之構(gòu)想為提升區(qū)域競爭力與可持續(xù)發(fā)展，地方環(huán)境立法應(yīng)貫徹生態(tài)文明理念，加快立法步伐，注重立法質(zhì)量，逐步探索出一條具有地方特色的可操作性強(qiáng)的地方環(huán)境立法道路。轉(zhuǎn)變立法指導(dǎo)思想，確立與生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的立法基本原則。地方立法者要牢固樹立生態(tài)文明的立法理念，在指導(dǎo)思想上，要將環(huán)境保護(hù)作為新時(shí)期推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)。對“環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)原則”進(jìn)行調(diào)整，確立可持續(xù)發(fā)展原則；將“污染者治理原則”改為“污染者負(fù)擔(dān)原則”，體現(xiàn)污染者個(gè)體責(zé)任的擴(kuò)大和保護(hù)公共環(huán)境利益的要求。制定科學(xué)的立法規(guī)劃，健全地方環(huán)境法律規(guī)范體系。地方環(huán)境立法一般分為地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件三個(gè)層次。為保證地方環(huán)境立法的統(tǒng)一性、全面性和協(xié)調(diào)性，提高立法質(zhì)量，環(huán)境立法應(yīng)有一定的前瞻性、有序性、階段性和全面性。關(guān)鍵是要從實(shí)施性立法向自主性立法轉(zhuǎn)變，變被動立法為主動立法，因地制宜地解決好當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保問題。加強(qiáng)地方環(huán)境立法的地域合作空間。地方環(huán)境立法原則上應(yīng)以所轄行政區(qū)域?yàn)槠湫ЯΨ秶?，但環(huán)境要素是不為人為行政區(qū)劃所分割的。一些流域、草場、森林往往跨越若干省份，跨行政區(qū)域的越界污染現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，因此在環(huán)境資源保護(hù)以及污染防治立法活動中，如能謀求各地方之間立法的合作與協(xié)調(diào)，將非常有益于全國整體環(huán)境質(zhì)量的改善。當(dāng)然這種跨行政區(qū)域的立法合作應(yīng)以不抵觸上一級立法權(quán)為前提。完善地方環(huán)境立法的監(jiān)督機(jī)制。環(huán)境領(lǐng)域的地方立法由于具有一定的優(yōu)先適用性，因此較之一般地方立法更需要強(qiáng)化立法監(jiān)督。完善地方環(huán)境立法監(jiān)督，重 點(diǎn)在于審查其合法性。地方環(huán)境立法不能越權(quán)，在內(nèi)容、程序、形式等方面須以法律、行政法規(guī)為依據(jù),符合法定程序和法定權(quán)限的規(guī)定，不得與上位法相抵觸。同時(shí)地要打破地方利益的狹隘保護(hù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和調(diào)整地方環(huán)境立法的區(qū)域沖突，確定各地方立法的效力及效力等級問題等。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高地方環(huán)境立法的民主性。公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動,使得該項(xiàng)決策符合廣大公民的切身利益。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，有助于落實(shí)民眾的參與制度，為公民參與立法過程創(chuàng)造了更加便捷和有效的手段。公民可以通過政府環(huán)保網(wǎng)站直接與立法機(jī)關(guān)溝通, 對地方環(huán)境立法發(fā)表自己的[3]意見和看法, 立法參與者數(shù)量的大大增加提高了地方環(huán)境立法的 民主化程度。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。按照建設(shè)生態(tài)文明的要求，政府必須充分考慮環(huán)境生態(tài)的價(jià)值，正確引導(dǎo)企業(yè)與群眾合理利用自然資源，最大限度地保持自然界的生態(tài)平衡。對于環(huán)境容量脆弱的地區(qū)限制開發(fā)；對自然保護(hù)區(qū)、具有特殊保護(hù)價(jià)值的地區(qū)則禁止開發(fā)?；诠皆瓌t，對資源使用者征收生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)；對限制和禁止開發(fā)地區(qū)的人們，應(yīng)通過政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償；對有益環(huán)保的行為提供財(cái)政補(bǔ)貼以及征收垃圾填埋費(fèi)和二氧化碳排放費(fèi)，發(fā)展許可證交易市場等等。五、結(jié)語樹立科學(xué)的生態(tài)文明觀，是我國在新世紀(jì)走可持續(xù)發(fā)展道路的必然選擇。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)，將生態(tài)文明的要求落實(shí)在立法細(xì)節(jié)之中，充分發(fā)揮地方環(huán)境立法的規(guī)范引導(dǎo)作用，積極協(xié)調(diào)人類與自然之間的關(guān)系，提升區(qū)域競爭力，促進(jìn)社