關(guān)于《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的修改建議

內(nèi)容摘要：《循環(huán)經(jīng)濟促進法》是綠色低碳循環(huán)法律體系的重要組成部分。在新發(fā)展階段，該法的法律名稱有待調(diào)整，立法目的有待提升，原則制度有待完善，體制機制有待健全，法律責任有待強化。建議將法律名稱修改為《循環(huán)型經(jīng)濟和社會發(fā)展法》，將循環(huán)型經(jīng)濟與社會建設(shè)、環(huán)境最小負荷、保護區(qū)域和全球生態(tài)環(huán)境納入立法目的；將綠色低碳、綠色生產(chǎn)生活與消費、全生命周期管理、公眾參與及減量化優(yōu)先與資源化、無害化結(jié)合等規(guī)定為基本原則；完善循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方案與規(guī)劃、生產(chǎn)者責任延伸等制度，建立生態(tài)標簽與環(huán)境標志、對外合作等制度；明確統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，建立監(jiān)管部門間協(xié)同管理和跨區(qū)域監(jiān)管機制，構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)字監(jiān)管平臺；對新型違法行為設(shè)置法律責任，增加處罰種類并加大懲罰力度。關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟促進法，法律名稱，立法目的，基本原則法律制度作為我國循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域的綜合性基礎(chǔ)法律，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》實施已逾十三年。為適應(yīng)新發(fā)展階段生態(tài)文明建設(shè)的需要，該法的修訂研究工作已啟動，建議從立法名稱、立法目的、基本原則、主要制度、監(jiān)管體制、法律責任等方面作出修改，助推綠色低碳循環(huán)發(fā)展。一、立法名稱、立法目的問題和修改建議一是科學(xué)調(diào)整法律名稱。其一，刪除法律名稱中的“促進”。該詞雖然強化了激勵效應(yīng)，但需增強約束性和可操作性。從《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的內(nèi)容上看，“鼓勵和支持”措辭多，剛性約束需要加強；“應(yīng)當”措辭多，細化條款和對應(yīng)的法律責任規(guī)定不足，可操作性有待提高。其二，法律名稱是條文的概括表現(xiàn)，宜包含循環(huán)型社會的內(nèi)容。循環(huán)型經(jīng)濟與循環(huán)型社會的構(gòu)建密不可分，如該法第三、十、四十六條等條文的規(guī)定均涉及循環(huán)型社會的建設(shè)，法律名稱若只有“循環(huán)經(jīng)濟”，則限制循環(huán)型社會的構(gòu)建和發(fā)展?；谏鲜龇治觯ㄗh參考日本《推進循環(huán)型社會形成基本法》的制定經(jīng)驗，將我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的法律名稱修改為《循環(huán)型經(jīng)濟和社會發(fā)展法》。二是全面提升立法目的。其一，將循環(huán)型經(jīng)濟和社會建設(shè)一并納入立法目的?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》第一條僅規(guī)定促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，而未涉及循環(huán)型社會建設(shè)。鑒于循環(huán)型社會建設(shè)與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展不可分割，可參照日本和德國循環(huán)經(jīng)濟立法的經(jīng)驗，將兩者都納入立法目的，這也符合當下我國經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型的要求。其二，新增“環(huán)境最小負荷”的立法目的。該法的目的不僅包括“提高資源利用效率”，還要從源頭上減少對社會的環(huán)境壓力。日本現(xiàn)行《推進循環(huán)型社會形成基本法》第六條要求“減少環(huán)境負擔加強循環(huán)利用”、促進循環(huán)經(jīng)濟與污染減排的協(xié)同，成效顯著。鑒于此，我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》修訂時可規(guī)定環(huán)境最小負荷原則。其三，新增“保護區(qū)域和全球生態(tài)環(huán)境”的立法目的。因為立法的時代局限性，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》制定時主要關(guān)注國內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟的促進和發(fā)展，未將其和國際產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)，未凸顯人類命運共同體共建中的中國角色，建議立法目的新增“保護全球和區(qū)域生態(tài)環(huán)境”的表述，體現(xiàn)全球資源環(huán)境治理的中國擔當。基于上述分析，建議將第一條的立法目的修改為“為了構(gòu)建循環(huán)型經(jīng)濟和社會，促進資源高效利用，實現(xiàn)環(huán)境最小負荷，保護區(qū)域和全球生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。二、基本原則的確立問題和修改建議關(guān)于《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的基本原則，該法第四條規(guī)定“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟應(yīng)當在技術(shù)可行、經(jīng)濟合理和有利于節(jié)約資源、保護環(huán)境的前提下，按照減量化優(yōu)先的原則實施”。為更加全面適應(yīng)綠色低碳循環(huán)協(xié)同發(fā)展的新要求，建議在保留技術(shù)可行、經(jīng)濟合理原則的基礎(chǔ)上，對基本原則作出如下修改：一是新增循環(huán)型經(jīng)濟和社會發(fā)展的綠色低碳原則。在碳達峰碳中和時代，綠色、低碳、循環(huán)的要求已“三位一體”地法制化。鑒于《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的立法側(cè)重點在于規(guī)范和促進循環(huán)經(jīng)濟，建議新增循環(huán)型經(jīng)濟和社會發(fā)展的綠色低碳原則，使循環(huán)型經(jīng)濟和社會的建設(shè)符合《環(huán)境保護法》及固廢污染、水污染、大氣污染、土壤污染防治等專門法律規(guī)定的生態(tài)保護、污染防治、節(jié)能低碳等要求。二是設(shè)立減量化優(yōu)先與資源化、無害化結(jié)合原則。減量化、資源化和無害化已成為循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域的國際公認原則，但廢物的資源化和無害化處置尚未成為《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的基本原則，建議把減量化優(yōu)先與資源化、無害化結(jié)合起來規(guī)定。另外，可參考垃圾分類改革文件的要求，把一般生活垃圾的能源化利用納入資源化的范疇，作為循環(huán)經(jīng)濟予以支持。三是新增全生命周期管理原則。循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展需遵循生命周期原則，即在產(chǎn)品生命周期的生產(chǎn)、加工、貯存、運輸、報廢、處置等階段，都要強調(diào)資源的充分合理利用，減少資源的消耗和對環(huán)境的影響。以汽車為例，我國《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》要求制定汽車使用生命周期管理方案。中國汽車技術(shù)研究中心發(fā)布的《中國汽車低碳行動計劃報告(2021)》顯示，如遵循生命周期管理方案并在強化減排的情景下，2060年純電動車單位行駛里程碳排放量將比2020年下降90.0%，汽油車單位行駛里程碳排放量將下降36.3%，常規(guī)混合動力車單位行駛里程碳排放量將下降34.2%，碳減排效果明顯?；诖?，建議《循環(huán)經(jīng)濟促經(jīng)法》新增全生命周期管理原則，推進循環(huán)型經(jīng)濟和社會高質(zhì)量發(fā)展。四是新增綠色生活和消費原則。除生產(chǎn)、銷售外，綠色生活也是促進循環(huán)型經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。近年來，我國政府高度重視綠色消費，發(fā)布了101項與綠色生活有關(guān)的政策文件。在政策落實方面，黨政機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和社會團體積極參與綠色辦公，各消費平臺積極引導(dǎo)綠色消費，如2021年“雙十一”期間，阿里數(shù)據(jù)中心宣稱使用近3000萬千瓦時的綠電，減排二氧化碳2.6萬噸，減碳量較2020年提高100%。鑒于《循環(huán)經(jīng)濟促進法》相關(guān)規(guī)定滯后，建議新增綠色生活和消費原則。五是納入公眾參與原則。信息公開與公眾參與已成為環(huán)境保護部門法的基本原則，《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《環(huán)境影響評價法》等法律已將公眾參與明確為基本原則，信息公開與公眾監(jiān)督制度不斷健全。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》也不應(yīng)例外，建議修訂時新增公眾參與原則，促進循環(huán)經(jīng)濟和社會治理機制的創(chuàng)新和完善?；谏鲜龇治?，建議將《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第四條修改為“循環(huán)型經(jīng)濟和社會建設(shè)，應(yīng)當在技術(shù)可行、經(jīng)濟合理、節(jié)約資源、綠色低碳的前提下，實施全生命周期管理，堅持減量化優(yōu)先與資源化、無害化相結(jié)合，推進綠色生產(chǎn)和生活，鼓勵綠色消費和公眾參與”。三、法律制度的創(chuàng)設(shè)問題和修改建議為增強規(guī)定的可操作性，建議《循環(huán)經(jīng)濟促進法》在每個“應(yīng)當”規(guī)定后細化具體要求，在“鼓勵和支持”后規(guī)定具體措施，并加強與《固體廢物污染環(huán)境防治法》等相關(guān)資源、能源、環(huán)境法律的銜接。此外，還需重點創(chuàng)新和完善一些制度。一是完善循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃制度。其一，建議明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)和企業(yè)制定循環(huán)經(jīng)濟方案的要求。一些跨國企業(yè)和國內(nèi)一些大型企業(yè)已自愿開展相關(guān)工作，如2020年11月，畢馬威中國公司提出了企業(yè)內(nèi)部循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃要求。其于2022年4月發(fā)布的報告顯示，該公司碳排放量與2019年相比減少28.3%，與2020年相比減少8.2%。這種做法值得推廣，建議《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第二十條新增一款，規(guī)定“區(qū)域開發(fā)和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件應(yīng)當包括循環(huán)經(jīng)濟內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)園區(qū)和企業(yè)投產(chǎn)前應(yīng)當編制循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃或者方案”。其二，規(guī)定循環(huán)型經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的定期審議制度?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》要求有關(guān)部門制定循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，但未對該規(guī)劃的修改和循環(huán)型社會發(fā)展規(guī)劃的制定作出規(guī)定，建議第十二條新增一款，規(guī)定“國務(wù)院和地方各級人民政府應(yīng)當制定循環(huán)型經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并根據(jù)發(fā)展需要對規(guī)劃作出修改”。二是健全生產(chǎn)者責任延伸制度。其一，建議明確界定生產(chǎn)者的主體范圍。鑒于《循環(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定的生產(chǎn)者責任延伸制度未清晰界定“生產(chǎn)者責任”，可借鑒經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的定義，修改附則時把“生產(chǎn)者”的范圍由產(chǎn)品的制造商擴至產(chǎn)品進口商。其二，拓展制度的適用范圍。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定的生產(chǎn)者責任延伸制度適用范圍較窄，主要為廢棄產(chǎn)品或者廢棄包裝物的回收、再利用活動，已不適應(yīng)國務(wù)院辦公廳2016年印發(fā)的《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》要求?；诖?，建議《循環(huán)經(jīng)濟促進法》修訂時新增一條，規(guī)定“國家對電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物實施生產(chǎn)者責任延伸制度。在試點基礎(chǔ)上，應(yīng)適時擴大適用產(chǎn)品品種和領(lǐng)域。具體辦法由國務(wù)院制定”。其三，針對各領(lǐng)域循環(huán)型經(jīng)濟和社會建設(shè)的條款，全面補充綠色低碳的要求。三是規(guī)定綠色產(chǎn)品標識制度。綠色產(chǎn)品標識作為新型環(huán)境管理手段，可通過消費者的選擇影響市場需求，進而引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。從實施情況看，2016年至2019年，我國生態(tài)標簽產(chǎn)品年均增長3.8%。2020年政府采購的環(huán)境標志產(chǎn)品達到813.5億元，占同類產(chǎn)品采購的85.5%。為進一步促進綠色標識制度的實施，我國“十四五”規(guī)劃綱要要求建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標準、認證、標識體系，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型?；诖?，建議《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第十八條新增一款，規(guī)定“國務(wù)院有關(guān)部門定期發(fā)布綠色產(chǎn)品標識產(chǎn)品清單，鼓勵和支持采購符合要求的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)品”。四是創(chuàng)設(shè)循環(huán)經(jīng)濟對外合作制度。在生態(tài)文明新時代，我國加大了循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域國際交流與合作的力度，如2019年9月和印度簽訂《循環(huán)經(jīng)濟戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》。為進一步促進國際交流與合作，增強在國際循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的話語權(quán)，建議《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第七條增加一款，規(guī)定“國家鼓勵和支持循環(huán)經(jīng)濟對外合作與交流，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟對外貿(mào)易，維護公平、自由的交易秩序”。四、監(jiān)管體制機制的建設(shè)問題和修改建議作為生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的行政法，建議《循環(huán)經(jīng)濟促進法》優(yōu)化監(jiān)管體制，創(chuàng)新監(jiān)管機制，增強監(jiān)管績效。一是明確循環(huán)經(jīng)濟統(tǒng)一監(jiān)督管理部門。關(guān)于監(jiān)管體制，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第五條對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展綜合管理部門的定位主要是協(xié)調(diào)機構(gòu)而非明確的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，容易導(dǎo)致統(tǒng)管部門不明確、統(tǒng)管與分管部門之間的職責區(qū)分不清晰等問題。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》修訂時，建議第五條明確規(guī)定“國務(wù)院循環(huán)型經(jīng)濟和社會發(fā)展綜合管理部門對全國循環(huán)型經(jīng)濟和社會的發(fā)展工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府循環(huán)型經(jīng)濟和社會發(fā)展工作綜合管理部門對本行政區(qū)域循環(huán)型經(jīng)濟和社會發(fā)展工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。二是規(guī)定跨區(qū)域和跨部門監(jiān)管的協(xié)同體制機制。在跨部門監(jiān)管體制的協(xié)調(diào)方面，建議借鑒《長江保護法》《生物安全法》設(shè)立協(xié)調(diào)機制的做法，新增一條規(guī)定“國務(wù)院建立循環(huán)型經(jīng)濟和社會發(fā)展協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國循環(huán)型經(jīng)濟和社會發(fā)展工作，審議相關(guān)重大政策和重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門相關(guān)重大事項，督促檢查相關(guān)重要工作的落實情況”。在跨區(qū)域監(jiān)管機制的協(xié)調(diào)方面，一些地方，如廣東省在廣州、深圳、佛山、東莞、江門、汕頭等城市，已成功開展循環(huán)經(jīng)濟的跨域監(jiān)管協(xié)作?；诖?，建議《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第二章“基本管理制度”中新增一條規(guī)定“國家建立循環(huán)型經(jīng)濟和社會跨區(qū)域監(jiān)管協(xié)作機制，推進區(qū)域循環(huán)型經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展”。三是構(gòu)建統(tǒng)一的循環(huán)型經(jīng)濟和社會數(shù)字監(jiān)管平臺。2021年《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》對提高生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平提出了新要求，明確要求開展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域科技攻關(guān)和技術(shù)創(chuàng)新，規(guī)范布局建設(shè)相關(guān)創(chuàng)新平臺。在循環(huán)型經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，在垃圾分類、工業(yè)固體廢物等大數(shù)據(jù)管理的基礎(chǔ)上，需充分利用大數(shù)據(jù)、5G等信息技術(shù)手段對生態(tài)環(huán)保和資源循環(huán)管理工作開展數(shù)字化升級，建立國家和地方大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺，助力全國循環(huán)型經(jīng)濟和社會新發(fā)展格局的形成?；诖?，建議《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第十一條新增一款，規(guī)定“國家建立循環(huán)型經(jīng)濟和社會發(fā)展大數(shù)據(jù)平臺，推進廢棄物資收集、貯存、運輸、報廢、處置的全過程監(jiān)控和信息化追溯”。五、法律責任的創(chuàng)設(shè)問題和修改建議《循環(huán)經(jīng)濟促進法》在“法律責任”一章設(shè)置了九條法律規(guī)定，對違法者予以制裁，但對照來看，前面章節(jié)規(guī)定了“應(yīng)當”的一些條文卻缺乏對應(yīng)的法律責任規(guī)定，建議全面補足，增強法律的可實施性。此外，法律責任部分還需作出一些修改。一是對新型違法行為設(shè)置法律責任。建議針對違反綠色生活與消費的行為及區(qū)域開發(fā)與建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件未設(shè)置循環(huán)經(jīng)濟內(nèi)容、園區(qū)與企業(yè)未制定循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃或方案、園區(qū)與企業(yè)未依法披露循環(huán)經(jīng)濟信息的情形，補充法律責任。對于《循環(huán)經(jīng)濟促進法》新增法律要求但相關(guān)法律未規(guī)定違法責任的情形，專門設(shè)置法律責任規(guī)定。二是增加法律處罰種類?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》在法律責任部分規(guī)定的行政處罰類型較少，僅限于責令改正、責令停止使用、責令限期改正、沒收違法設(shè)備或材料等形式，對違法者的震懾力不夠。2014年《環(huán)境保護法》新增了按日連續(xù)處罰、行政拘留等嚴厲的處罰方式，威懾力強。以按日連續(xù)處罰為例，2021年全國按日連續(xù)處罰案件總數(shù)為199件，罰款總金額為18580.62萬元，提高了守法度?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》修訂時，建