陳振明《公共治理學(xué)讀書筆記》

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導(dǎo)論公共治理學(xué)的視野

一、公共治理及相關(guān)概念

1、公共治理與公共行政

（1）、公共治理的含義：公共治理是指公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，要緊關(guān)注的別是過程、程序和遵照不人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而是關(guān)注取得結(jié)果和對結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任。

（2）、公共行政的含義：公共行政是指政府特殊是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)。行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中要緊是執(zhí)行由不人（政治家）所制定的政策和法律。

（3）、公共治理與公共行政的區(qū)不與聯(lián)系：a、公共治理除包括公共行政的許多內(nèi)涵外，還具有以最低的成本取得目標(biāo)以及治理者為取得結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。B、公共治理是以治理概念為基礎(chǔ)的公共服務(wù)，而公共行政是一種以傳統(tǒng)的行政概念為基礎(chǔ)的公共服務(wù)。

2、公共部門與公共物品

（1）、公共部門的含義：公共部門是指公共事務(wù)的治理者和公共服務(wù)的提供者。廣義的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等部門以及各種別同組織的公共層面；狹義公共部門僅包括政府機(jī)構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。

（2）公共物品的含義：公共物品是指具有非競爭性和非排他性的物品。非競爭性是指一具使用者對該物品的消費(fèi)并別減少對其他使用者的供應(yīng)；非排他性是指使用者別能被排除在對物品的消費(fèi)之外。

（3）公共物品的分類

A、純公共物品和準(zhǔn)公共物品。凡是能嚴(yán)格滿腳消費(fèi)上的非排他等特征的物品是純公共物品；凡是別能嚴(yán)格滿腳消費(fèi)上的非排他性等特征的物品是準(zhǔn)公共物品。

B、有形的公共物品（硬公共物品）和無形的公共物品（軟公共物品）。有形的公共物品是指看得見、摸得著的公共物品，如公共設(shè)施；無形的公共物品要緊是指政府所提供的法律、政策和制度一類的服務(wù)。

C、全國性的公共物品和地點(diǎn)性的公共物品。全國性的公共物品是指由國家或中央政府提供的物品和服務(wù)。地點(diǎn)性的公共物品是指由地點(diǎn)政府提供的物品或服務(wù)。

3、公共治理與私人治理

（1）、使命別同。公共治理是為公共服務(wù)，追求公共利益的，私人治理是以盈利為目的的。（2）、效率意識別同。與私人治理相比，公共治理的效率意識別強(qiáng)。

（3）、責(zé)任意識別同。與私人治理相比，公共部門尤其是政府治理部門更強(qiáng)調(diào)責(zé)任意識。（4）、人事治理的復(fù)雜程度別同。公共組織尤其是政府中的人事治理比私人組織中的人事治理系統(tǒng)更要復(fù)雜和嚴(yán)格的多。

（5）、政治性或公共性別同。與私人治理別同，公共治理具有明顯的政治性或公共性特征。

4、管理與善治

管理可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。當(dāng)涉及國家進(jìn)展的咨詢題時(shí)，管理被等同于單個(gè)國家的可統(tǒng)治性，時(shí)為了進(jìn)展而在一具國家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的治理中運(yùn)用權(quán)力的方式。

善治的基本要素包括：合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府幾個(gè)方面，這幾個(gè)要素是構(gòu)成規(guī)范政治權(quán)力的要緊標(biāo)準(zhǔn)。

二、公共治理學(xué)范式的興起

1、公共治理學(xué)的形成

公共治理學(xué)形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初起研究方向由1887年威爾遜的《行政學(xué)之研究》一咨詢所確定，其相對獨(dú)立的學(xué)術(shù)框架建立于20世紀(jì)20-30年代，以1926年懷特的《公共行政學(xué)研究導(dǎo)論》和1927年威洛比的《公共行政治理》的出版為標(biāo)志。

2、公共治理學(xué)的進(jìn)展與公共治理范式的產(chǎn)生

（1）、公共治理學(xué)進(jìn)展過程中的三次范式轉(zhuǎn)換

指從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共治理學(xué)，代表了公共部門治理研究進(jìn)展過程中依次浮現(xiàn)的三種研究途徑或范式。

（2）、對傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的批判

指20世紀(jì)60年代中后期往后，浮現(xiàn)了兩種取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的嘗試：a、以弗雷德里克森等人為代表的“新公共行政學(xué)”，強(qiáng)調(diào)一種民主取向的公共行政學(xué)；b、政策分析或政策科學(xué)，這一流派在20世紀(jì)60年代末、70年代初迅速成長，在70~80年代成為與傳統(tǒng)公共行政學(xué)相抗衡的學(xué)派。

（3）、公共治理范式的產(chǎn)生

A、公共治理的P途徑和B途徑

公共治理的P途徑，即公共治理的政策分析途徑。P途徑的研究焦點(diǎn)集中在政府的項(xiàng)目上，將項(xiàng)目作為分析的基本單位，機(jī)構(gòu)方面的重要性別再由其自身決定，而是由其與公共項(xiàng)目績效的相關(guān)性所決定。這一途徑強(qiáng)調(diào)在治理方面的差異性，主張用政策分析的啊、辦法去研究政府組織治理的過程。P途徑重新認(rèn)識政策分析關(guān)于公共治理的重要性，學(xué)習(xí)實(shí)踐者的經(jīng)驗(yàn)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資源治理者的對話。

公共治理的B途徑，即公共治理的商業(yè)研究途徑。B途徑強(qiáng)調(diào)將工商治理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和辦法應(yīng)用于公共部門治理的研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程；B途徑強(qiáng)調(diào)公共組織與私人組織治理的相似性；B途徑更強(qiáng)調(diào)以研究和理論取向，應(yīng)用和糅合別同的學(xué)科理論、辦法和技術(shù)，進(jìn)展一種以公共治理與私人治理相比較作為基礎(chǔ)的綜合框架，注重戰(zhàn)略治理，關(guān)懷過程咨詢題，把焦點(diǎn)集中在職業(yè)化的廣告治理者而非政治執(zhí)行官身上。

B、公共治理范式的產(chǎn)生

通過20世紀(jì)70~80年代的孕育和進(jìn)展，公共治理的P途徑和B途徑逐漸匯集，形成公共治理的新范式。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，公共治理逐漸成為一種魚傳統(tǒng)公共行政、公共政策分析并駕齊驅(qū)的公共部門治理研究的三大途徑或三大范式之一。

（4）、公共治理途徑的特征

拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究。公共治理從一開始就明確拒絕公共行政學(xué)和政策執(zhí)行這兩種傳統(tǒng)途徑。

一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域。與政策執(zhí)行致力于研究取得項(xiàng)目和政策目標(biāo)的不會(huì)性別同，公共治理致力于研究怎么產(chǎn)生結(jié)果。

以頂層治理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn)。公共治理分析的單位是公共機(jī)構(gòu)的高層治理者的行為，而高層治理者的工作是決定戰(zhàn)略。

經(jīng)過案例研究來進(jìn)展知識。公共治理研究經(jīng)過一種粗糙的演繹辦法，經(jīng)過與商學(xué)院相類似的決策案例和廣告治理者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)來尋覓真知灼見。

為治理研究取得與決策研究相同的立腳點(diǎn)而奮斗。在公共政策學(xué)員中，政策分析差不多取得支配地位，而（公共）治理在決策分析中時(shí)次要角XXX，公共治理自覺的為取得與經(jīng)濟(jì)學(xué)和政策分析的同等地位而努力。

三、公共治理的學(xué)科范圍

1、公共治理學(xué)的研究對象

公共治理學(xué)是一具研究公共治理活動(dòng)和公共治理實(shí)踐的學(xué)科，其目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效的提供公共物品。

2、公共治理學(xué)的學(xué)科特征

研究對象與范圍更為廣泛

公共治理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點(diǎn)

公共治理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果與績效的研究。

公共治理學(xué)涉及大量的公共行政學(xué)沒有涉及的其他主題。

公共治理學(xué)即時(shí)實(shí)證的，又是規(guī)范的。

與傳統(tǒng)行政學(xué)相比，公共治理學(xué)更具現(xiàn)實(shí)性。

四、公共治理學(xué)的研究途徑和辦法

1、公共治理學(xué)的研究途徑

較有妨礙的學(xué)科研究途徑有四種：治理學(xué)途徑、政治學(xué)途徑、法學(xué)途徑和經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑。

治理學(xué)途徑：把公共行政視為一種治理行為，與民營部門的運(yùn)作相類似。

政治學(xué)途徑：強(qiáng)調(diào)公共行政的公共性，從而關(guān)注其政治的層面。

法學(xué)途徑：強(qiáng)調(diào)主權(quán)、憲法和治理實(shí)踐在公共行政中的重要性，從而將公共行政視為一種法律事務(wù)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑：即采納經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論假設(shè)、概念框架、分析辦法及技術(shù)來看待公共治理咨詢題。在當(dāng)代公共治理及公共政策學(xué)科中，最有妨礙的經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑是公共挑選理論和新制度學(xué)派。

A、公共挑選理論

公共挑選理論將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、交換范式和辦法論個(gè)人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。作為一種公共政策的研究途徑，公共挑選理論假設(shè)：政治行動(dòng)者個(gè)人都被自利的動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)而挑選一項(xiàng)對其最有利的行動(dòng)方案。

B、新制度學(xué)派

新制度學(xué)派強(qiáng)調(diào)制度在政治日子中的決定性作用，以為制度本身是人類設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，是工具性指向的個(gè)人的合目的的結(jié)果；制度之因此在社會(huì)中存在，是因?yàn)槟軌蚩朔鐣?huì)組織中的信息障礙和減少交易成本；作為持續(xù)別斷的正式或非正式的規(guī)則，制度規(guī)定行業(yè)角群、約束行為和形成期望，因而別僅增加或減少交易成本，而且也形成偏好。

3、公共治理學(xué)研究辦法

公共治理學(xué)的興起，在辦法上突出的特征是強(qiáng)調(diào)用跨學(xué)科研究途徑來研究公共治理咨詢題，提倡以咨詢題為中心的知識產(chǎn)生辦法。公共治理學(xué)的基本研究辦法有：系統(tǒng)分析、比較分析、實(shí)驗(yàn)分析和案例分析。

五、實(shí)踐中的公共治理

1、政府治理的起源于演變

A、行政國家的含義

行政國家是指19世紀(jì)末20世紀(jì)初與壟斷的進(jìn)程相一致，由其是第二次世界大戰(zhàn)往后，在資本主義國家立法、司法、行政三權(quán)分立的國家權(quán)力主題關(guān)系中，行政權(quán)力和活動(dòng)擴(kuò)張，具有制定同議會(huì)立法效力相當(dāng)?shù)男姓詈椭贫ㄍㄔ号袥Q效力相近的行政裁決權(quán)，大量直截了當(dāng)治理和介入國家和社會(huì)事務(wù)，從而起到最活躍和最強(qiáng)有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。

B、公共治理活動(dòng)的范圍、內(nèi)容和方式的演變

在農(nóng)業(yè)社會(huì)，由于生產(chǎn)水平低，經(jīng)濟(jì)別發(fā)達(dá)，國家或政府組織的規(guī)模相對較小，結(jié)構(gòu)簡單，政府公共治理的目標(biāo)單一。在這種社會(huì)中，XXX體制是最普遍的政府治理體制。

在近代，政府的治理任務(wù)越來越重。近代各要緊資本主義國家在孟德斯鳩等人所提出的“三權(quán)分立”思想的基礎(chǔ)上，建立起立法、司法、行政三權(quán)分立的資產(chǎn)階級政府體制，奠

定了由行政部門履行公共治理職能的相對獨(dú)立地位。

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著自由資本主義想壟斷資本主義的進(jìn)展，西方各要緊資本主義國家相繼進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)。這一階段政府的組織結(jié)構(gòu)迅速膨脹，公共治理活動(dòng)加強(qiáng)，政府增長，公共治理活動(dòng)范圍的擴(kuò)大。并且，在立法、行政、司法三種權(quán)力中，浮現(xiàn)行政權(quán)力擴(kuò)張的趨勢，形成了“行政國家”。

2、市場經(jīng)濟(jì)國家的政府公共實(shí)踐

（1）、在市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)展別并且期的政府公共治理實(shí)踐

A、自由資本主義階段

20世紀(jì)30年代往常，西方各要緊市場經(jīng)濟(jì)國家都奉行自由經(jīng)濟(jì)政策，奉行三個(gè)基本原則，即私有財(cái)產(chǎn)神圣別可侵犯、契約原則和自我負(fù)責(zé)原則。在這一階段，商品、勞力和資本等要緊生產(chǎn)要素經(jīng)過市場在各個(gè)部門自由流淌，自由競爭的市場機(jī)制是實(shí)現(xiàn)資源配置和調(diào)節(jié)私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本手段；國家或政府所扮演的是“守夜人”的角群，人們推崇的是管的最少的政府救市最好的政府的信條。在這一階段政府的要緊職能有：

按照民主維護(hù)資產(chǎn)階級商品；

愛護(hù)市場機(jī)制免受自我破壞力的妨礙；

從整體上滿腳經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的先決條件（公共教育、運(yùn)輸、通信）；

使民主的制度習(xí)慣積存過程的需要（稅收、金融、企業(yè)法）

B、國家干預(yù)主義階段

1929-1933年，西方資本主義世界爆發(fā)了有史以來最嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，別僅給資本主義制度以沉重的打擊，而且宣告了自由放任政策的破產(chǎn)。凱恩斯主義主張放棄自由放任主義，提出的國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的政策是：國家必須用改變租稅體系、限定利息以及其他的辦法，指導(dǎo)消費(fèi)傾向，投資由社會(huì)總攬。

C、新自由主義的進(jìn)展

20世紀(jì)70年代往后，西方市場經(jīng)濟(jì)國家浮現(xiàn)了低經(jīng)濟(jì)增長、通貨膨脹、財(cái)政赤字、高失業(yè)率為特征的滯漲現(xiàn)象，人們對政府干預(yù)主義舉行反思，西方新自由經(jīng)濟(jì)主義思潮由此興起。新自由主義思潮主張限制甚至取消政府的干預(yù)，充分發(fā)揮失常機(jī)制的作用。以新自由主義為理論基礎(chǔ)的改革實(shí)踐環(huán)繞三條主線舉行：一是調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場的關(guān)系，減少政府職能，做到管少管好；二是利用市場和社會(huì)力量提供公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府財(cái)力和服務(wù)能力的別腳；三是改革政府部門內(nèi)部治理體制，提高公共機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。（2）、別同市場經(jīng)濟(jì)國家的政府公共治理模式

英美的市場主導(dǎo)模式。其特點(diǎn)是靠市場調(diào)節(jié)，政府的干預(yù)或調(diào)控被限制在一定的范圍之內(nèi)，具有較濃厚的自由經(jīng)濟(jì)XXX彩。

歐洲或萊茵模式。其特點(diǎn)是政府宏觀調(diào)控的力度大，國有的經(jīng)濟(jì)成分也比較大，有明顯的混合經(jīng)濟(jì)的群彩。

東亞的政府主導(dǎo)模式。XXX、韓國、新加坡、中國XXX和XXX地區(qū)等地區(qū)所采取的政府主導(dǎo)市場模式，即采納親市場戰(zhàn)略——政府的干預(yù)遵循“充分的市場、必要的政府”原則。

3、轉(zhuǎn)型期我國公共治理的實(shí)踐

（1）、我國傳統(tǒng)政府治理模式的弊端

包括：政企別分，政資別分；機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下；權(quán)力過于集中；政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱。

（2）、轉(zhuǎn)型期我國政府治理面臨的挑戰(zhàn)

建立與完善市場體制的方面，轉(zhuǎn)軌國家市場體制的建立要依賴政府自身的力量。

政府必須舉行公共治理或行政治理體制的創(chuàng)新，推舉行政政治制度改革。

要推進(jìn)及工藝改革，加過國家公務(wù)員制度的建設(shè)。

（3）、入市對我國政府治理的挑戰(zhàn)

入市對政府治理方式的沖擊；入市對政府治理法制化提出了相當(dāng)高的要求；入市對公務(wù)員素養(yǎng)與能力提出了更高的要求。

（4）、入市給我國政府治理帶來的機(jī)會(huì)

入市給我國進(jìn)一步深化行政體制改革帶來了機(jī)會(huì)，帶來了從全球視角審視我國政府能力的機(jī)遇，可以在于世界各國政府的比較重找到自身的差距。

入市使越來越多的人意識到，制造并維護(hù)一具有效率的市場