城市發(fā)展和管理：挑戰(zhàn)與改革

城市發(fā)展和管理：挑戰(zhàn)與改革領(lǐng)導(dǎo)干部遠(yuǎn)程培訓(xùn)班本講內(nèi)容一、城市發(fā)展趨勢(shì)與城市管理面臨的挑戰(zhàn)二、城市管理存在的問(wèn)題三、城市管理改革

21世紀(jì)是城市化的世紀(jì)。

城市的兩種主要功能聚集功能效果：集約、高效、交流輻射功能效果：帶動(dòng)、鏈接、互補(bǔ)對(duì)城市的認(rèn)識(shí)城市化100%50%工業(yè)化和城市化

75-80%

工業(yè)化/人均收入中國(guó)城市化與工業(yè)化的關(guān)系從世界發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化三者是緊密聯(lián)系在一起的

城市發(fā)展的三個(gè)階段：第一階段：集中化——城市密度越來(lái)越強(qiáng)第二階段：分散化——郊區(qū)化第三階段：一體化——城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)的有機(jī)系統(tǒng)

區(qū)域化——都市連綿區(qū)的形成城市發(fā)展的趨勢(shì)近二十年來(lái)我國(guó)城市發(fā)展的趨勢(shì)

1．城市化過(guò)程結(jié)束了大起大落,實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)，進(jìn)入中期加速階段

2．城市化發(fā)展的區(qū)域重點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移3．大城市已經(jīng)開(kāi)始了郊區(qū)化過(guò)程4．都市區(qū)和都市連綿區(qū)的形成5.城市化地區(qū)差異明顯中國(guó)的城市發(fā)展進(jìn)程：1949~2000近二十年來(lái)我國(guó)城市發(fā)展的趨勢(shì)

1．城市化過(guò)程結(jié)束了大起大落,實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)，進(jìn)入中期加速階段

2．城市化發(fā)展的區(qū)域重點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移3．大城市已經(jīng)開(kāi)始了郊區(qū)化過(guò)程4．都市區(qū)和都市連綿區(qū)的形成5.城市化地區(qū)差異明顯80年代以前：中西部快于東部80年代以后：

東部快于中西部，南方快于北方都

市

連

綿

區(qū)近二十年來(lái)我國(guó)城市發(fā)展的趨勢(shì)

1．城市化過(guò)程結(jié)束了大起大落,實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)，進(jìn)入中期加速階段

2．城市化發(fā)展的區(qū)域重點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移3．大城市已經(jīng)開(kāi)始了郊區(qū)化過(guò)程4．都市區(qū)和都市連綿區(qū)的形成5.城市化地區(qū)差異明顯中國(guó)城市化的地區(qū)差異城市化水平：東部比中部地區(qū)高10個(gè)百分點(diǎn)，比西部地區(qū)平均高約15個(gè)百分點(diǎn)；城市化速度：90年代，山東以南東部超過(guò)9％，西部低于全國(guó)平均速度（4％）。城市化結(jié)構(gòu)：東南沿海地區(qū)和中部大、中、小城市比例較合理，東北和河北大城市比重過(guò)大，西部地區(qū)比例不合理。現(xiàn)狀：2004年，城市數(shù)量達(dá)到660個(gè)（直轄市4個(gè)、地級(jí)市282個(gè)、縣級(jí)市374個(gè)），城鎮(zhèn)人口超過(guò)40％。但比世界平均水平低約十個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)城市發(fā)展的趨勢(shì)中國(guó)區(qū)域城市體系，2000

資料來(lái)源:ChreodLtd.中國(guó)城市發(fā)展水平落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平China0102030405060708090100$100$1,000$10,000$100,000人均GDP（美元）城市人口中國(guó)城市增長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)：世界和中國(guó)城市化

收入水平中國(guó)??30%50%未來(lái)發(fā)展：2020年，進(jìn)入中等收入國(guó)家行列，城市化水平將隨之上升，達(dá)到55－60％。城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)將發(fā)生全面的變化。2050年，城市化水平將達(dá)到75％左右。中國(guó)城市發(fā)展的趨勢(shì)城市管理面臨的挑戰(zhàn)全球范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng) ——城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整

國(guó)際范圍內(nèi)的布局一國(guó)范圍內(nèi)的布局

(1)工業(yè)化的初期階段

一般模式現(xiàn)代工業(yè)(機(jī)械、運(yùn)輸設(shè)備、電子行業(yè)等)高度集中在大都市(與此同時(shí)，傳統(tǒng)的紡織業(yè)、食品加工業(yè)等則留在小城鎮(zhèn))(1)工業(yè)化的初期階段(2)中低收入水平階段(2)中低收入水平階段一般模式推動(dòng)企業(yè)遷移的原因是郊區(qū)的勞動(dòng)力和土地成本較低，同時(shí)環(huán)境的影響和限制也比較少。核心城市轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)。服務(wù)性企業(yè)需要大量面對(duì)面的交往以便與顧客和供應(yīng)商取得直接聯(lián)系。示例：漢城的郊區(qū)發(fā)展大都市區(qū)制造業(yè)就業(yè)分布： 19701980

內(nèi)環(huán)城市： 7.8%3.1%(出版業(yè)為主)外環(huán)兩個(gè)衛(wèi)星城：29% 53%

城市中心區(qū)主要由金融、商業(yè)服務(wù)、其他服務(wù)以及零售等產(chǎn)業(yè)構(gòu)成(3)中等收入水平階段

一般模式制造業(yè)向邊遠(yuǎn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)分散。推動(dòng)因素包括： -廉價(jià)的勞動(dòng)力和土地資源。 -充分利用邊遠(yuǎn)地區(qū)的銷售市場(chǎng)和自然資源。促進(jìn)因素包括：-權(quán)力下放(進(jìn)入資本市場(chǎng)、進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán))。-邊遠(yuǎn)地區(qū)的交通發(fā)展示例：韓國(guó)人口和制造業(yè)的地區(qū)分布

制造業(yè)人口 19831993198319933個(gè)大都市區(qū)44%

28%37%39%(漢城、釜山和大邱)

3個(gè)大都市區(qū)的衛(wèi)星城30%30%14%20%其他城市及農(nóng)村地區(qū)26%

42%49%41%

人口：數(shù)量、質(zhì)量、流動(dòng)、老齡化我國(guó)城市人口密度已經(jīng)過(guò)大，未來(lái)將進(jìn)一步提高，預(yù)計(jì)到2020年，城市人口將達(dá)到8億左右。城市管理面臨的挑戰(zhàn)

以相同比例顯示的7座城市的人口密度輪廓上海市區(qū)雅加達(dá)莫斯科柏林巴黎（都市區(qū)）倫敦紐約（都市區(qū)）城市建成區(qū)人口密度比較每公頃人數(shù)距市中心的距離（公里）亞洲、歐洲和美國(guó)9座城市密度分布輪廓比較北京（1990）雅加達(dá)（1990）曼谷（1988）巴黎（1990）華沙（1990）巴塞羅那（1990）亞特蘭大（1990）洛杉磯（1990）紐約都市區(qū)（1990）人口離市中心的距離圖2：世界不同城市建成區(qū)的密度亞特蘭大休斯頓伯特蘭芝加哥舊金山灣舊金山華盛頓都市區(qū)洛杉磯開(kāi)普敦斯德哥爾摩柏林圖盧茲紐約盧布爾雅那加伯塔貝（雅加達(dá)都市區(qū)）約翰內(nèi)斯堡馬賽庫(kù)里提巴巴西利亞曼谷倫敦布達(dá)佩斯里加克拉科布宜諾斯艾利斯華沙布拉格巴黎索非亞墨西哥城里約熱內(nèi)盧突尼斯新加坡圣彼得堡雅加達(dá)市阿麥達(dá)巴阿比讓北京德黑蘭耶烈萬(wàn)巴塞羅那都市區(qū)莫斯科班加羅爾海德拉巴天津漢城+新城上海漢城廣州香港孟買世界48個(gè)都市區(qū)建成區(qū)平均人口密度比較亞洲非洲歐洲拉丁美洲美國(guó)人口密度（人數(shù)/公頃）人口：數(shù)量、質(zhì)量、流動(dòng)、老齡化質(zhì)量：受教育程度較低，特別是新城市化的人口，發(fā)達(dá)國(guó)家人均受教育年限達(dá)到15——17年；預(yù)期壽命雖然達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，但生命質(zhì)量偏低大規(guī)模流動(dòng)人口的管理（拉美陷阱）我國(guó)60歲以上人口超過(guò)10％，已進(jìn)入老齡化社會(huì)——“未富先老”城市管理面臨的挑戰(zhàn)城市管理面臨的挑戰(zhàn)城市管理面臨的挑戰(zhàn)資源和環(huán)境（土地、能源、污染）壓力流經(jīng)城市的河段，90%受到嚴(yán)重污染。全世界污染最嚴(yán)重的20個(gè)城市，10個(gè)在中國(guó)。全國(guó)1/3的城市人口生活在空氣嚴(yán)重污染的環(huán)境中。在主要城市，如果把空氣質(zhì)量提高到國(guó)家II級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，可以避免大約18萬(wàn)人的過(guò)早死亡。據(jù)測(cè)算，空氣污染造成的間接經(jīng)濟(jì)損失相當(dāng)于GDP的5％。

全國(guó)近半城市無(wú)污水處理設(shè)施，城市污水處理率不到40%；垃圾無(wú)害化處理率不到20％?？諝馕廴疽殉蔀橐粋€(gè)地區(qū)乃至世界性的問(wèn)題，在我國(guó)一些城市尤其突出部分城市 年均總懸浮物濃度(微克/立方米)吉林 720西安 440墨西哥城 430北京 370加爾哥答 360曼谷 280雅加達(dá) 275世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn) 100東京 30紐約 20城市管理面臨的挑戰(zhàn)基本服務(wù)

住房、醫(yī)療、教育公用事業(yè)：自來(lái)水普及率77.85％；電力供求差距較大；燃?xì)馄占奥瘦^低。交通：基礎(chǔ)設(shè)施滯后，公共交通欠發(fā)達(dá)，擁擠已成大城市的普遍現(xiàn)象。中國(guó)汽車保有量預(yù)測(cè)一條3.5米寬的路線內(nèi)單一方向每小時(shí)運(yùn)載人的數(shù)量：在這樣一條路線上，步行、自行車、公共汽車運(yùn)載數(shù)量是每小時(shí)3000到4000人；小汽車僅僅運(yùn)載1000人；有軌電車每小時(shí)6000到12000人。行駛有軌電車，公共汽車和小汽車的路面需要量：240人去工作：

平均運(yùn)載一人，有軌電車用的路面最少。公共汽車是有軌電車的2倍。開(kāi)小汽車是6倍。城市管理面臨的挑戰(zhàn)財(cái)政壓力中科院課題組：一個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)非，平均需要支付社會(huì)總成本2.5萬(wàn)元。未來(lái)50年期間，城市化的社會(huì)總成本達(dá)到15萬(wàn)億元到16萬(wàn)億元，是2000年GDP總量的2倍。平均每年支付城市化成本約為3000億元到3500億元，相當(dāng)于2000年全年GDP總量的4%左右。

城市管理面臨的挑戰(zhàn)城市文化遺產(chǎn)保護(hù)缺乏特色：千城一面文化遺產(chǎn)遭到破壞沒(méi)有文化品位上海洪廟鎮(zhèn)唐城街江蘇華西村深圳沙二村城市管理面臨的挑戰(zhàn)二、城市管理存在的問(wèn)題城市管理體制存在的問(wèn)題：“市”的概念不明確：是一個(gè)行政層級(jí)（單元），還是一種與“鄉(xiāng)村”相對(duì)的社會(huì)形態(tài)？城市行政管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)不夠合理：以區(qū)（縣）政府為“塊”的結(jié)構(gòu)模式導(dǎo)致各自為政，影響了城市的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理政府層級(jí)偏多（兩級(jí)、三級(jí)還是四級(jí)？）實(shí)例：荷蘭城市政府結(jié)構(gòu)基民盟市議會(huì)市長(zhǎng)首席行政官社會(huì)事務(wù)與就業(yè)局文化教育衛(wèi)生局環(huán)境保護(hù)局公共工程局政治行政國(guó)外城市管理經(jīng)驗(yàn)國(guó)外城市管理經(jīng)驗(yàn)國(guó)外城市政府履行的主要職能城市戰(zhàn)略（規(guī)劃）基礎(chǔ)設(shè)施公共衛(wèi)生基礎(chǔ)教育社會(huì)治安環(huán)境保護(hù)公用事業(yè)社會(huì)工作（老人、殘疾）經(jīng)濟(jì)振興（促進(jìn)就業(yè)）城市管理存在的問(wèn)題政府機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限劃分不明：不同級(jí)別的政府之間行政機(jī)關(guān)與立法、司法機(jī)關(guān)之間不同政府部門之間美國(guó)各級(jí)政府主要職能聯(lián)邦政府

州政府

地方政府國(guó)防 高等教育 基礎(chǔ)教育收入保障 高速公路 醫(yī)療衛(wèi)生醫(yī)療衛(wèi)生 社會(huì)福利 警察交通 醫(yī)療衛(wèi)生 消防 高速公路 廢棄物管理

美國(guó)各級(jí)政府支出結(jié)構(gòu)：1999年

聯(lián)邦政府

州政府

地方政府教育 2.9 21.5 43.9社會(huì)福利 11.1 17.5 2.5醫(yī)療衛(wèi)生 8.2 36.19.1交通2.4 9.6 4.4警察、消防1.51.28.1收入保障37.1--國(guó)防16.1--其他20.714.032.0美國(guó)州和地方政府的收入結(jié)構(gòu)（百分比）

州政府

地方政府撥款 27.7 39.0房地產(chǎn)稅 - 27.2個(gè)人所得稅 18.9 2.0公司所得稅 3.3 -銷售稅 26.1 6.2收費(fèi)及其他 24.0 25.6城市管理存在的問(wèn)題城市管理機(jī)制存在的問(wèn)題中樞決策機(jī)制參與機(jī)制問(wèn)責(zé)機(jī)制咨詢機(jī)制城市管理存在的問(wèn)題城市管理存在的問(wèn)題城市管理方式和手段存在的問(wèn)題自上而下的管制管理手段更多地依靠行政命令，利用市場(chǎng)、利用社會(huì)不夠。國(guó)外城市管理國(guó)外城市管理的幾個(gè)特點(diǎn)職能簡(jiǎn)單化結(jié)構(gòu)扁平化運(yùn)作企業(yè)化主體多元化行為法制化三、城市管理改革城市管理改革的基本戰(zhàn)略：強(qiáng)化服務(wù)，弱化管制強(qiáng)化兩端，弱化中間規(guī)范執(zhí)行，優(yōu)化決策法制化管理，企業(yè)化運(yùn)作內(nèi)重協(xié)商，外重協(xié)調(diào)城市管理改革基本戰(zhàn)略之一：強(qiáng)化服務(wù)，弱化管制在政府職能方面，中央提出：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)考慮到城市的特點(diǎn)，政府的主要職能應(yīng)是為市民提供和改善公共服務(wù)；經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等職能也應(yīng)主要以提供“服務(wù)”的方式來(lái)履行。城市管理改革基本戰(zhàn)略之二：強(qiáng)化兩端，弱化中間“兩端”：一端是市政府；另一端是基層組織“中間”：指區(qū)、街道等層級(jí)即：強(qiáng)化市級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)、管理的作用，發(fā)揮直接面對(duì)市民的基層組織的作用，弱化區(qū)、街道等作為一級(jí)政府的職能。城市行政管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)市級(jí)公共管理部門（主要負(fù)責(zé)決策）城管社保民政環(huán)保城區(qū)甲區(qū)政府作為以上部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)公安等等街道或社區(qū)甲街道或社區(qū)乙公安城管社保民政環(huán)保等等城區(qū)乙街道或社區(qū)甲街道或社區(qū)乙部門派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行城市管理改革城市管理改革基本戰(zhàn)略之四：法制化管理，企業(yè)化運(yùn)作法制化管理：機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政權(quán)限、行政程序等的法定化；行政行為的合法化企業(yè)化運(yùn)作：引入企業(yè)精神引入企業(yè)管理機(jī)制基本戰(zhàn)略之五：內(nèi)重協(xié)商，外重協(xié)調(diào)對(duì)內(nèi)：建立協(xié)商機(jī)制（與市民、法人，部門內(nèi)部）對(duì)外：建立協(xié)調(diào)機(jī)制（城市間、城鄉(xiāng)間）城市管理改革城市管理機(jī)制改革的優(yōu)先點(diǎn)：?jiǎn)栘?zé)機(jī)制特別是公共財(cái)政方面的問(wèn)責(zé)制度參與機(jī)制管理手段的改革管理者社會(huì)市場(chǎng)規(guī)制手段部分宣教手段經(jīng)濟(jì)手段宣教手段城市管理改革A+BDFA給工廠分級(jí):印度尼西亞的五色制度利用公眾參與手段的實(shí)例很好

合格不合格很差