中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)的供求矛盾及對(duì)策研究

中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)的供求矛盾及對(duì)策研究

一、中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)制度的演變我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度，經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有的創(chuàng)建和發(fā)展的過(guò)程。1986年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，該規(guī)定保障國(guó)有企業(yè)職工在待業(yè)期間的基本生活需要。資金來(lái)源主要是企業(yè)的繳費(fèi)，企業(yè)按照全部職工標(biāo)準(zhǔn)工資總額的1％繳納待業(yè)保險(xiǎn)基金，基金存入銀行后由銀行按照國(guó)家規(guī)定支付利息。宣告破產(chǎn)的企業(yè)職工、終止、解除勞動(dòng)合同的工人以及企業(yè)辭退的工人都按該條例領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。保險(xiǎn)金以職工離開(kāi)企業(yè)前兩年內(nèi)本人月平均標(biāo)準(zhǔn)工資額為基數(shù)，工齡在5年和5年以上的，最多發(fā)給24個(gè)月的待業(yè)救濟(jì)金，其中：第一至十二個(gè)月，每月為本人標(biāo)準(zhǔn)工資的60％～75％，第十三至二十四個(gè)月，每月為本人標(biāo)準(zhǔn)工資的50％；工齡不足5年的，最多發(fā)給12個(gè)月的待業(yè)救濟(jì)金，每月為本人標(biāo)準(zhǔn)工資的60％～75％。1993年國(guó)務(wù)院又頒布了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了進(jìn)一步的發(fā)展和完善。該規(guī)定是為了保證依法宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工、瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)在法定整頓期間被精簡(jiǎn)的職工、按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定停產(chǎn)整頓企業(yè)被精簡(jiǎn)的職工、終止或者解除勞動(dòng)合同的職工、企業(yè)辭退除名或開(kāi)除的職工以及依照法律法規(guī)規(guī)定或者按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，享受待業(yè)保險(xiǎn)的其他職工等待就業(yè)期間的基本生活的。待業(yè)保險(xiǎn)基金主要來(lái)自企業(yè)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和利息收入，支付不足的由財(cái)政補(bǔ)貼。企業(yè)按照全部職工工資總額的0.6％繳納待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，待業(yè)保險(xiǎn)基金不足或結(jié)余較多的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定，可以適當(dāng)增加或者減少企業(yè)繳納的待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，但企業(yè)繳納的待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)總額最多不能超過(guò)企業(yè)職工工資總額的1％。待業(yè)保險(xiǎn)基金主要用于支付待業(yè)職工的待業(yè)救濟(jì)金、待業(yè)職工領(lǐng)取待業(yè)救濟(jì)金期間的醫(yī)療費(fèi)、喪葬補(bǔ)助費(fèi)，其供養(yǎng)的直系親屬的撫恤費(fèi)和救濟(jì)費(fèi)、待業(yè)職工的轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練費(fèi)、扶持待業(yè)職王的生產(chǎn)自救費(fèi)、待業(yè)保險(xiǎn)管理費(fèi)等。待業(yè)職工領(lǐng)取待業(yè)救濟(jì)金的期限，根據(jù)待業(yè)職工待業(yè)前在企業(yè)連續(xù)工作的時(shí)間確定，待業(yè)職工待業(yè)前在企業(yè)連續(xù)工作1年以上不足5年的，領(lǐng)取待業(yè)救濟(jì)金的期限最長(zhǎng)為12個(gè)月；待業(yè)職工待業(yè)前在企業(yè)連續(xù)工作5年以上的，領(lǐng)取待業(yè)救濟(jì)金的期限最長(zhǎng)為24個(gè)月。待業(yè)救濟(jì)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為相當(dāng)于當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)規(guī)定的社會(huì)救濟(jì)金額的120％～150％，具體金額由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。1999年1月，國(guó)務(wù)院頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，該條例規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金的資金來(lái)源由城鎮(zhèn)企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、利息、財(cái)政補(bǔ)貼以及其他依法納入失業(yè)保險(xiǎn)基金的資金構(gòu)成。城鎮(zhèn)企事業(yè)單位按照本單位工資總額的2％繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工按照本人工資的1％繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。失業(yè)保險(xiǎn)基金主要用于支付失業(yè)保險(xiǎn)金、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補(bǔ)貼等。失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿(mǎn)1年不足5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為12個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿(mǎn)5年不足10年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為18個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間10年以上的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為24個(gè)月。失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省、自治區(qū)和直轄市人民政府確定。二、中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)的供求矛盾現(xiàn)狀分析從1999年開(kāi)始，中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍擴(kuò)大到了城鎮(zhèn)所有用人單位和所有職工個(gè)人，失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)除了企業(yè)以外，加入了個(gè)人繳費(fèi)，繳費(fèi)比例也有所提高，但這一制度實(shí)施時(shí)間并不是很長(zhǎng)，另外，對(duì)所有用人單位采用統(tǒng)一的繳費(fèi)比例，對(duì)失業(yè)率不高的單位而言，繳費(fèi)的積極性不高，因此存在漏交費(fèi)、少交費(fèi)現(xiàn)象。從失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面和資金收支角度看，中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了社會(huì)的需求。1.從城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍看失業(yè)保險(xiǎn)存在供求不平衡從失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面可以看出我國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了社會(huì)的需求。失業(yè)保險(xiǎn)從1994年開(kāi)始全面實(shí)行，但參加失業(yè)保險(xiǎn)的職工人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的比重并不是直線(xiàn)上升，相反是有的年份增長(zhǎng)一點(diǎn)，有的年份降低一點(diǎn)。2003年，全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)人員大約占非農(nóng)就業(yè)人員的27.4％和城鎮(zhèn)就業(yè)人員的40.5％，接近3/4的非農(nóng)就業(yè)人員和60％的城鎮(zhèn)就業(yè)人員沒(méi)有參加失業(yè)保險(xiǎn)。2004年，全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)人員增加了211萬(wàn)人，但沒(méi)有改變失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面小的基本格局。到2005年，參加失業(yè)保險(xiǎn)的職工人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的比重為39％。如果考慮參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎?，這一數(shù)值更低，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎貎H為18.9％。另一方面，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面的難度相當(dāng)大。目前，在正規(guī)部門(mén)就業(yè)的城鎮(zhèn)職工除公務(wù)員外，基本上已經(jīng)納入到失業(yè)保險(xiǎn)范圍之內(nèi)，擴(kuò)展覆蓋面的空間已經(jīng)很小。而對(duì)非正規(guī)就業(yè)部門(mén)的靈活就業(yè)人員來(lái)說(shuō)，納入失業(yè)保險(xiǎn)的難度相當(dāng)大。其主要原因是靈活就業(yè)人員缺乏穩(wěn)定的就業(yè)崗位和勞動(dòng)關(guān)系，現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度難以適應(yīng)其收入低、就業(yè)關(guān)系不穩(wěn)定的特點(diǎn)。1952年，國(guó)際勞動(dòng)組織制定的三項(xiàng)基本社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋全體居民的最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該為20％以上，我國(guó)到2005年城鎮(zhèn)參加這三項(xiàng)保險(xiǎn)的人數(shù)占城鎮(zhèn)人口的比重從養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)看，剛剛高于這一最低標(biāo)準(zhǔn)，而失業(yè)保險(xiǎn)還達(dá)不到這一最低標(biāo)準(zhǔn)。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，這一指標(biāo)更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。由此可見(jiàn)。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的供給與需求的缺口還是非常巨大的(見(jiàn)表1)。2.從失業(yè)保險(xiǎn)基金的收支狀況看，失業(yè)保險(xiǎn)存在供求不平衡從登記失業(yè)保險(xiǎn)的資金收支狀況看，歷年的失業(yè)保險(xiǎn)基金還是收大于支略有結(jié)余。從表2的數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存節(jié)余從1989年到2005年呈逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。但這一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是按登記失業(yè)率計(jì)算失業(yè)保險(xiǎn)支出得出的，如果按實(shí)際失業(yè)率計(jì)算支出的話(huà)，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)基金還是不能滿(mǎn)足需求的。周迎春、張雙喜(2005)采用統(tǒng)計(jì)方法，使用某一城市(A市)的數(shù)據(jù)，對(duì)其失業(yè)保險(xiǎn)的資金收支進(jìn)行了測(cè)算。他們以GDP、固定資產(chǎn)投資和第三產(chǎn)業(yè)所占比重為自變量，建立失業(yè)率因變量的數(shù)學(xué)模型，統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，按登記失業(yè)率計(jì)算的失業(yè)保險(xiǎn)資金收大于支，有結(jié)余；但如果按實(shí)際失業(yè)率進(jìn)行計(jì)算，失業(yè)保險(xiǎn)資金則存在缺口。在他們的數(shù)據(jù)中，A市1998年至2002年的登記失業(yè)率為2.43％、2.95％、3.15％、3.70％和4.05％，而實(shí)際或隱性失業(yè)率分別為15.31％、18.06％、17.69％、17.36％和16.09％。1999年至2003年全國(guó)的登記失業(yè)率為3.1％、3.1％、3.6％、4.0％和4.3％，而宋曉梧、高書(shū)生對(duì)全國(guó)失業(yè)情況的測(cè)算表明全國(guó)實(shí)際失業(yè)率分別為5.75％、8.71％、11.32％、13.63％和15.47％，兩者的差距還是非常大的，如果按照實(shí)際失業(yè)率計(jì)算，失業(yè)保險(xiǎn)基金的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了社會(huì)的需求。三、中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)供求失衡的形成機(jī)制1.實(shí)際失業(yè)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于登記失業(yè)率，政府提供的失業(yè)保險(xiǎn)滿(mǎn)足不了急劇增長(zhǎng)的失業(yè)人口的需求表3是中國(guó)歷年統(tǒng)計(jì)年鑒里登記的城鎮(zhèn)居民失業(yè)率，但國(guó)家信息中心高輝清博士認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率并不能充分反映實(shí)際失業(yè)率，目前很難得到一個(gè)可靠的數(shù)據(jù)來(lái)衡量就業(yè)問(wèn)題的嚴(yán)重性。社會(huì)發(fā)展研究部與國(guó)家人口計(jì)生委、國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)、中科院、中國(guó)社科院、中國(guó)人民大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)等單位的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)遼寧省本溪市進(jìn)行了調(diào)研。研究結(jié)果表明，本溪市已有下崗失業(yè)人員8.5萬(wàn)人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的13.5％；2005年，農(nóng)村待轉(zhuǎn)移的剩余勞動(dòng)力5.2萬(wàn)人，城鎮(zhèn)新增長(zhǎng)的勞動(dòng)力2.1萬(wàn)人，三者總計(jì)需要就業(yè)崗位15.8萬(wàn)個(gè)，但新增就業(yè)崗位不足4萬(wàn)個(gè)，將有近12萬(wàn)人處于失業(yè)狀態(tài)。2000年國(guó)務(wù)院制定的改革目標(biāo)要求，2000年以后將不再產(chǎn)生大規(guī)模的下崗職工，“老失業(yè)群體”達(dá)到峰值后趨于回落，但卻又出現(xiàn)了“新失業(yè)群體”?！靶率I(yè)群體”是由青年失業(yè)者組成，他們中相當(dāng)一部分人從學(xué)校畢業(yè)后直接加入了失業(yè)行列。高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、下崗職工、退役軍人等因素使就業(yè)剛性矛盾仍然突出。據(jù)勞動(dòng)部2002年底對(duì)89個(gè)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況的調(diào)查，失業(yè)人員的平均年齡為33.4歲，其中35歲以下的青年失業(yè)者占全部失業(yè)人員的55.5％。2006年2月發(fā)改委聯(lián)合其他部門(mén)共同發(fā)布的《2006年就業(yè)面臨的問(wèn)題及政策建議》中指出，2006年預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)需要安排就業(yè)總量約為2500萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)新成長(zhǎng)勞動(dòng)力約900萬(wàn)，下崗人員460萬(wàn)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員840萬(wàn)，按政策需要在城鎮(zhèn)安排就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力和退役軍人約300萬(wàn)。如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)彈性保持近年水平，今年可增加就業(yè)崗位約800萬(wàn)個(gè)，加上自然減員提供的就業(yè)崗位，預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)新增崗位有1100萬(wàn)個(gè)，與需求安排就業(yè)的2500萬(wàn)相比，勞動(dòng)力供大于求的數(shù)量達(dá)1400萬(wàn)。我國(guó)大量失業(yè)人口的存在對(duì)政府失業(yè)保險(xiǎn)提出了更高的需求。在發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是福利國(guó)家，政府提供的失業(yè)保險(xiǎn)是糾正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的大量失業(yè)現(xiàn)象存在的有效手段。在我國(guó)，雖然失業(yè)保險(xiǎn)制度從法律上規(guī)定下來(lái)，但總體上講，離實(shí)際需求的差距還很大。在孫立平等人的調(diào)查研究中，當(dāng)問(wèn)及“您對(duì)目前國(guó)家制定的針對(duì)下崗失業(yè)職工的社會(huì)保險(xiǎn)政策評(píng)價(jià)如何?”時(shí)，認(rèn)為“差”和“很差”的比例分別高達(dá)27.1％和14.5％；認(rèn)為“一般”的比例為31.6％，只有23.6％的人認(rèn)為“好”，3.2％的人認(rèn)為“很好”。而當(dāng)問(wèn)及“您認(rèn)為關(guān)于下崗失業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)政策在實(shí)際中落實(shí)的情況怎么樣?”時(shí)，認(rèn)為“好”或者“很好”的比例僅為3.2％，而認(rèn)為差和很差的比例分別高達(dá)41.8％和30.0％，認(rèn)為“一般”的比例為25.0％。這充分說(shuō)明在我國(guó)當(dāng)前比較嚴(yán)峻的失業(yè)和下崗危機(jī)下，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府提供的失業(yè)保險(xiǎn)的供給。2.失業(yè)保險(xiǎn)的受益率和替代率比較低目前，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的實(shí)際受益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于登記失業(yè)人員的受益率。2003年享受失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)到741.6萬(wàn)人，但不到實(shí)際失業(yè)人員總數(shù)的1/2。另一方面，受失業(yè)保險(xiǎn)基金數(shù)量限制和失業(yè)人員規(guī)模的影響，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金和失業(yè)補(bǔ)償?shù)目傮w水平不高。2003年，失業(yè)保險(xiǎn)替代率大約只相當(dāng)于在職人員的1/8。在很多城市，失業(yè)保險(xiǎn)水平只略高于城鎮(zhèn)居民最低生活保障線(xiàn)。3.失業(yè)保險(xiǎn)資金流失嚴(yán)重我國(guó)按照崗位檔案工資而非實(shí)際工資性收入作為繳費(fèi)基數(shù)，導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)額的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)流失。據(jù)初步估算，2003年全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金實(shí)際到位率不足60％。目前的突出問(wèn)題是一些國(guó)有企業(yè)欠費(fèi)嚴(yán)重，非國(guó)有企業(yè)參保不足。截至2003年上半年，全國(guó)歷年累計(jì)欠費(fèi)達(dá)102.2億元(國(guó)研網(wǎng))。鄭秉文指出，從失業(yè)保險(xiǎn)基金來(lái)源的構(gòu)成看，企業(yè)及其職工的繳費(fèi)占主要部分，但實(shí)踐中，各地普遍存在繳費(fèi)主體欠繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象。從拖欠失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的情況看，大體上有兩種：一是企業(yè)效益不好的無(wú)力繳納；二是效益尚可的不愿繳納。相對(duì)于疾病風(fēng)險(xiǎn)和養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)而言，職工遭遇失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的偶然性較大，特別是對(duì)效益好的企業(yè)職工來(lái)說(shuō)，似乎遠(yuǎn)離失業(yè)的威脅，因此，對(duì)于以繳納失業(yè)保險(xiǎn)的方式加入失業(yè)保險(xiǎn)制度，不僅企業(yè)不重視，職工也不重視，這可以說(shuō)是失業(yè)保險(xiǎn)基金欠費(fèi)多的主要原因。他收集的資料表明，1998年下半年全國(guó)企業(yè)拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)總額達(dá)365億元。廣東省勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)廳廳長(zhǎng)方潮貴指出，廣東省有3個(gè)市的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支。2003年全省共欠繳省級(jí)調(diào)劑金1.6億元，占全年應(yīng)繳數(shù)的29.2％，嚴(yán)重削弱了省級(jí)調(diào)劑的能力；企業(yè)欠繳社保費(fèi)問(wèn)題比較突出，到2003年底，全省歷年累計(jì)欠費(fèi)高達(dá)53.73億元。4.現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度難以適應(yīng)新失業(yè)群體的挑戰(zhàn)我國(guó)現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度是以國(guó)有、集體單位職工為主體、以戶(hù)籍制度為邊界、以正規(guī)就業(yè)崗位和穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系為基軸建立起來(lái)的，在靈活就業(yè)人員急劇增多、城市化迅速擴(kuò)大、流動(dòng)就業(yè)居高不下和青年人失業(yè)日益嚴(yán)重的情況下，這種失業(yè)保險(xiǎn)制度就難以應(yīng)對(duì)。目前，靈活就業(yè)人員參加的主要是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(大約為1400多萬(wàn)人)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)(大約為400多萬(wàn)人)等險(xiǎn)種(國(guó)研網(wǎng))，對(duì)參加失業(yè)保險(xiǎn)不積極，農(nóng)民工和被征地農(nóng)民難以參加失業(yè)保險(xiǎn)，而青年失業(yè)現(xiàn)象也對(duì)以補(bǔ)助生活費(fèi)為主的失業(yè)保險(xiǎn)制度形成了挑戰(zhàn)。現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度過(guò)于偏重失業(yè)人員的生活救濟(jì)，促進(jìn)再就業(yè)的功能明顯弱化，對(duì)青年人失業(yè)問(wèn)題的考慮不足。四、緩解中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)供求失衡的路徑選擇1.實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新失業(yè)保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)制度最主要的支柱之一，對(duì)于保障失業(yè)和下崗人員利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著重要的作用。歐美國(guó)家曾經(jīng)建立過(guò)非?？犊屯晟频氖I(yè)保險(xiǎn)制度，為失業(yè)人員提供比較高的福利待遇。但過(guò)分慷慨的失業(yè)保險(xiǎn)福利支出也帶來(lái)了很多弊端，諸如抑制了工作積極性，減少了勞動(dòng)力供給，影響了經(jīng)濟(jì)效率以及給政府財(cái)政帶來(lái)巨大負(fù)擔(dān)等。因此，近些年來(lái)，即使高福利的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家也在探索失業(yè)保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新和改變，從高福利支出逐漸轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)包括失業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)的供給與需求、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平與效率、社會(huì)成員的權(quán)利與義務(wù)的平衡，主張實(shí)行不承擔(dān)責(zé)任就沒(méi)有權(quán)利的積極的福利政策，在失業(yè)保險(xiǎn)方面就是主張把生活福利改變?yōu)楣ぷ鞲＠Y金支持的重點(diǎn)不是簡(jiǎn)單地發(fā)放救濟(jì)金，而是創(chuàng)造條件促進(jìn)公民學(xué)習(xí)新技能，接受新工作。從我國(guó)當(dāng)前的情況看，完全依靠政府財(cái)政為失業(yè)和下崗人員提供福利支出存在很大困難，因此更應(yīng)該積極探索失業(yè)保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新，包括擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面；提高失業(yè)保險(xiǎn)資金的統(tǒng)籌層次；充分利用有限的資源，調(diào)整基金支出結(jié)構(gòu)，提高基金使用效益等等。2.實(shí)施積極的促進(jìn)勞動(dòng)力就業(yè)的政策根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，失業(yè)主要有三種類(lèi)型：一是周期性的；二是摩擦性失業(yè)；第三種是結(jié)構(gòu)性失業(yè)。蔡日方認(rèn)為根據(jù)他們過(guò)去的研究表明，在我國(guó)現(xiàn)在的失業(yè)中，占70％的失業(yè)是摩擦性和結(jié)構(gòu)性的失業(yè)，與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展周期相關(guān)性不是很大。這或許可以解釋我國(guó)近二十年來(lái)高增長(zhǎng)與高失業(yè)并存的現(xiàn)象。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般原理，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與失業(yè)是負(fù)相關(guān)的，但我國(guó)從改革開(kāi)放以來(lái)的近二十年里，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直保持在7％以上，而失業(yè)率卻逐年攀升，表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和高失業(yè)率并存的局面。這說(shuō)明我國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，各項(xiàng)體制的改革帶來(lái)了具有中國(guó)特色的社會(huì)問(wèn)題。宋曉梧、高書(shū)生認(rèn)為，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，導(dǎo)致居民失業(yè)的原因主要有：一是國(guó)有企業(yè)改革導(dǎo)致的工人下崗；二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的非技術(shù)工人的失業(yè)；三是每年新畢業(yè)學(xué)生找不到工作。針對(duì)上述失業(yè)原因，政府應(yīng)實(shí)施積極的促進(jìn)勞動(dòng)力就業(yè)政策，主要是為各類(lèi)失業(yè)人員提供合適的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行培訓(xùn)，使他們掌握和更新工作技能與謀生手段，既有利于提升就業(yè)率和就業(yè)的穩(wěn)定性，也有利于提高企業(yè)和整個(gè)國(guó)家的效率與競(jìng)爭(zhēng)力。在提供培訓(xùn)的工作中，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)、企業(yè)和民間組織的積極性，形成廣覆蓋的社會(huì)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。此外，為促進(jìn)就業(yè)進(jìn)行的培訓(xùn)有一定的救助意義，應(yīng)該降低收費(fèi)，盡可能地?cái)U(kuò)大培訓(xùn)范圍，失業(yè)和下崗人員、青年學(xué)生、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)者等都有權(quán)利參加這類(lèi)培訓(xùn)。通過(guò)對(duì)主要失業(yè)人群的培訓(xùn)可以提高他們的就業(yè)能力，有助于他們找到新的工作，從而減輕政府失業(yè)保險(xiǎn)支出的壓力。3.鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)發(fā)展，拓展各種就業(yè)機(jī)會(huì)從中國(guó)經(jīng)濟(jì)近些年的發(fā)展軌跡看，國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)民生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率逐年降低，私營(yíng)和外資企業(yè)的貢獻(xiàn)率逐年提高。隨著我國(guó)政府與市場(chǎng)職能劃分越來(lái)越清晰，多數(shù)產(chǎn)品的生產(chǎn)將通過(guò)市場(chǎng)和私營(yíng)部門(mén)解決，政府對(duì)市場(chǎng)競(jìng)