公海航運安全中的國際合作

公海航運安全中的國際合作近年來，隨著各國海上活動的逐漸頻繁，公海航運安全問題變得十分突出。傳統(tǒng)的海上恐怖主義與海盜行為愈演愈烈，并且出現(xiàn)了一些新形式的威脅。這些都嚴重影響到公海上的航運安全不僅給國際社會造成了巨大的經(jīng)濟損失，而且嚴重威脅到公海上船舶與人員的安全。國際社會對此也展開了一系列打擊治理活動但由于多是某個國家、國際組織或數(shù)量有限的某幾個國家的單獨行動，使得打擊力度不夠或受限于某些情況，最后都收效甚微，沒能真正解決。筆者認為這主要是由于國際社會未能充分認識到國際合作原則對公海航運安全的重要性，在實踐中也沒能真正徹底落實這一原則。故此，筆者在本文中進行多方面闡釋來強調(diào)國際合作原則在公海航運安全中運用的重要性以及方式。一、相關(guān)概念的界定分析（一）公海航運安全如何界定“安全”是國際政治領(lǐng)域研究的核心問題。隨著和平與發(fā)展成為時代的主題，全球化的發(fā)展以及人類社會的不斷進步，理論界將安全的重心從單純的軍事領(lǐng)域，轉(zhuǎn)移到包括經(jīng)濟、文化、信息及生態(tài)等諸多領(lǐng)域。把安全與公海的相關(guān)內(nèi)容結(jié)合起來綜合考慮筆者認為，公海航運安全是指在國際公海領(lǐng)域內(nèi)，包括國家，組織，個人在內(nèi)的多元化主體被禁止進行違反國際法對公海的相關(guān)規(guī)定或違反國際道義等而做出的不正當活動，維護各國船只在公海上航行穿越的權(quán)利與自由。（二）何謂國際合作簡言之，就是指國家之間在政策和行動上的相互調(diào)試行為。國際合作不僅是當今國際社會格局形成和發(fā)展的重要推動力，也是絕大多數(shù)國家所奉行的處理國際關(guān)系的原則。二、公海航運安全中國際合作的必要性經(jīng)過多次公海領(lǐng)域的恐怖主義和海盜打擊，國際社會意識到各個主體單獨行動是不行的，國家間不僅并存著而且互相聯(lián)系著通過國際合作維護公海航運安全的具體原因有：首先，公海航運安全的行為主體呈現(xiàn)出多元化的特征，其中不僅包括主權(quán)國家，而且包含了個體、商業(yè)組織、跨國恐怖組織等；其次，公海航運領(lǐng)域的安全威脅內(nèi)容復雜多樣，如海盜、大國的無理盤查、海上恐怖主義等；再次，由于公海自身的地理特性，導致其存在的安全威脅更具有跨國性和全球性的特點，安全威脅的層次下至個人上至地區(qū)和全球?；谝陨咸匦?，使得在治理公海安全威脅時，難度更大，過程更長，綜合性更強，單憑一國之力根本無法消除隱患，因而必須各國之間通力合作。展開國際合作對于維護公海航運安全來說是十分必要的。首先，破壞公海航運安全的國際危害性極大，迫切需要合作打擊；其次，對破壞公海航運行為的懲治需要國際立法層面上的國際合作；在相關(guān)國際法的適用方面也需要國際合作。三、在公海航運安全中運用國際合作原則存在的問題當前國際合作原則在公海航運安全制度中的運用雖然開始受到重視但還是面臨著許多問題。多種因素制約著它發(fā)揮應有的作用。下面，筆者就對當前國際合作原則在公海航運安全制度中的運用的現(xiàn)狀來進行一下闡釋。（一）缺乏統(tǒng)一規(guī)則或機制各國各行其是就以打擊海盜來說，缺乏統(tǒng)一的國際法基礎(chǔ)。在如何處理被俘海盜及其財產(chǎn)等問題上也缺乏統(tǒng)一的國際法審判依據(jù)和審理機構(gòu)。比如，各國處理索馬里海盜的司法行為既有審判、引渡等國際法通行方法，也有驅(qū)趕、流放、移交等無可奈何方法。美國就是逮捕并依據(jù)國內(nèi)法審判，而中國是只護航不逮捕海盜，也就是說，世界各國由于缺乏共同適用的國際法條文和處理程序，面對被俘的海盜無法達成一致的處理意見。（二）國家間以及企業(yè)間不同的利益欲求與文化傳統(tǒng)阻礙合有些國家只是從短期的利益或是傳統(tǒng)習慣出發(fā)，沒有真正準確地認識到合作的重要性。比如，一些受到海盜威脅程度較高的國家對海盜活動的危害程度認識較深，他們會比較積極地參與并配合國際社會提倡的各種打擊海盜的合作活動；而那些很少受到海盜威脅的國家往往顯得漠不關(guān)心，甚至有時會采取退而避之的方式來推卸國際義務；還有一點要說明的的是企業(yè)和聯(lián)合國、國際海事組織等各種組織機構(gòu)比起來也沒能很好地參與國際合作打擊海盜和恐怖主義。因為從事海運的企業(yè)大都是以盈利為目的他們總愛在經(jīng)濟成本與可能的安全受益之間進行評估，最后帶著僥幸心態(tài)維持現(xiàn)狀。在遭受海盜等襲擊后，由于害怕企業(yè)形象受損不上報給國家和相關(guān)國際組織；由于害怕海盜等報復和出庭帶來的額外經(jīng)濟費用的增加，也不愿意派遣參加海盜等的起訴和審判。這些都使得全面有效的國際合作難以開展。（三）破壞活動多發(fā)地帶毗鄰貧困國家合作打擊困難與海盜，海上恐怖主義易發(fā)水域毗鄰的國家經(jīng)濟發(fā)展程度一般較低，統(tǒng)計資料顯示，大約90%的海盜活動發(fā)生在發(fā)展中國家毗鄰的海域。比如，20世紀90年代特別是亞洲金融風暴以后，印度尼西亞、菲律賓、馬來西亞等國政局動蕩、經(jīng)濟蕭條、貧困人口和失業(yè)率陡增，各國政府無暇也無力顧及公海航運安全問題一些國際恐怖分子乘機在這一帶海域“扎根”，同當?shù)氐暮１I及其他各類恐怖分子勾結(jié)起來，伺機共同作案，這也使得東南亞海域成了全球海盜最猖獗的地方。由于涉及的國家較多，利益錯綜復雜，維護公海航運安全的協(xié)調(diào)合作行動施行起來比較困難。四、在公海航運安全中運用國際合作原則存在問題的解決途徑筆者認為，鑒于公海航運安全這一國際問題的復雜性以及國際合作存在的一些困難，解決方案應該是要循序而漸進的，但目標必須明確。我的建議包括三點：一）建立起訴和審判海盜、海上恐怖組織等的嫌犯區(qū)域中這是相比較最容易實現(xiàn)的方案，也是最緊迫的、應該最先實行的方案。目前已設(shè)立的國際司法機構(gòu)主要包括國際法院、國際海洋法法庭、國際刑事法院，這些都無權(quán)直接對危害公海安全的嫌犯做出審判。國際法院只受理主權(quán)國家之間爭端，沒有刑事管轄權(quán)，不能審判個人；國際海洋法法庭的管轄只限于《公約》所在締約國，且締約國可在任何時候做出書面聲明，表示不接受《公約》規(guī)定的強制解決程序；而對國際刑事法院來說審理案件范圍只限于種族滅絕罪、戰(zhàn)爭罪、反人類罪和侵略罪，并不包括海盜或海上恐怖主義等行為，即使它考慮擴大其管轄范圍，把海盜或海上恐怖主義包括進來，也還存在問題，那就是中國、美國、俄羅斯、日本等打擊海盜或海上恐怖主義的主要國家由于包括政治的各種原因至今反對批準國際刑事法院的《羅馬規(guī)約》以及缺乏一支國際警察隊伍來執(zhí)行命令。我建議可以在海盜或海上恐怖主義多發(fā)地帶的某個國家建立該中心。該機構(gòu)應在各國協(xié)作下由聯(lián)合國授權(quán)設(shè)立，并參照國際維和部隊的做法建立一支獨立于其他組織或國家的警察隊伍。（二）建立公海航運安全機制與此同時，要盡快完善公海安全航運國際法律制度，并適應國際秩序的以下要求：1．尊重國家主權(quán)權(quán)利和國際法律秩序的安全價值；2．要明確國際合作與公海航運安全的含義與聯(lián)系；3．明確、規(guī)范管轄權(quán)及行為方式，充分發(fā)揮現(xiàn)有國際法律體制作用；4．出臺一個全面保護公海航運安全的國際公約，使其有法可循。具體步驟是：一要設(shè)置締結(jié)程序；二要規(guī)范公約內(nèi)容；三要設(shè)定生效條件。當然，鑒于現(xiàn)實實踐當中的各種困難，可以先臨時建立一個地區(qū)性多國協(xié)議打擊海盜和海上恐怖主義等，目前雖然多國已經(jīng)展開打擊海盜的聯(lián)合行動，但是由于參與國大多是海上貿(mào)易強國或海上軍事強國，本土遠離索馬里海域，他們付出的成本很高但效果不佳，如果能夠在亞丁灣等海域建立地區(qū)性打擊海盜和海上恐怖組織的框架協(xié)議組織，可以在短時間內(nèi)對海盜和海上恐怖組織形成震懾，維護公海安全。（三）從源頭上解決公海航運安全問題即營造一個公平、合理、和平、有序的國際政治、經(jīng)濟和法律環(huán)境。只有國際社會實現(xiàn)真正的公平正義，真正一視同仁地推行人道主義，幫助發(fā)展中國家發(fā)展經(jīng)濟，改善公民生活，公海航運安全問題才有可能真正解決。具體如何實施，筆者有一個構(gòu)想，就是由國際組織和各主要航運大國牽頭，籌措一筆資金提供給像索馬里那樣的國民多主要是由于國內(nèi)經(jīng)濟狀況惡劣而參與海盜活動或海上恐怖主義的國家，然后由國際組織督促這些國家建立既能維護公海航運安全又能取得一定收益的服務機構(gòu)。如此一來，一方面，給海盜與恐怖主義多發(fā)地帶的有關(guān)國家國民提供了一定的經(jīng)濟來源，使他們能靠誠實勞動獲得收益而不必參與不法活動。另一方面，得到收益的這些國家也會自愿參加到維護公海航運安全的國際合作當中，給那些海上恐怖主義者和頑固的海盜以更大的震懾，使其投鼠忌器，不敢肆意而為。這是一個各方獲利并且能很好維護公海航運安全的方法，也能很好地體現(xiàn)出國際合作原則在公海航運安全上的重要作用。五、結(jié)論正如前面所述，維護公海航運安全必須依靠廣泛的國際合作建立互信、共贏的安全合作機制。我們必須認識到安全是綜合的安全、是合作的安全，并非是單純依靠軍事擴張（如增強海軍力量，加強海防等）、制度建設(shè)（如《聯(lián)合國