深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)體系

深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)體系

一研究背景受中國傳統(tǒng)文化影響，居家養(yǎng)老成為絕大多數(shù)中國老年人的養(yǎng)老方式。雖然近年來中央和地方政府加大力度推進(jìn)“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，但是由于各地面臨不同社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財政能力、養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)供給等的約束，在全國范圍內(nèi)，就如何發(fā)揮居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)性作用，至今沒有較為明晰的居家養(yǎng)老發(fā)展模式和成熟的服務(wù)體系。深圳雖然是一座年輕的移民城市，目前還未進(jìn)入老齡社會，但卻面臨著人口老齡化趨勢不斷凸顯、老年人問題不斷顯現(xiàn)的現(xiàn)狀?！笆濉睍r期，深圳市老年人口增速較快，早期前往深圳的建設(shè)者逐步進(jìn)入退休年齡，特別是高齡、失能以及空巢獨(dú)居的老年人明顯增加。截止到2015年底，全市60歲及以上戶籍老年人口達(dá)到23.68萬，占全部戶籍人口的6.67%，預(yù)計(jì)到2020年，全市60周歲及以上戶籍老年人口將增至35萬余人，占比約為6.36%。[1]此外，近年來常住老年人口增長迅速，圖1顯示了2013～2017年深圳市常住老年人口占比情況。資料顯示，2014～2015年間深圳市60歲及以上老年人口占比從2.96%迅速增至5.66%，此后每年呈緩慢增長態(tài)勢。非戶籍常住老年人口和戶籍老年人口的養(yǎng)老問題疊加，加速了深圳市老齡化發(fā)展進(jìn)程，對下一步全市養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展也提出了更高要求。深圳市人口老齡化新格局也加快了其老年服務(wù)業(yè)規(guī)劃、建設(shè)的步伐。在居家養(yǎng)老方面，近年來深圳市積極探索建立并完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策，創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方式，依托社區(qū)，全面推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)。但整體來看，目前深圳市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)仍然處于初步探索建設(shè)階段，面臨政策體系不健全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、缺乏統(tǒng)籌等問題。因此，積極研究探索構(gòu)建高效、專業(yè)、與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，對提前謀劃、積極應(yīng)對深圳市人口老齡化和促進(jìn)深圳市社會經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展具有重要意義。圖12013～2017年深圳市常住老年人口占比情況二居家養(yǎng)老服務(wù)政策導(dǎo)向我國自進(jìn)入老齡社會以來，政府高度重視社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，經(jīng)歷了從星光計(jì)劃的開展到今天全面推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展過程，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在各大城市快速發(fā)展。所謂居家養(yǎng)老服務(wù)，又稱為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，是指以家庭為核心，依托社區(qū)服務(wù)資源，以政府為主導(dǎo)，廣泛動員社會力量，以專業(yè)化的服務(wù)為主要形式，為居住在家的老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、家政服務(wù)、精神慰藉等服務(wù)的一種社會化養(yǎng)老服務(wù)形式。（一）國家層面宏觀政策導(dǎo)向隨著中國人口老齡化程度不斷加劇，老年人的養(yǎng)老需求不斷增加，社會各界開始廣泛探索各類養(yǎng)老模式，并逐漸將“居家養(yǎng)老”作為最符合中國大多數(shù)老年人的養(yǎng)老方式，居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位逐步確立，居家養(yǎng)老服務(wù)不斷發(fā)展。2000年，北京、上海、南京、寧波、大連等城市率先開始居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作，2005年，民政部下發(fā)的《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)社會化示范活動的通知》中指出，建立以國家、集體投入為主導(dǎo)，以社會力量投入為新的增長點(diǎn)，以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)老年福利服務(wù)為依托，以老年福利服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨干的老年福利服務(wù)體系，初步確立了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在社會養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)性地位。隨后，各政策文件中開始出現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的相關(guān)表述，例如：《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》和《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等。2008年，全國老齡辦、民政部等部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，明確提出居家養(yǎng)老服務(wù)的基本任務(wù)和保障措施，該文件的出臺標(biāo)志著居家養(yǎng)老服務(wù)正式成為我國老齡政策的重點(diǎn)發(fā)展方向，居家養(yǎng)老服務(wù)推進(jìn)工作在全國范圍內(nèi)廣泛開展。2010年后居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)快速發(fā)展?！渡鐣B(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）》中提出，“十二五”期間重點(diǎn)建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，包括老年人日間照料中心、老年活動中心以及互助式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心等。特別是2013年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》后，各級政府積極響應(yīng)，出臺并施行了一系列促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策措施。2016年，在民政部、財政部等相關(guān)部門的引導(dǎo)下，開始在全國范圍內(nèi)開展“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)”工作，各級政府持續(xù)加大對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的投入。（二）廣東省及深圳市的政策導(dǎo)向作為改革開放前沿陣地，廣東省同樣面臨著嚴(yán)峻的人口老齡化形勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年末廣東省常住人口中65歲及以上人口占比已達(dá)到8.55%，比2010年提高了1.75個百分點(diǎn)。[2]隨著居家養(yǎng)老服務(wù)的全面推行，廣東省充分貫徹中央政策文件精神，近年來不斷嘗試探索居家養(yǎng)老服務(wù)的體系構(gòu)建，從初期以解決老年人活動場地為主的“星光老年之家”，到積極探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)而全面推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、注重服務(wù)質(zhì)量，不斷拓展服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新服務(wù)提供方式和運(yùn)營模式。2010年，廣東省民政廳印發(fā)的《廣東省居家養(yǎng)老服務(wù)示范活動實(shí)施方案》中提出，從2010～2012年，著力打造具有廣東特色的居家養(yǎng)老服務(wù)品牌，引領(lǐng)全省全面開展居家養(yǎng)老服務(wù)，逐步在各市建立居家養(yǎng)老示范中心?！笆濉逼陂g，廣東省進(jìn)一步推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作，將其列為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)，并于2015年出臺了居家養(yǎng)老地方規(guī)范《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》。2017年廣東省人民政府辦公廳印發(fā)的《廣東省促進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)實(shí)施方案》中提出，在新建小區(qū)配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，老城區(qū)充分利用現(xiàn)有資源，建設(shè)和改造一批居家養(yǎng)老服務(wù)中心，包括日間照料、托老所等社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。同時，廣東省政策大力支持開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，為全省60周歲及以上老年人建立健康檔案，鼓勵社區(qū)為失能半失能、失智、高齡等特殊老人提供定期體檢、上門巡檢、設(shè)立家庭病床、社區(qū)護(hù)理等健康衛(wèi)生服務(wù)，探索建立家庭醫(yī)生服務(wù)制度，提出到2020年，65周歲及以上老年人家庭醫(yī)生簽約覆蓋率達(dá)到80%以上。[3]2018年，廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》，再次強(qiáng)調(diào)構(gòu)建專業(yè)化、品牌化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。目前，廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市，如廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山、江門等的城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率達(dá)到100%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)達(dá)到100%，農(nóng)村社區(qū)達(dá)到90%以上；其他地區(qū)的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率達(dá)到100%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)達(dá)到90%、農(nóng)村社區(qū)達(dá)到60%以上。[4]深圳市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作于2005年開始，并陸續(xù)在全市推進(jìn)居家養(yǎng)老試點(diǎn)工作，2006年深圳市首家社區(qū)服務(wù)中心在桃源社區(qū)成立。為加快社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深圳市相關(guān)政府部門根據(jù)國家及廣東省相關(guān)政策文件，結(jié)合本市實(shí)際于2007年印發(fā)了《深圳市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施方案》。2010年以來，深圳市政府先后出臺了《深圳市居家養(yǎng)老消費(fèi)券定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》《深圳市居家養(yǎng)老消費(fèi)券管理暫行規(guī)定》《深圳市“社區(qū)建設(shè)示范點(diǎn)”項(xiàng)目實(shí)施方案》《深圳市人口與社會事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等一系列政策規(guī)定，支持居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)工作，逐步推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革，拓展居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，綜合運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”制定智能居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，通過構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療護(hù)理機(jī)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、信息互通的服務(wù)機(jī)制，有效提升了居家養(yǎng)老的智能信息化和服務(wù)水平。此外，深圳市作為第二批醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)單位，于2017年出臺了《深圳市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)工作方案》，提出到2020年全面實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)全部建立合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。三深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀分析（一）深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)概況2005年，在民政部的統(tǒng)一部署下，廣東省開始探索以政府購買服務(wù)的方式發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，形成了政府直接資助服務(wù)供給方以及政府直接補(bǔ)貼入伍對象兩種模式。深圳市兩種模式兼有，既有針對機(jī)構(gòu)的扶持政策，也有針對服務(wù)對象的補(bǔ)貼政策。但是，深圳市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)采取管辦分離的模式，政府不再直接興辦專門的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)從事社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，而是通過與社會組織或機(jī)構(gòu)合作、購買服務(wù)或者委托管理的方式開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。1.服務(wù)主體深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)形成了由政府主導(dǎo)，社會組織、企業(yè)、志愿者團(tuán)隊(duì)共同參與的多元主體協(xié)同服務(wù)模式。其中政府在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中處于主導(dǎo)地位，充當(dāng)著引導(dǎo)和監(jiān)管的角色；其他主體包括各類非政府組織，如社會福利機(jī)構(gòu)、社區(qū)健康服務(wù)中心、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)民間組織等。其中，各類居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員必須具有相應(yīng)的職業(yè)資格證書，持證上崗。首先，政府通過評估與符合條件的非政府組織簽訂協(xié)議；其次，這些居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為所在社區(qū)老人提供專業(yè)化的服務(wù)；最后，為了保證居家養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量，市民政部門委托第三機(jī)構(gòu)對提供居家養(yǎng)老服務(wù)的組織或機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期檢查和評估，及時發(fā)現(xiàn)不符合標(biāo)準(zhǔn)的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)并督促整改。2.服務(wù)對象目前，深圳市政府部門提供的居家養(yǎng)老補(bǔ)貼福利制度僅針對戶籍老年人口，對具有深圳戶籍的高齡、低保、“三無”老人以及重點(diǎn)優(yōu)扶老人按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，每人每月100～500元不等（見表1）。居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策開展初期，補(bǔ)貼以現(xiàn)金形式發(fā)放，并明確規(guī)定居家養(yǎng)老補(bǔ)貼只能用于聘請保姆或購買居家養(yǎng)老服務(wù)，不能用于購買其他商品以及支付醫(yī)藥費(fèi)用。為了進(jìn)一步規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼金的使用，加強(qiáng)監(jiān)督管理機(jī)制，從2009年開始，深圳市借鑒上海、北京等城市的做法，以居家養(yǎng)老消費(fèi)券的形式發(fā)放補(bǔ)貼，可以在定點(diǎn)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)享受包括日托、家政、生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等服務(wù)。表1深圳市60歲及以上老人居家養(yǎng)老補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)條件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)特殊補(bǔ)貼非低保生活不能自理老人500元/月享受低保生活不能自理老人300元/月“三無”老人、低保老人、重點(diǎn)優(yōu)扶老人300元/月高齡津貼70～79周歲100元/月80～89周歲200元/月90～99周歲300元/月100周歲及以上500元/月注：上述補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，就高不就低，且不可重復(fù)計(jì)算。資料來源：《深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施方案》。|Excel下載表1深圳市60歲及以上老人居家養(yǎng)老補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)3.服務(wù)內(nèi)容深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容可以分為兩大類：一是上門提供服務(wù)，通過緊急呼叫或線下申請預(yù)訂等形式，依托社區(qū)獲取養(yǎng)老服務(wù)資源，服務(wù)項(xiàng)目主要包括家政服務(wù)、助浴助潔服務(wù)、為失能半失能老人上門護(hù)理服務(wù)、家庭病床服務(wù)、關(guān)懷訪視服務(wù)、送餐服務(wù)等；二是老人在社區(qū)中享受服務(wù)，主要包括日間照料，長者食堂，為老年人提供體檢、醫(yī)療、康復(fù)護(hù)理等，輔助出行服務(wù)，開展健康講座、文化娛樂以及體育活動等?？傮w來看，涵蓋老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂、老有所學(xué)、老有所教、老有所為六個方面。4.資金來源深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)資金來源于三個渠道，即市財政、社會和個人。具體來說，居家養(yǎng)老補(bǔ)貼資金由市福利彩票公益基金承擔(dān)，各區(qū)財政除了要承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)的管理、監(jiān)督以及評估等相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)外，還需根據(jù)居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼資金給予配套資助，超出補(bǔ)助額度的居家養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用由服務(wù)對象個人承擔(dān)；市政府積極鼓勵社會力量對居家養(yǎng)老服務(wù)的慈善捐助，動員民間資本進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域，推動投資主體和方式的多元化發(fā)展；老年人自身以及家庭也是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資金來源的渠道之一。（二）深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展主要成效評價1.多元供給主體初見端倪雖然目前深圳市尚未進(jìn)入老齡化社會，但深圳市政府和社會對老齡化社會的認(rèn)識在逐漸增強(qiáng)，將養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為“十三五”期間的重點(diǎn)工作著力推進(jìn)，不斷探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，創(chuàng)新服務(wù)模式，穩(wěn)步推進(jìn)政府、社會以及市場多元主體協(xié)同供給格局的形成。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)初期，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給主體單一，主要依靠政府公共部門提供，以政府財政與福利彩票共同投資的形式開展老年服務(wù)。2002年，深圳市政府在民政部“老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”的倡導(dǎo)下，開始推進(jìn)“星光老年之家”的建設(shè)，為老人提供老年活動場所。根據(jù)《深圳市養(yǎng)老設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃（2011～2020）》，全市已有超過800個社區(qū)配套建設(shè)了星光老年之家。2005年，深圳對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重視程度有所提高，開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目試點(diǎn)，并逐步建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心以及日間照料中心。但在此階段，居家養(yǎng)老服務(wù)的主要提供主體仍然是政府。隨著老年人口規(guī)模的增多和養(yǎng)老服務(wù)的推進(jìn)，深圳市政府逐步探索出社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的“深圳模式”，即政府引導(dǎo)、社會力量負(fù)責(zé)具體運(yùn)行的服務(wù)供給模式。并于2010年在《深圳市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施方案》中明確提出，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給實(shí)行政府與社會力量合作的形式，即政府不再直接提供養(yǎng)老服務(wù)，而是通過鼓勵和引導(dǎo)社會各界力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的市場化發(fā)展。2.居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不斷完善2017年，深圳市民政局發(fā)布《深圳市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》，對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)做出明確規(guī)劃，整合現(xiàn)有資源，建立市、區(qū)、街道、社區(qū)四級社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。其中市一級設(shè)立老齡綜合服務(wù)中心，提供綜合性的服務(wù)設(shè)施；各區(qū)建立一個長者管理中心，設(shè)置照護(hù)人員實(shí)訓(xùn)、需求評估、服務(wù)評估以及服務(wù)示范項(xiàng)目等設(shè)施；每個街道建立一個街道級長者服務(wù)中心，可依托社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，也可獨(dú)立設(shè)置；社區(qū)居家服務(wù)設(shè)施則是根據(jù)社區(qū)老年人口規(guī)模合理設(shè)置日間照料中心、托養(yǎng)院、頤康之家等機(jī)構(gòu)，并與社區(qū)健康服務(wù)中心相鄰，方便醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的開展。在政府的大力推進(jìn)下，深圳市社區(qū)老年日間照料中心覆蓋面不斷擴(kuò)大，截至2018年底，全市共建有日間照料中心88個，總床位數(shù)達(dá)1675張，其中寶安區(qū)日間照料中心機(jī)構(gòu)數(shù)最多，為27個，其次為福田區(qū)，為19個（見表2）。此外，社區(qū)健康服務(wù)中心也實(shí)現(xiàn)了社區(qū)全覆蓋，截至2015年，共建成社區(qū)健康服務(wù)中心613家。[5]表22018年深圳市老年日間照料中心機(jī)構(gòu)及床位數(shù)單位：個福田區(qū)羅湖區(qū)鹽田區(qū)南山區(qū)寶安區(qū)龍崗區(qū)龍華區(qū)坪山區(qū)光明新區(qū)大鵬新區(qū)合計(jì)機(jī)構(gòu)數(shù)199310279424188床位數(shù)4209260166555168447040601675資料來源：深圳民政，2019年7月3日，/cn/ywzl_mz/jjyl/bmfw/201905/t20190521_17702654.htm。|Excel下載表22018年深圳市老年日間照料中心機(jī)構(gòu)及床位數(shù)3.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平穩(wěn)步提升老年健康公共衛(wèi)生服務(wù)得到加強(qiáng)。2016年深圳市衛(wèi)計(jì)委、發(fā)改委發(fā)布《深圳市衛(wèi)生與健康“十三五”規(guī)劃》，提出要全面推進(jìn)深圳市健康體系建設(shè)，優(yōu)化公共衛(wèi)生服務(wù)結(jié)構(gòu)，建立覆蓋全市民、全生命周期的公共衛(wèi)生服務(wù)。在有關(guān)部門的推動下，深圳市已建立覆蓋全市的健康素養(yǎng)監(jiān)測系統(tǒng)，重點(diǎn)加強(qiáng)對老年群體的監(jiān)測，為全市60歲及以上老年人提供免費(fèi)體檢項(xiàng)目，建立健康檔案，開展認(rèn)知障礙篩查，并對失智老人進(jìn)行電話追蹤和生活指導(dǎo)，同時也能為后期社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的開展提供基本信息。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作持續(xù)推進(jìn)，社區(qū)居家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)水平進(jìn)一步提高。深圳市于2016年成功申報國家級醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)城市，這為深圳市推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合建設(shè)提供了良好的政策環(huán)境。近兩年，深圳市積極推進(jìn)社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合建設(shè)，并取得一定成效。截至2018年底，提供居家醫(yī)養(yǎng)服務(wù)的醫(yī)院數(shù)量為6個，基層醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)達(dá)425個，醫(yī)養(yǎng)水平得到有效提升。此外，深圳市家庭醫(yī)生制度的推進(jìn)，成為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的強(qiáng)大助力。2018年1～6月，接受家庭醫(yī)生服務(wù)的老年人共142723人次，其中失能半失能老人占比為6.49%；家庭病床共服務(wù)18990人次；65歲及以上老年人的健康管理人數(shù)達(dá)到226879人，健康管理率達(dá)42.1%（見表3）。智慧養(yǎng)老也是調(diào)動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的催化劑。一方面，深圳市通過推廣“健康深圳App”，為市民提供在線公共服務(wù)平臺，其服務(wù)內(nèi)容主要有健康教育與促進(jìn)、健康管理、家庭醫(yī)生以及基本的衛(wèi)生公共服務(wù)；另一方面，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老”服務(wù)平臺，以社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為載體，通過智能穿戴設(shè)備，將線上老年人服務(wù)需求與線下家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理服務(wù)、餐飲配送服務(wù)相匹配，為老年人提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。信息技術(shù)的引入，可以在一定程度上提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源的整合度，增強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給能力和供給效率。表32018年深圳市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)開展情況提供居家醫(yī)養(yǎng)服務(wù)的醫(yī)院數(shù)量（個）6提供居家醫(yī)養(yǎng)服務(wù)的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量（個）425報告期內(nèi)接受家庭醫(yī)生簽約式服務(wù)的老年人（人次）142723完全失能/重度障礙老人（人次）4818部分失能/中輕度障礙老人（人次）4444自理老人（人次）133461報告期內(nèi)提供家庭病床的服務(wù)次數(shù)（人次）18990報告期內(nèi)65歲及以上老年人健康管理人數(shù)（人）22687965歲及以上老年人健康管理率（%）42.10注：報告期指2018年1月1日至2018年6月30日。資料來源：《深圳市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作監(jiān)測報告》。|Excel下載表32018年深圳市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)開展情況（三）深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐模式目前，我國已成為全球最大的PPP市場，入庫項(xiàng)目擬投資規(guī)模已過10萬億元。深圳作為服務(wù)新模式的排頭兵，在養(yǎng)老領(lǐng)域也逐漸引入政府與市場合作模式，引入社會力量投資、管理、運(yùn)營養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)?？傮w而言，深圳市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐主要包括改造-運(yùn)營-移交（ROT）模式（公辦民營）、建造-運(yùn)營-移交（BOT）模式（公建民營）和建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）模式（民辦公助）。本部分主要基于實(shí)地調(diào)研，以案例分析的方式探討現(xiàn)階段深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐模式。1.改造-運(yùn)營-移交（ROT）居家養(yǎng)老服務(wù)模式ROT模式與“公辦民營”模式類似，所謂公辦民營型居家養(yǎng)老服務(wù)是指各級政府以及公有制單位已經(jīng)建成的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，需要進(jìn)行市場化改革，引入社會組織和力量進(jìn)行改組和創(chuàng)新，從而政府公共部門與私人組織和機(jī)構(gòu)建立伙伴關(guān)系，管理和運(yùn)營交由社會組織或機(jī)構(gòu)，以為社區(qū)居家老人提供養(yǎng)老服務(wù)或養(yǎng)老產(chǎn)品為出發(fā)點(diǎn)，以風(fēng)險共擔(dān)、利益共享為原則的一種居家養(yǎng)老服務(wù)模式。[6]這種居家養(yǎng)老服務(wù)供給模式有效突破了供給主體單一、服務(wù)效率低的弊端，能夠?qū)崿F(xiàn)政府與非政府組織之間的互補(bǔ)，提高養(yǎng)老資源配置效率。政府在ROT居家養(yǎng)老服務(wù)模式中扮演的角色較為復(fù)雜，公共服務(wù)的市場化運(yùn)作不可脫離政府，政府借助市場力量實(shí)現(xiàn)公共資源的有效調(diào)動，同時，政府也對市場行為進(jìn)行約束和有效干預(yù)。因此，政府在ROT模式中扮演規(guī)制者和促進(jìn)者角色。作為規(guī)制者，政府通過制定法律體系和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系、市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制、評估機(jī)制等規(guī)制市場行為，保證公共利益；作為促進(jìn)者，政府通過土地、稅收、補(bǔ)貼等政策優(yōu)惠制度撬動社會資本，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)。案例一園嶺八角樓托養(yǎng)中心園嶺八角樓托養(yǎng)中心于2010年成立，前身為園東社區(qū)老年人日間照料中心，屬于公辦公營型居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，是深圳市第一家日間照料中心，可為社區(qū)居家老人提供日間照料等服務(wù)；2010年到2016年，深圳市進(jìn)行日間照料中心改革，將符合條件的日間照料中心升級為頤康之家，服務(wù)內(nèi)容也進(jìn)一步拓展，從日間照料發(fā)展為可全托的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)；2017年再次進(jìn)行了PPP項(xiàng)目改革試點(diǎn)，發(fā)展為公辦民營模式，運(yùn)營商為深圳市創(chuàng)樂福居家養(yǎng)老服務(wù)中心，與政府簽約期為15年。截至2019年4月，PPP項(xiàng)目改革已基本完成，成為集提供托養(yǎng)、日間照顧、居家養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)護(hù)結(jié)合、長者食堂等養(yǎng)老服務(wù)為一體的養(yǎng)老綜合體，實(shí)施社會化運(yùn)營，是深圳市第一家PPP模式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心。托養(yǎng)中心面積為15000平方米，使用面積6000平方米，場地由政府免費(fèi)提供，前期政府投入515萬的建設(shè)經(jīng)費(fèi)，前三年給予每年50萬的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，享受水電費(fèi)、稅費(fèi)全免。機(jī)構(gòu)分不同功能區(qū)域：（1）頤康之家，共110張床位，有自己的醫(yī)療團(tuán)隊(duì)，設(shè)有中醫(yī)和內(nèi)科兩個科室，為失能半失能以及失智老年人提供短期日托或全托照料護(hù)理服務(wù)，一月一簽，基本價位為4500元/月，將失能與失智老年人分開管理，產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用可通過醫(yī)保報銷。目前，頤康之家已入住60人，基本為失能失智老年人，老人前5個月可享受每月100元的借床費(fèi)，5個月后費(fèi)用自理；此外，街道為60歲及以上戶籍老人購買了意外險、床位險以及機(jī)構(gòu)責(zé)任險。（2）室內(nèi)及室外活動區(qū)，為機(jī)構(gòu)入住老人以及社區(qū)居家老人提供活動場所；（3）長者食堂，可容納100位老人就餐，同時為居家老人提供餐飲配送服務(wù)。工作人員包括社工、醫(yī)療護(hù)理人員等，其中護(hù)工與病床比例為1：3，醫(yī)生與病床比例約1：5。居家服務(wù)項(xiàng)目包括家庭醫(yī)生、家庭病床、送餐、助浴、助潔等，其中家庭醫(yī)生和家庭病床可根據(jù)醫(yī)保保險，同時，對于家庭醫(yī)生機(jī)構(gòu)可享受100元/小時的補(bǔ)貼；送餐服務(wù)，政府按標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼；助浴助潔等按每小時37.5元收費(fèi)，服務(wù)范圍輻射周圍6個街道。園嶺八角樓托養(yǎng)中心服務(wù)模式的主要特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾個方面。（1）服務(wù)性質(zhì)屬于政府主導(dǎo)的微利型PPP模式。采用政府、社會企業(yè)以及個人支付的方式，主要依靠政府投入資金，社會企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營和提供服務(wù)。政府提供場地、改善環(huán)境和設(shè)施建設(shè)、個人支付服務(wù)費(fèi)用的非營利性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，具有社會企業(yè)的性質(zhì)，總體發(fā)展方向?yàn)楦＠?，但也追求微利回報。?）服務(wù)對象具有選擇性。該模式服務(wù)對象側(cè)重于特殊困難老人，日間照料服務(wù)主要針對60歲及以上失能失智老人；居家上門服務(wù)和老年活動中心面向社區(qū)所有老人；且以上服務(wù)的相關(guān)補(bǔ)貼政策僅針對戶籍老人，非戶籍老人需要以市場價享受服務(wù)。（3）服務(wù)內(nèi)容屬于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型。主要包括康復(fù)護(hù)理、精神慰藉以及助浴、助潔、助餐等生活照料服務(wù)，服務(wù)形式是通過“上門服務(wù)”和“中心服務(wù)”兩種形式實(shí)現(xiàn)。（4）收費(fèi)機(jī)制以政府定價為主、市場調(diào)節(jié)為輔，服務(wù)或照料費(fèi)用主要來自政府補(bǔ)貼或者社保金。（5）運(yùn)行機(jī)制為福利服務(wù)機(jī)制。政府與社會非營利企業(yè)合作提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，社會企業(yè)負(fù)責(zé)具體運(yùn)行，政府給予資金和政策扶持，并對其進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。這一模式的優(yōu)勢具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。（1）專業(yè)化的管理和運(yùn)作能有效提升服務(wù)水平。社會企業(yè)作為專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)，具有豐富的管理和經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)能力強(qiáng)，有自己的團(tuán)隊(duì)和服務(wù)隊(duì)伍，員工穩(wěn)定率高，管理規(guī)范，并制定了相應(yīng)的管理制度，專業(yè)化的運(yùn)作方式可以有效提升養(yǎng)老服務(wù)水平和服務(wù)效率。（2）政府的資金支持可以使老人中的弱勢群體得到養(yǎng)老服務(wù)保障，使“三無五保”、經(jīng)濟(jì)困難以及高齡老人中的失能失智群體更有尊嚴(yán)地度過晚年，充分發(fā)揮了政府兜底保障的功能。（3）在一定程度上促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。政府職能從傳統(tǒng)的公辦公營、大包大攬模式向公私合作的方式轉(zhuǎn)變，政府主要承擔(dān)政策法規(guī)的制定、養(yǎng)老服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃、優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼的支持，政府職能的分離可以在一定程度上提高行政管理效能以及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理效率和服務(wù)水平。此外，BOT型居家養(yǎng)老服務(wù)模式也存在不足之處。（1）該種模式的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)遵循屬地化原則，即政府購買的服務(wù)只針對戶籍老年人口，非戶籍老年人口無法享受政府購買服務(wù)。（2）服務(wù)機(jī)構(gòu)對政府財政的依賴仍然較強(qiáng)，公辦民營類社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金主要來源于政府，影響社會組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和自主性。同時，公辦民營型居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)更具福利性質(zhì)，更多的是面向特殊困難老人，因而其自身性質(zhì)決定了其經(jīng)濟(jì)來源單一，需要政府支持來維持正常運(yùn)營。（3）由于老人不需要自己支付太多費(fèi)用就可以享受服務(wù)，因此老人對服務(wù)質(zhì)量要求的意識不強(qiáng)，這使政府在機(jī)構(gòu)評估時會出現(xiàn)盲點(diǎn)，無法推動養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的提升。2.建造-運(yùn)營-移交（BOT）居家養(yǎng)老服務(wù)模式BOT模式類似于“公建民營”，公建民營居家養(yǎng)老服務(wù)模式是指在建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)時，政府部門摒棄包辦包管的管理體制，打破高耗低效的運(yùn)行機(jī)制，按管辦分離的思路，由政府招標(biāo)社會組織或團(tuán)體去管理運(yùn)營，政府則以法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的形式履行監(jiān)管職責(zé)。[7]其與上述ROT模式的主要區(qū)別在于，ROT是在盤活存量領(lǐng)域?qū)σ呀?jīng)辦起來的機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造，而BOT則是在發(fā)展增量領(lǐng)域由政府對新辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革創(chuàng)新。由此可見，BOT型居家養(yǎng)老服務(wù)模式的核心是改革政府的管理體制和資金投入機(jī)制。這種類型的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有以下特點(diǎn)。（1）有一定的福利性質(zhì)，但主要針對的是中等收入群體，而對于健康養(yǎng)生、休閑度假等高檔類型的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)則不在政府出資建設(shè)之列。（2）與公辦民營型居家養(yǎng)老服務(wù)模式相比，政府對公建民營型機(jī)構(gòu)的財政投資相對較少，政府承擔(dān)明確的基本養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)，給予運(yùn)營企業(yè)更大的自主經(jīng)營權(quán)。（3）需要健全的公共財政政策，政府必須制定配套的法律法規(guī)、規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制、完善的評估標(biāo)準(zhǔn)，履行監(jiān)管職責(zé)。案例二福保社區(qū)頤康之家福保社區(qū)頤康之家位于深圳市福田保稅區(qū)桂花苑小區(qū)，于2018年11月成立，屬于BOT型社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，由中國人壽保險公司負(fù)責(zé)運(yùn)營。場地位于居民區(qū)一層，屬于保障性住房小區(qū)，開業(yè)前遭居民反對，經(jīng)協(xié)商后承諾不再擴(kuò)張床位，本社區(qū)的老人擁有優(yōu)先入住權(quán)，同時，入住的前3個月給予半價優(yōu)惠。機(jī)構(gòu)建筑面積約1720平方米，分為五大功能區(qū)域，室內(nèi)分別為接待區(qū)、活動區(qū)、生活區(qū)和餐飲區(qū)，室外為園藝區(qū)，包含18個功能室，其中2/5場地為社區(qū)居民免費(fèi)開放。場地由政府部門免費(fèi)提供，簽約期為三年，裝修費(fèi)用共支出約600萬元，其中政府資助約200萬元，其余400萬元由中國人壽投資，機(jī)構(gòu)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)也由中國人壽承擔(dān)。福保社區(qū)頤康之家為社區(qū)老人提供集托養(yǎng)、日間照料、居家養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合于一體的多功能服務(wù)。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)以頤康之家為中心，輻射周邊三至五公里范圍內(nèi)的老年人群，為其提供專業(yè)化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。頤康之家工作人員共26人，其中7個餐飲工作人員，14個護(hù)理人員，5個社工人員；其中，日托和全托服務(wù)只針對失能半失能老人，目前機(jī)構(gòu)共有29張床位，26張可過夜的床位，3張日間照料床位，從開業(yè)到2019年4月共入住了26位老人，入住老人平均年齡在80歲以上，且均為失能半失能等需要照護(hù)的老人，大部分老人戶籍不在深圳，只是隨子女在深圳生活；長者食堂對外開放，針對社區(qū)所有居民，一天可接待100余位，暫時沒有送餐服務(wù)。在運(yùn)營方面，中國人壽與清濛服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，“清濛”為專業(yè)的護(hù)理員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為頤康之家提供護(hù)理員招聘、培訓(xùn)等服務(wù)；此外，與紅樹福苑社區(qū)健康服務(wù)中心也存在合作關(guān)系，該社區(qū)健康服務(wù)中心屬于中山大學(xué)第八附屬醫(yī)院，由醫(yī)院管理，共10個工作人員，4個醫(yī)生，6個護(hù)士。服務(wù)項(xiàng)目有：免費(fèi)在頤康之家舉辦健康講座、為老人體檢、建立健康檔案、每周不定期來頤康之家巡檢，以及家庭病床和上門護(hù)理等服務(wù)。中國人壽提出“大養(yǎng)老”戰(zhàn)略，探索建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，具有自身管理、客戶資源、資金等方面的優(yōu)勢。從福保社區(qū)頤康之家來看，其有自己的品牌特色，公司化管理模式，具有清晰的管理和經(jīng)營理念，機(jī)構(gòu)定位為中低端類型，重在發(fā)展康復(fù)護(hù)理服務(wù)，其居家服務(wù)內(nèi)容有別于一般的家政服務(wù)，照護(hù)人員經(jīng)過專業(yè)的護(hù)理培訓(xùn)，服務(wù)內(nèi)容包括臥床照料、專業(yè)護(hù)理、康復(fù)理療、生活起居等，屬于居家照護(hù)類服務(wù)（見表4）。表4福保社區(qū)頤康之家居家照護(hù)服務(wù)內(nèi)容服務(wù)類型具體內(nèi)容臥床照料協(xié)助長者翻身、肢體關(guān)節(jié)活動、預(yù)防壓瘡專業(yè)護(hù)理壓瘡護(hù)理、鼻飼管護(hù)理、造口護(hù)理、霧化護(hù)理、心理支援等康復(fù)理療推拿按摩、康復(fù)指導(dǎo)、協(xié)助功能訓(xùn)練生活起居協(xié)助長者完成洗漱、沐浴、擦身、大小便，陪同就診等飲食照料協(xié)助長者完成進(jìn)食、飲水、服藥，指導(dǎo)飲食搭配清潔洗滌生活用品、衣物、床單等清洗消毒照護(hù)日志將照護(hù)對象每天的精神、飲食、起居、睡眠、用藥等情況以日志形式推送給監(jiān)護(hù)人注：根據(jù)調(diào)研資料整理。|Excel下載表4福保社區(qū)頤康之家居家照護(hù)服務(wù)內(nèi)容基于以上對福保社區(qū)頤康之家的案例分析，BOT居家養(yǎng)老服務(wù)模式的主要特征表現(xiàn)在以下幾個方面。（1）服務(wù)性質(zhì)屬于政府與社會資本聯(lián)合共建型PPP模式，采用政府、商業(yè)企業(yè)以及個人支付方式，即由政府劃撥用地，企業(yè)負(fù)責(zé)設(shè)施建設(shè)，服務(wù)對象支付服務(wù)費(fèi)用。這種公建民營型社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)正不斷向市場化和產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。（2）服務(wù)對象大多是中高收入老年群體。日間照料、托養(yǎng)服務(wù)等多針對失能半失能或失智老年人，居家上門服務(wù)同樣針對的是有護(hù)理需求的老年人，機(jī)構(gòu)的其他老年活動中心以及長者食堂主要面向社區(qū)中的老年人，但對其他年齡階段的群體也開放。（3）服務(wù)內(nèi)容屬于社區(qū)居家照護(hù)服務(wù)?！吧祥T服務(wù)”與“中心服務(wù)”均以康復(fù)護(hù)理內(nèi)容為主，區(qū)別于一般的家政服務(wù)，“上門服務(wù)”主要有康復(fù)護(hù)理和家庭病床兩種類型；“中心服務(wù)”包括針對失能半失能老人的日間照料和全天照料服務(wù)。（4）收費(fèi)機(jī)制以市場定價為主，服務(wù)費(fèi)用主要由服務(wù)對象承擔(dān)，醫(yī)療費(fèi)用可通過醫(yī)保報銷，同時，符合條件的老人可以享受政府補(bǔ)貼。（5）運(yùn)行機(jī)制為市場化運(yùn)行，以公司化的形式進(jìn)行管理，政府僅承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，經(jīng)營權(quán)歸企業(yè)所有。綜合而言，該模式的優(yōu)勢有：（1）具有明確的發(fā)展策略，將機(jī)構(gòu)定位為中低端類社區(qū)居家服務(wù)機(jī)構(gòu)，將居家照護(hù)作為其重要的服務(wù)內(nèi)容，居家照護(hù)工作者的職業(yè)定位于家政服務(wù)與專業(yè)護(hù)理人員之間，區(qū)別于簡單的家政工作，其具備基礎(chǔ)護(hù)理的職業(yè)技能，能夠承擔(dān)高齡、疾病、行動不便的老年群體的照護(hù)工作。（2）企業(yè)具有自身品牌價值和管理理念，能夠借助自身的品牌優(yōu)勢，建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的業(yè)緣關(guān)系，也可為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)。同時，企業(yè)也可以通過開展養(yǎng)老服務(wù)提升自己的品牌影響力，達(dá)到雙贏的效果。（3）可以有效減輕政府公共財政壓力。政府制定政策和規(guī)劃，通過降低運(yùn)營成本的方式吸引民間資本投入準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)營，這種模式不僅可以減輕政府財政壓力，也能夠提高社會公眾對BOT養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會認(rèn)同感。同時，該模式在發(fā)展過程中也表現(xiàn)出以下不足之處。（1）從運(yùn)營方面看，可能存在過于追求利潤，而削弱機(jī)構(gòu)福利性和公益性的問題。此外，也有可能存在經(jīng)營者為降低運(yùn)營風(fēng)險、便于管理，而拒收重度失能老人的情況，從而偏離公建民營型社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的定位與職責(zé)，使急需照護(hù)的老人難以得到應(yīng)有的照護(hù)。（2）養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與社區(qū)、政府之間的合作存在信息共享機(jī)制不健全問題。雖然社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供醫(yī)護(hù)方面的支持，但居家服務(wù)機(jī)構(gòu)無法獲得社區(qū)老人的基本健康信息，從而加大了機(jī)構(gòu)的工作難度。（3）政府對此類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制尚未理順。就目前來看，公建民營類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)仍然定位為社會托底，而企業(yè)的市場運(yùn)作機(jī)制決定了其服務(wù)價格應(yīng)由市場決定，從而決定了其服務(wù)群體為自身或家庭具有一定經(jīng)濟(jì)能力的老年群體，而無法覆蓋中低收入與經(jīng)濟(jì)困難的老年群體，這又與此類機(jī)構(gòu)的社會托底作用相違背。3.建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）居家養(yǎng)老服務(wù)模式BOO模式類似于“民辦公助”，民辦公助型居家養(yǎng)老服務(wù)模式的投資主體為民間力量，政府給予相應(yīng)的資助。政府的資助并不改變機(jī)構(gòu)的所有制性質(zhì)，機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和管理可以與市場經(jīng)濟(jì)接軌，實(shí)效性和靈活性更強(qiáng)，但也強(qiáng)調(diào)服務(wù)的公益性。政府的資助扶持，一方面可以減輕民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)壓力，另一方面政府也可以對此類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)，以確保其公益性和非營利性。深圳市為了調(diào)動社會資本進(jìn)入老齡領(lǐng)域，扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康可持續(xù)發(fā)展，2018年，市民政局、市財政委員會聯(lián)合印發(fā)《深圳市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資助辦法》，符合條件的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可申報資助，并按規(guī)定使用資金（見表5）。表5深圳市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資助項(xiàng)目與資助標(biāo)準(zhǔn)資助項(xiàng)目條件資助標(biāo)準(zhǔn)新增床位資助因新建、改建或擴(kuò)建而新增加的床位每張床位資助4萬元，分四年資助護(hù)理資助（60歲及以上戶籍人口）重度失能老人600元/（月·人）中度失能老人450元/（月·人）能力完好老人300元/（月·人）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合資助具備醫(yī)保定點(diǎn)資格一次性資助30萬元不具備醫(yī)保定點(diǎn)資格一次性資助20萬元等級評定獎勵五星級機(jī)構(gòu)一次性資助30萬元四星級機(jī)構(gòu)一次性資助20萬元三星級機(jī)構(gòu)一次性資助10萬元機(jī)構(gòu)責(zé)任保險資助購買養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險120元/（月·人）資料來源：《深圳市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資助辦法》。|Excel下載表5深圳市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資助項(xiàng)目與資助標(biāo)準(zhǔn)案例三華齡老年服務(wù)中心華齡老年服務(wù)中心于2011年成立，是由市民政部門扶持培育，在深圳市社會組織管理局注冊的專業(yè)為老年群體提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的民間非營利綜合性老年服務(wù)機(jī)構(gòu)?！叭A齡”以老齡產(chǎn)業(yè)基地概念去做社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，旗下有老年照料中心、老年大學(xué)、智慧健康服務(wù)中心等服務(wù)機(jī)構(gòu)，開展日托服務(wù)、居家服務(wù)。2018年啟動智慧養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，為老人提供集醫(yī)、養(yǎng)、護(hù)于一體的綜合性社區(qū)居家老年服務(wù)。機(jī)構(gòu)總建筑面積為3200平方米，政府給予資助，低償收費(fèi)。目前，機(jī)構(gòu)工作人員共54人，其中護(hù)理員9人，護(hù)士2人，食堂工作人員9人，社工8人，可以為老年人提供康復(fù)理療、社區(qū)養(yǎng)老、居家照護(hù)、營養(yǎng)配餐和老年培訓(xùn)等康養(yǎng)服務(wù)，服務(wù)輻射周圍12個社區(qū)，包括以下服務(wù)項(xiàng)目。（1）智慧養(yǎng)老項(xiàng)目。通過搭建信息平臺，鏈接服務(wù)商，對老年人進(jìn)行備案管理，老年人通過移動手環(huán)發(fā)送服務(wù)需求，平臺接收訂單，經(jīng)過篩選服務(wù)商，為老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)，并通過售后回訪的形式監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量。目前，已為社區(qū)中約300位老年人配備了移動手環(huán)，手環(huán)價格為1000元，政府為70歲及以上戶籍老年人免費(fèi)配備，服務(wù)費(fèi)為每人每天1元。（2）老年照料中心。中心現(xiàn)有40張養(yǎng)老床位，每個房間設(shè)有獨(dú)立衛(wèi)生間，配套建有康復(fù)理療室、營養(yǎng)食堂、書畫室、舞蹈室、電腦室、圖書室等，提供包括術(shù)后康復(fù)、理療、護(hù)理等日托和全托服務(wù)。（3）老年大學(xué)。屬于有償服務(wù)，按課程和學(xué)期收費(fèi)，500元左右一個學(xué)期，每周一次課，課程內(nèi)容豐富，包括聲樂、舞蹈、書法等。雖然BOO型居家養(yǎng)老服務(wù)模式得到政府和社會的肯定，但與ROT和BOT兩種類型的居家養(yǎng)老服務(wù)相比，其得到的政府資助相對較少。整體來看，華齡老年服務(wù)中心的資金運(yùn)行狀況不佳，智慧養(yǎng)老項(xiàng)目剛剛起步，收支尚未平衡，老年食堂也處于虧損狀態(tài)，只有老年大學(xué)基本能達(dá)到資金持平。根據(jù)華齡老年服務(wù)中心負(fù)責(zé)人介紹，所在社區(qū)的老年人大多數(shù)與家人同住，對居家養(yǎng)老服務(wù)的需求不是很大，這也是其面對的主要困境之一。華齡老年服務(wù)中心為深圳市BOO型居家養(yǎng)老服務(wù)模式的典型代表，其主要特征表現(xiàn)在以下幾個方面。（1）服務(wù)性質(zhì)屬于個體投資興辦的非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府給予一定的優(yōu)惠政策，發(fā)展方向?yàn)槠放七B鎖型的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。（2）服務(wù)對象具有普遍性，面向不同收入水平、自理能力的老人，日間照料與全托服務(wù)既面向生活能自理的老人，也面向無法自理的老人。服務(wù)價格也根據(jù)服務(wù)內(nèi)容有不同的設(shè)定，可以滿足不同收入水平的老年群體。（3）服務(wù)內(nèi)容較為綜合，“上門服務(wù)”以“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式實(shí)現(xiàn)，為居家老人提供家政類服務(wù)以及護(hù)理服務(wù)，“中心服務(wù)”集康、養(yǎng)于一體，包括失能半失能照護(hù)、康復(fù)護(hù)理、生活照料、文娛類服務(wù)、老年大學(xué)、長者食堂等。（4）收費(fèi)機(jī)制則根據(jù)市場定價，具體服務(wù)費(fèi)用根據(jù)服務(wù)內(nèi)容、護(hù)理級別決定，并由服務(wù)對象或家庭承擔(dān)，其中醫(yī)療經(jīng)費(fèi)可通過醫(yī)保報銷；（5）運(yùn)行機(jī)制為市場化運(yùn)作，服務(wù)機(jī)構(gòu)提供平臺，鏈接服務(wù)商，最后由服務(wù)機(jī)構(gòu)對接老年群體，為其提供具體的服務(wù)。綜合而言，該模式的優(yōu)勢在于：（1）有自己的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，在管理以及服務(wù)供給上均表現(xiàn)出較強(qiáng)的專業(yè)性，服務(wù)內(nèi)容全面、多樣，能夠彌補(bǔ)公立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的缺陷，為服務(wù)對象提供規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的生活護(hù)理服務(wù)。（2）此類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)更有可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。政府對機(jī)構(gòu)的財政支持有限，使機(jī)構(gòu)在經(jīng)營管理中更加注重成本管理，同時，需要保證服務(wù)質(zhì)量吸引更多的老年人，提高服務(wù)利用率，從而實(shí)現(xiàn)資金效益的最大化。（3）民辦公助型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)具有良好發(fā)展前景。在老齡化不斷加深的背景下，老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求會持續(xù)增加，國家和政府積極鼓勵社會力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，相關(guān)制度規(guī)范以及優(yōu)惠政策正在逐步健全；深圳市也出臺文件支持民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，加大對民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的政策扶持。BOO型居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在發(fā)展中也面臨著以下挑戰(zhàn)。（1）與家政服務(wù)業(yè)在內(nèi)容上存在一定的交叉重疊，職責(zé)劃分不清。近年來，我國家政服務(wù)業(yè)發(fā)展快速，能夠?yàn)榧彝ヌ峁┍憬莸姆?wù)，而家政服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)與居家養(yǎng)老服務(wù)存在市場競爭。（2）BOO型與其他兩類居家養(yǎng)老服務(wù)模式存在市場分割。公辦或公建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府財政支持力度較大，服務(wù)收費(fèi)相對較低，對老年人來說更具吸引力。（3）BOO型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨較大的資金壓力，可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)。我國養(yǎng)老服務(wù)市場還處于初步發(fā)展階段，融資渠道相對狹窄，很多機(jī)構(gòu)主要依靠政府的政策性融資，如政策性貸款、土地優(yōu)惠政策，市場性融資不足。此外，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在本質(zhì)上仍屬于福利行業(yè)，其投資大、利潤小、回本周期長，在資金方面難以有效支撐機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展。四深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的主要挑戰(zhàn)在國家層面政策引導(dǎo)以及深圳市人口老齡化形勢的雙重推動下，深圳市出臺了一系列居家養(yǎng)老服務(wù)政策，著力推進(jìn)本市居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，為深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)提供了良好的發(fā)展機(jī)遇，同時，居家養(yǎng)老服務(wù)體系的進(jìn)一步建設(shè)也面臨著較大的挑戰(zhàn)。近年來，深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)逐步推進(jìn)，科學(xué)布局社區(qū)健康服務(wù)中心，積聚優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，社區(qū)居家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展格局基本形成。此外，深圳市積極鼓勵和引導(dǎo)社會力量進(jìn)入養(yǎng)老市場，為深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展注入新活力。但是，目前深圳市養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策體系還不夠完善，服務(wù)實(shí)踐尚處于起步階段，還需要經(jīng)歷一個不斷完善、逐步加強(qiáng)的過程。（一）政策制度層面1.居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)不健全養(yǎng)老服務(wù)政策法規(guī)是建立和完善養(yǎng)老服務(wù)體系的必要條件，也是推動養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的驅(qū)動器。目前，深圳市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策中對于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及評估體系等方面尚未涉及，可操作性較低，不能滿足當(dāng)前社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展和要求。此外，現(xiàn)有政策制度與市場機(jī)制的發(fā)展不相適應(yīng)。目前，對于民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化管理缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，相關(guān)法規(guī)僅有《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，該條例對于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)、資金來源、債務(wù)以及所有者權(quán)益等均沒有做出明確規(guī)定，在很大程度上限制了社會資本進(jìn)入老年服務(wù)領(lǐng)域。2.政府角色定位不清晰政府在養(yǎng)老服務(wù)中的角色定位不清晰會導(dǎo)致角色的越位與缺位行為，進(jìn)而影響?zhàn)B老服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。其中，政府角色的越位是指政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中過度介入。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作中，政府和非政府部門有相應(yīng)的分工，政府承擔(dān)監(jiān)督管理的角色，非政府部門承擔(dān)執(zhí)行者的角色，而在實(shí)踐中政府往往無法擺脫傳統(tǒng)的管理方式，過多地介入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，從而抑制了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的市場化發(fā)展。政府角色的缺位具體表現(xiàn)在缺乏對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的獎勵機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制。從目前深圳市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐來看，政府對居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金和優(yōu)惠扶持政策明顯偏向公辦或公建類型的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，對于民辦型居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)來說，其得到的政府資助相對較少。同時，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是一個投資大、成本回收周期長的行業(yè)。因此，這種不公平的扶持政策和市場發(fā)展機(jī)制會影響民間資本投資的積極性。3.居家養(yǎng)老服務(wù)管理體制機(jī)制尚未理順從全國來講，我國養(yǎng)老服務(wù)體系的管理格局尚未理順，各職能部門對政策認(rèn)識缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，存在部門之間互相推諉的現(xiàn)象，在政策的實(shí)際操作過程中存在標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)行力度和效率不高等問題。與全國情況類似，深圳市也同樣存在管理體制機(jī)制不健全問題，如在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給方面，深圳市人民政府在《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)工作的意見》中指出：社區(qū)服務(wù)享受國家及地方相關(guān)優(yōu)惠、扶持政策，各級工商、水電、稅務(wù)等部門應(yīng)當(dāng)按照政策給予其相應(yīng)優(yōu)惠。但在調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)，除了公辦民營型的園嶺八角樓托養(yǎng)中心享受水電及稅收減免政策外，公建民營型的福保社區(qū)頤康之家以及民辦公助型的華齡老年服務(wù)中心均未享受水電、稅收減免政策?？梢姡谡叩膶?shí)際操作中，由于政府相關(guān)部門權(quán)責(zé)的交叉，造成政策的落實(shí)存在偏差。（二）服務(wù)實(shí)踐層面1.市場機(jī)制不健全、發(fā)育不充分深圳市在建立居家養(yǎng)老服務(wù)市場機(jī)制方面，已經(jīng)取得一定成效，但與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求相比，目前深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)的市場運(yùn)行機(jī)制還存在較大差距。其一，對市場機(jī)制的認(rèn)識不夠清晰。居家養(yǎng)老服務(wù)屬于新生事物，處于市場化發(fā)展的摸索階段，社會組織或機(jī)構(gòu)在供給養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品時，沒有對所在社區(qū)中老年人的需求狀況做整體了解，而盲目開展養(yǎng)老服務(wù)，造成供給與需求不匹配，服務(wù)產(chǎn)品與老人需求之間產(chǎn)生脫節(jié)現(xiàn)象。其二，居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的發(fā)展缺乏規(guī)模效應(yīng)。深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目已初具市場化運(yùn)作的雛形，但是布局相對零散，缺乏規(guī)劃意識，在經(jīng)濟(jì)上還未形成規(guī)模效應(yīng)，日常運(yùn)作的維持存在困難。這樣造成的后果是養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的價格較高，大部分老人難以承受，從而進(jìn)一步加大市場推廣的難度，難以形成良性的市場運(yùn)作體系。此外，老人及家庭的居家養(yǎng)老消費(fèi)意識淡薄也是影響居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目市場化推廣的因素之一。2.資金來源渠道單一、資金鏈穩(wěn)定性不足深圳市居家養(yǎng)老服務(wù)的資金來源渠道仍然以政府財政支持為主，特別是公辦民營型居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，其主要依靠市級財政系統(tǒng)、街道辦以及福彩事業(yè)的資金投入，而社會資本投入以及慈善捐助相對較少，資金鏈較為單薄。深圳市近年來建立了居家養(yǎng)老補(bǔ)貼制度，但通常市級政府財政只投入前期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，后期的運(yùn)營由各個街道或社區(qū)負(fù)責(zé)，而不同街道或社區(qū)對自己所管轄區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的政策支持也存在差異，這種差異在一定程度上會影響社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的公平性。對老人而言，其主要經(jīng)濟(jì)來源包括自身退休收入、子女經(jīng)濟(jì)支持以及制度性安排，如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老福利補(bǔ)貼制度、長期護(hù)理保險制度等。目前，深圳市前三項(xiàng)制度均已建立，但長期護(hù)理保險制度尚未涉及，老年人在護(hù)理方面的支出仍存在較大缺口，亟待探索建立長期護(hù)理保險制度。3.服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化程度不高、人才培養(yǎng)體系不完善解決社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才稀缺問題是推動居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵。盡管深圳市在居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化建設(shè)方面做了一些有益的嘗試，但整體上仍然表現(xiàn)出養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)化程度不高、人才短缺、與居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)際發(fā)展不相匹配等問題。其一，養(yǎng)老服務(wù)人才教育培訓(xùn)機(jī)制不健全。在人口老齡化程度繼續(xù)加深、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展的背景下，對養(yǎng)老方面專業(yè)人才的需求也將進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，無論是全國還是深圳，對養(yǎng)老相關(guān)專業(yè)的人員教育培訓(xùn)一般采用內(nèi)部培訓(xùn)模式，各類教育機(jī)構(gòu)相關(guān)專業(yè)設(shè)置不多，專業(yè)人才缺口較大。其二，養(yǎng)老服務(wù)人員職業(yè)地位較低，晉升機(jī)制不明。由于從事養(yǎng)老行業(yè)的人員沒有明顯的職業(yè)特征，被社會大眾等同于一般的服務(wù)人員，其社會地位與物質(zhì)待遇較低，這種現(xiàn)狀導(dǎo)致有一定專業(yè)背景的人員不愿意從事養(yǎng)老服務(wù)工作，因此養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)大多只能聘用教育程度不高、沒有專業(yè)背景的人員，且以外地女性中的“4050”人群為主。其三，志愿者服務(wù)隊(duì)伍缺口大。志愿者服務(wù)隊(duì)伍是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要補(bǔ)充力量。就目前來看，深圳市尚未建立志愿者隊(duì)伍的激勵和培訓(xùn)機(jī)制，志愿者在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮的作用不大。一方面，志愿者服務(wù)隊(duì)伍的總量不足，而真正參加社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的志愿者更少；另一方面，志愿者與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的合作渠道不暢，有服務(wù)意愿的志愿者找不到參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的途徑。五國內(nèi)外居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)20世紀(jì)七八十年代以來，西方發(fā)達(dá)國家在發(fā)展“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”的基礎(chǔ)上，逐漸將關(guān)注點(diǎn)聚焦在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的探索上，逐漸形成了符合自身發(fā)展條件的居家養(yǎng)老服務(wù)模式。本部分首先從國家層面借鑒了美國、英國和日本的居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，其次聚焦城市層面，揭示了國內(nèi)北京、上海和香港地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的典型經(jīng)驗(yàn)。（一）國外居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)1.美國經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑?）美國居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目根據(jù)老年個體的具體健康情況，美國的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)置分為老年獨(dú)立公寓住宅、輔助式（半獨(dú)立）老年社區(qū)、退休后持續(xù)照料社區(qū)、社會參與型養(yǎng)老社區(qū)和護(hù)理式養(yǎng)老院。隨著老齡化程度的加劇，傳統(tǒng)的養(yǎng)老體系并不能滿足社會日益增長的養(yǎng)老需求，加之醫(yī)療護(hù)理機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)方面的支出比重連年激增，給醫(yī)療財政造成了沉重打擊與難以負(fù)荷的重?fù)?dān)。退休后的個體不愿意因此封閉自我、與外界社會脫節(jié)，而是希望獲得更為獨(dú)立的生活空間和生活方式。至此，美國養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)的重心逐步轉(zhuǎn)向目前所推廣的社區(qū)居家養(yǎng)老。據(jù)了解，美國大多數(shù)老年人都會選擇居家養(yǎng)老，這種方式目前在養(yǎng)老服務(wù)體系中占據(jù)主要地位。評估機(jī)構(gòu)通過專業(yè)指標(biāo)，系統(tǒng)評價老年人的日?；顒幽芰?，對于個體失能狀況和服務(wù)需求做出綜合判斷。接著，由養(yǎng)老服務(wù)體系中現(xiàn)有的醫(yī)療護(hù)理機(jī)構(gòu)提供專業(yè)簽約服務(wù)，例如短期陪護(hù)、家務(wù)幫助、個人清潔、醫(yī)療衛(wèi)生護(hù)理、健康咨詢等居家養(yǎng)老服務(wù)。具體而言，美國的居家養(yǎng)老服務(wù)可分為：生活自理型、生活協(xié)助型（半自理型）、特殊護(hù)理型、持續(xù)照料型。若按照服務(wù)對象與服務(wù)需求相對應(yīng)，則生活能夠自理的老年人群對應(yīng)生活自理型服務(wù)需求；高齡且未患重大疾病但需要生活照顧的老年人群對應(yīng)生活協(xié)助型服務(wù)需求；患有非致命性慢性疾病的、處于手術(shù)恢復(fù)期及失智的老年人群對應(yīng)特殊護(hù)理型服務(wù)需求；失能與半失能的老年人群對應(yīng)持續(xù)照料型服務(wù)需求。這種服務(wù)的精細(xì)化水平很高，供需雙方能夠精準(zhǔn)對接，共同建立起綜合全面的評估網(wǎng)絡(luò)。通過評估結(jié)果了解個體的失能狀況和需求層級，從而匹配專業(yè)化的服務(wù)內(nèi)容。[8]（2）美國居家養(yǎng)老服務(wù)模式美國民間社團(tuán)一向較為發(fā)達(dá)，民間自發(fā)探索出許多新型的居家養(yǎng)老方式。波士頓的一個老年亞文化群體在20世紀(jì)90年代末，摸索發(fā)展出一種新型養(yǎng)老文化——會員制。加入該群體的個體需按年繳納“會員費(fèi)”，以此作為享受服務(wù)的成本。簡單的交通通信、外出采購、家政清潔、住房維修等一系列服務(wù)均由當(dāng)?shù)氐牧x工機(jī)構(gòu)提供，健康保健和護(hù)理服務(wù)由專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供。還有共同居住模式，又稱“合作居住”，在老年人獨(dú)立居住的基礎(chǔ)上，周邊老年人可以共享一個區(qū)域內(nèi)的公共設(shè)施，例如廚房、圖書室、洗衣區(qū)、健身區(qū)、手工室、室外花園等，便于老年人增進(jìn)鄰里互助，構(gòu)建和諧關(guān)系。[9]除此之外，還有退休后繼續(xù)照料社區(qū)（CCRC）。它提供三種類型的服務(wù)：生活自理型、生活協(xié)助型（半自理型）、生活照料型，具體服務(wù)由申請入住者本人根據(jù)主客觀需求自由選擇。它可以通過市場化的大眾服務(wù)為健康變化較大的老年群體提供一種連續(xù)性的個性化照料。老年人不管是可以獨(dú)立生活，還是需要必要時的輔助生活服務(wù)，抑或需要住進(jìn)護(hù)理機(jī)構(gòu)，他們都可以一直生活在熟悉親切的環(huán)境中，不必再像往常那樣由于健康的變化而遷出原住地，被迫適應(yīng)陌生環(huán)境，加劇健康狀況的惡化。除此之外，個體也可根據(jù)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)條件和需求在社區(qū)內(nèi)購買不同價格檔次的房產(chǎn)。[10]其他典型的模式還有PACE項(xiàng)目。該項(xiàng)目宗旨是為個體提供多元豐富的綜合性養(yǎng)老規(guī)劃與服務(wù)，服務(wù)對象是55歲及以上的中老年人群，一個社區(qū)內(nèi)的服務(wù)人群可以被控制在80～300人。該項(xiàng)目希望通過綜合性管理，為個體的居家養(yǎng)老提供條件和管理，用提前干預(yù)的方式，盡量推遲個體入住醫(yī)療機(jī)構(gòu)的時間點(diǎn)。通過多元精細(xì)化專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，PACE項(xiàng)目不僅為個體提供包括醫(yī)療、社交、社會支持、健康管理等在內(nèi)的多層次醫(yī)護(hù)照料服務(wù)，還能將個體的短期醫(yī)療需求與長期照護(hù)需要相結(jié)合，使個體能夠在熟悉的社區(qū)環(huán)境中度過更長時間。客觀層面，該項(xiàng)目緩解了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在的供需矛盾問題，減輕了醫(yī)療資金壓力；主觀層面，有利于促進(jìn)老年人身心健康，減少陌生環(huán)境帶來的不安全感。[11]2.英國經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑?）英國居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目英國的居家照護(hù)服務(wù)對象是那些居家養(yǎng)老但生活自理能力受限的個體。根據(jù)個體實(shí)際狀況和真實(shí)需求，由相關(guān)機(jī)構(gòu)定期提供居家養(yǎng)老服務(wù)。一般性的日常生活服務(wù)，如購物、花園清潔、家務(wù)勞動、居家照護(hù)、日常送餐、陪同聊天等；專業(yè)性較強(qiáng)的醫(yī)療服務(wù)，包括護(hù)士上門、健康管理等。這兩類服務(wù)大多由政府官方機(jī)構(gòu)或者大型慈善組織進(jìn)行提供，甚至一些慈善組織和機(jī)構(gòu)無償向申請者提供服務(wù)。[12]日間照護(hù)服務(wù)的服務(wù)對象是居家養(yǎng)老的老年人，為他們提供日托或者周托等短期托養(yǎng)服務(wù)。喘息服務(wù)是針對家庭照顧者提供的服務(wù)，例如，家庭主要照顧者因事外出而且不方便攜帶、陪護(hù)老年人時，可把家中老人暫時送往附近的日間照料場所，托其代為照看。具體托管時間根據(jù)實(shí)際情況而定，既可以是幾個小時也可以是幾天，相比于其他模式，該種模式的優(yōu)點(diǎn)在于方便、快捷、靈活。除此之外，一般日間照料機(jī)構(gòu)都有較為固定的活動場所和服務(wù)設(shè)施，可以開展一般性的日常活動與交流陪護(hù)，也可以向有需要的個體提供較為專業(yè)的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。（2）英國的居家養(yǎng)老服務(wù)模式在社會服務(wù)方面，英國逐步建立起“準(zhǔn)市場”服務(wù)機(jī)制，大力提高服務(wù)提供者中私營部門和志愿組織所占的比重，減少政府所提供的直接服務(wù)，讓政府在政策制定、市場監(jiān)管、制度效果評估以及服務(wù)購買等方面發(fā)揮更重要的作用。英國居家養(yǎng)老服務(wù)供給體系日趨完善，明顯呈現(xiàn)多樣化、市場化的特征，依靠政府直接提供服務(wù)的占比逐漸縮小，由民營機(jī)構(gòu)與民間慈善組織所提供的養(yǎng)老服務(wù)在整個養(yǎng)老體系中占據(jù)主要位置。目前英國養(yǎng)老服務(wù)體系盛行“契約制度”，通俗來講就是政府作為服務(wù)的購買方，從相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)處購買養(yǎng)老服務(wù)后，將這些購買來的養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)手提供給有需求的人。在實(shí)際操作過程中，英國居家養(yǎng)老服務(wù)采取類似于項(xiàng)目管理的模式，并日益完善出一整套綜合了工作流程、管理規(guī)范、效果評估等指標(biāo)的工具體系。英國居家養(yǎng)老相關(guān)申請的審批流程較為規(guī)范具體，首先需求者申請服務(wù)，接著政府根據(jù)已頒布實(shí)施的《老年護(hù)理服務(wù)框架》，對申請者的居住環(huán)境、收入狀況、照顧需求、過往病史等進(jìn)行評估，由此制訂出有針對性的計(jì)劃，對服務(wù)申請者采取高、中、低強(qiáng)度不同的干預(yù)措施。根據(jù)服務(wù)性質(zhì)的不同，英國居家護(hù)理服務(wù)可以分為日常護(hù)理、家務(wù)幫助和醫(yī)療健康服務(wù)；根據(jù)服務(wù)次數(shù)和頻率不同，英國居家養(yǎng)老服務(wù)可分為每周10小時以上的高強(qiáng)度居家護(hù)理、每周5～10小時的中等強(qiáng)度居家護(hù)理、每周低于5小時的低強(qiáng)度居家護(hù)理。3.日本經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑?）日本居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目日本的居家養(yǎng)老上門服務(wù)由民間福利協(xié)會提供，服務(wù)對象主要是軀體或者精神失能的無法自理的老年人。上門服務(wù)的內(nèi)容既包括洗衣煮飯、清潔打掃等日常性家務(wù)勞動，也包括潔身洗浴、協(xié)助復(fù)健等專業(yè)性護(hù)理服務(wù)，以及聊天陪護(hù)等精神慰藉類服務(wù)等。服務(wù)時間有嚴(yán)格的限制，一般上限為每周不超過6天，每天不超過4個小時，總體合計(jì)每周不超過18個小時。服務(wù)費(fèi)用由國家和各級政府按照特定比例共同分擔(dān)。20世紀(jì)80年代，日本將居家養(yǎng)老服務(wù)納入個人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)制度，該制度要求個體根據(jù)實(shí)際收入情況按特定比例進(jìn)行繳費(fèi)。[13]日本居家養(yǎng)老中的“短期托老照顧”是指居家養(yǎng)老的主要照顧者，因緊急或特殊情況在短期內(nèi)無法照料老年人時，可將家中老人就近托付給社區(qū)中的短期托老機(jī)構(gòu)。托護(hù)服務(wù)時間原則上不超過一周，但特殊情況下，主要照護(hù)者也可以通過法定手續(xù)申請延長托護(hù)，最長可延至三個月。短期托老機(jī)構(gòu)可以為住在其中的老年人提供日?；顒訁f(xié)助與醫(yī)療健康服務(wù)。此外，這種短期托老機(jī)構(gòu)還可以為術(shù)后老年人提供復(fù)健指導(dǎo)，為老年人及其家屬提供臨終關(guān)懷服務(wù)。日托服務(wù)的服務(wù)對象為身體較為虛弱的居家養(yǎng)老個體。此類日托服務(wù)機(jī)構(gòu)一般由社會福利中心開辦并運(yùn)營，主要提供清潔洗浴、日常三餐、康復(fù)鍛煉、用藥指導(dǎo)等日常服務(wù)，不僅如此，托老機(jī)構(gòu)每周還會派專車接送這些老年人。20世紀(jì)80年代末，托老設(shè)施被劃分為重型護(hù)理、一般護(hù)理、輕微護(hù)理三種類型，根據(jù)老人身體狀況的實(shí)際需求，各類型服務(wù)機(jī)構(gòu)對其提供不同強(qiáng)度的服務(wù)。針對失能或獨(dú)居老年人，日本還開展了醫(yī)療設(shè)備的免費(fèi)發(fā)放及借貸服務(wù)。由老年人本人及其家屬根據(jù)現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際需要提出申請，經(jīng)相關(guān)機(jī)構(gòu)審核并核實(shí)后安排設(shè)備的發(fā)放。但借貸此類設(shè)備需根據(jù)老人的收入，個人負(fù)擔(dān)特定比例的費(fèi)用。[14]（2）日本居家養(yǎng)老服務(wù)模式已有研究表明，“去家庭化”已成為日本養(yǎng)老服務(wù)制度的特點(diǎn)。[15]作為一個嚴(yán)重老齡化并且預(yù)期壽命較長的發(fā)達(dá)國家，日本政府制定了多項(xiàng)制度充分挖掘老年勞動力紅利。為發(fā)揮老年群體潛能，實(shí)行“繼續(xù)雇傭獎金”制度與“時間儲蓄”制度?！袄^續(xù)雇傭獎金”制度是針對身體健康狀況良好的老年人，鼓勵他們與專業(yè)護(hù)理人員一起合作，積極參與周邊的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，并因此可以獲得一定報酬獎勵?！皶r間儲蓄”制度，認(rèn)為老年人在低齡或者健康狀態(tài)較好時能夠?yàn)楦啐g老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，當(dāng)這些老年人逐漸年邁或健康狀態(tài)變差而需要此類養(yǎng)老服務(wù)時，也可通過申請獲得。此外，日本政府完善了一系列激勵政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)措施，動員相關(guān)單位人員與學(xué)校學(xué)生等，響應(yīng)號召、積極參加全民志愿服務(wù)活動。[16]在社會支持方面還有家庭介護(hù)員制度，該制度的設(shè)置目的是臨時替代家屬或家庭主要照護(hù)者，在短期內(nèi)給予居家養(yǎng)老的老年人一定照護(hù)。[17]家庭介護(hù)員需要進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，考試合格并取得資格證明書之后，方可上崗服務(wù)。家庭介護(hù)員的服務(wù)內(nèi)容包括餐飲、沐浴、清潔、購物等基本的日常生活性輔助活動。在“去家庭化”理念的引導(dǎo)下，家庭在老年照顧中的主體地位下降，市場與社會的作用進(jìn)一步放大，居家養(yǎng)老服務(wù)體系呈現(xiàn)出多層次的特征。[18]服務(wù)體系更加重視養(yǎng)老服務(wù)的預(yù)防性作用，更加側(cè)重養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性和技術(shù)性，更加擴(kuò)展養(yǎng)老服務(wù)的普惠性。4.新加坡經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑?）新加坡養(yǎng)老服務(wù)體系特征新加坡的養(yǎng)老服務(wù)供給起源于社會救助服務(wù)，早期社會慈善組織為貧困老人提供的救助服務(wù)，在不斷完善和發(fā)展中，形成了目前以私人提供為基礎(chǔ)，由機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老構(gòu)成的養(yǎng)老服務(wù)體系。新加坡養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)鍵詞是“居家”和“免費(fèi)”，政府從養(yǎng)老金、醫(yī)療護(hù)理、子女、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施以及城市規(guī)劃等多方面著手，構(gòu)建趨于完善的養(yǎng)老服務(wù)體系。此外，新加坡的樂齡健保計(jì)劃和中央公積金制度也為其養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（2）新加坡的居家養(yǎng)老服務(wù)體系“樂齡公寓”是新加坡居家養(yǎng)老服務(wù)體系的重點(diǎn)和主要發(fā)展模式。為了實(shí)現(xiàn)“老有所居”和“老有所養(yǎng)”的養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)，在新加坡政府的支持和推動下，“樂齡公寓”居家養(yǎng)老模式于1998年在新加坡正式開始實(shí)施。“樂齡公寓”項(xiàng)目在全國范圍內(nèi)布局建設(shè)，目前共建有六大“樂齡公寓”，分別為金松、金柳、金櫟、金香、金棕和金蓮，公寓地點(diǎn)一般都選在老年人常年居住、商業(yè)發(fā)達(dá)、交通便利、公共設(shè)施完善的居住區(qū)。公寓的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)備完善，設(shè)有活動中心、診療室以及心理疏導(dǎo)室等，并配備了專業(yè)的醫(yī)護(hù)人員，能夠滿足老人的身心照護(hù)需求。新加坡居家養(yǎng)老的內(nèi)容包括家庭醫(yī)療保健，居家姑息照護(hù)以及老年餐桌、護(hù)送、交通等個人照護(hù)服務(wù)。其中家庭醫(yī)療保健是有醫(yī)護(hù)人員上門提供醫(yī)療和護(hù)理服務(wù)；居家姑息照護(hù)是為老人及家屬提高醫(yī)療和護(hù)理方面的支持，其服務(wù)的重點(diǎn)是通過癥狀緩解、疼痛控制、護(hù)理以及咨詢等服務(wù)提高患病老年人余生的生活質(zhì)量；老年餐桌、護(hù)送交通服務(wù)是為失能和半失能老人的醫(yī)療預(yù)約提供交通方面的服務(wù)。（二）國內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)1.北京經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑?）北京市居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目在北京市政府的主導(dǎo)下，政府、企業(yè)、社會組織等共同為居家養(yǎng)老的老年人提供社會化服務(wù)。政府負(fù)責(zé)提供基本類型的公共服務(wù)，企業(yè)與社會組織提供精細(xì)的專業(yè)化服務(wù)，志愿組織提供補(bǔ)充類公益服務(wù)。幾大服務(wù)主體相輔相成，共同滿足個體的不同實(shí)際需求。按照服務(wù)內(nèi)容細(xì)分，北京市居家養(yǎng)老服務(wù)可以劃分為日常照料型服務(wù)、健康護(hù)理型服務(wù)、精神安慰型服務(wù)。每一類型的服務(wù)對應(yīng)不同的服務(wù)內(nèi)容，可以滿足居家養(yǎng)老的老年人的多層次、多樣化需求。日常照料型服務(wù)全面覆蓋老年人的吃飯、出行等最為基礎(chǔ)的日常需求。為滿足老年群體健康均衡的飲食需求，就近單位開放食堂，社區(qū)推出老年餐桌、專員送餐上門等服務(wù)；為滿足老年群體舒適安全的居住需求，在社區(qū)及居家環(huán)境中安裝電梯、洗浴座椅、墻壁扶手等，進(jìn)行適老化改造；為滿足老年群體方便整潔的生活需求，提供了家務(wù)幫助、清潔沐浴、出行輔助等家政服務(wù)。健康護(hù)理型服務(wù)又可被具體細(xì)分為健康衛(wèi)生服務(wù)和照料康復(fù)服務(wù)。健康衛(wèi)生服務(wù)的對象為全體居家養(yǎng)老的老年人，提供的服務(wù)包括老年人日常體檢、健康知識、疾病預(yù)防、健康管理等；照料康復(fù)服務(wù)的對象為失能半失能等生活不能自理且健康狀況較差的老年人群，提供的服務(wù)內(nèi)容包括上門護(hù)理、術(shù)后恢復(fù)、緊急救援、日間照料等。這些服務(wù)一方面可以使老年人增強(qiáng)疾病預(yù)防意識，定期排查疾病，維持健康體魄；另一方面也可以使患病老人盡快康養(yǎng)復(fù)健，恢復(fù)健康狀態(tài)。為滿足老年群體的精神文化需求，分散老年群體的抑郁孤獨(dú)感等，北京市還推出一系列精神安慰型居家養(yǎng)老服務(wù)。通過上門或者集體性心理疏導(dǎo)、陪護(hù)聊天、定期舉辦心理健康講座、組織小規(guī)模的集體文化娛樂等方式，開展精神安慰型服務(wù)。開通老年人服務(wù)熱線，傾聽老年群體的心聲；開展知識講座，答疑解惑，為老年人提供法律援助。針對獨(dú)居老年人、高齡老年人，北京市提供定期與不定期的上門訪視、健康診療、關(guān)懷陪護(hù)、健康咨詢、心理疏導(dǎo)等精神慰藉服務(wù)，給此類人群提供更多更為優(yōu)質(zhì)的個性化居家養(yǎng)老服務(wù)。[19]（2）北京市居家養(yǎng)老服務(wù)模式為了促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，滿足居家老年人的社會化養(yǎng)老服務(wù)需求，提高老年人的生活質(zhì)量，北京市創(chuàng)新性地提出“三邊四級”養(yǎng)老服務(wù)體系。這一體系是指在政府主導(dǎo)下，“構(gòu)建市級政府部門指導(dǎo)、區(qū)級養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心統(tǒng)籌、街鄉(xiāng)養(yǎng)老照料中心落實(shí)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站聯(lián)動”的縱向?qū)?、層次豐富、功能互補(bǔ)的四級居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。該體系依托區(qū)級養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心、街道養(yǎng)老照料中心和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站組成大型統(tǒng)一聯(lián)合體，統(tǒng)一組織一定區(qū)域內(nèi)的單位、學(xué)校及其他社會組織，共同提供多類型的精細(xì)化專業(yè)服務(wù)，還提供相應(yīng)的志愿公益類服務(wù)，豐富服務(wù)種類，滿足老年人在周邊、身邊、床邊就能使用居家養(yǎng)老服務(wù)的需求。具體而言，北京市的區(qū)域養(yǎng)老聯(lián)合體是由區(qū)級養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心、街鄉(xiāng)養(yǎng)老照料中心和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站共同組成的。該聯(lián)合體中的末端兩級，也就是街鄉(xiāng)養(yǎng)老照料中心和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站，其服務(wù)提供場所、資金補(bǔ)貼等支持均主要來源于政府。但與之相對應(yīng)的前臺運(yùn)作，例如運(yùn)營、服務(wù)、管理、整理、結(jié)算等流程，聯(lián)合體則將其交由社會組織運(yùn)營管理。按照具體責(zé)任的不同，末端兩級的任務(wù)又有細(xì)分。區(qū)級養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心是本區(qū)域內(nèi)整個居家養(yǎng)老服務(wù)體系的總指揮部，發(fā)揮疏通與聯(lián)結(jié)的作用，在宏觀上能夠規(guī)劃實(shí)行該區(qū)域內(nèi)部的養(yǎng)老政策和服務(wù)導(dǎo)向，并召集本區(qū)域內(nèi)部所有專業(yè)網(wǎng)絡(luò)化精細(xì)化的人力、物力、財力資源。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站則是老年人家門口的養(yǎng)老服務(wù)前線，能夠在微觀上了解個體的具體需求，并且直接將各類服務(wù)送貨上門，滿足其個性化需求。2.上海經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑?）上海市居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目以綜合養(yǎng)老服務(wù)中心為重點(diǎn)，形成街鎮(zhèn)綜合服務(wù)圈。在各類居家養(yǎng)老服務(wù)較為集中的社區(qū)，提供“一站式”養(yǎng)老服務(wù)。統(tǒng)一安設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，構(gòu)建信息化服務(wù)管理平臺，統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域內(nèi)資源。具體而言，該綜合服務(wù)體可以提供短期托養(yǎng)、醫(yī)療護(hù)理、日常照顧、文化娛樂等各類服務(wù)，這些服務(wù)均可在辦事窗口進(jìn)行統(tǒng)一申請，還可以進(jìn)行服務(wù)咨詢、需求評估、建議投訴等。長者照護(hù)之家，打造“一站式為老服務(wù)”。所謂“長者照護(hù)之家”，是上海推出的一種新型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，為社區(qū)老年人就近提供集中照護(hù)服務(wù)，功能介于社區(qū)日間照料中心和敬老院、護(hù)理院之間。長者照護(hù)之家優(yōu)點(diǎn)在于老人能在熟悉的社區(qū)環(huán)境里，既能享受專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，也不影響老人家屬子女日常的探望照顧。以日間服務(wù)機(jī)構(gòu)為中心，從而建成社區(qū)層面的托養(yǎng)服務(wù)圈。日間服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象主要是輕、中度失能失智老年人以及高齡獨(dú)居老年人群。日間服務(wù)機(jī)構(gòu)為這些老年人提供日常照顧、家務(wù)援助、醫(yī)療護(hù)理、保健恢復(fù)、精神慰藉等。到2020年底之前，上海市計(jì)劃建成800家以社區(qū)日間服務(wù)中心為主的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)。以標(biāo)準(zhǔn)化老年活動室為重點(diǎn)，從而在村居層面建成活動服務(wù)圈。標(biāo)準(zhǔn)化老年活動室作為老年群體的主要活動場所，具有多種用途。不僅可以為老年人提供日常幫助、上門服務(wù)、文娛活動等各類生活服務(wù)，還可以提供醫(yī)療護(hù)理、疾病預(yù)防、宣傳教育、法律咨詢等多種專業(yè)服務(wù)。到2020年底之前，上海市計(jì)劃每村居都建成標(biāo)準(zhǔn)化老年活動室并投入使用，全市范圍內(nèi)計(jì)劃建成6000家以上。（2）上海市居家養(yǎng)老服務(wù)模式在頂層設(shè)計(jì)層面，綜合養(yǎng)老服務(wù)中心受到區(qū)政府部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，老齡委辦公室負(fù)責(zé)具體執(zhí)行操作，在此過程中，還要與各政府組織、民間組織、基金會等進(jìn)行協(xié)商調(diào)整。在具體實(shí)操層面，由老齡委辦公室總體統(tǒng)籌規(guī)劃，由街道居家綜合養(yǎng)老服務(wù)中心負(fù)責(zé)管理，由街道定點(diǎn)服務(wù)站、社會化組織、公益機(jī)構(gòu)等作為前線支撐，直接為居家養(yǎng)老的老年人提供專業(yè)細(xì)致的服務(wù)。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生、健康護(hù)理類服務(wù)的提供；區(qū)及街道政府則負(fù)責(zé)文娛活動的號召與組織；區(qū)教育局負(fù)責(zé)開展老年人教育活動。幾個部門機(jī)構(gòu)之間相互溝通、協(xié)調(diào)配合，提供多層次多種類的養(yǎng)老服務(wù)，以滿足居家養(yǎng)老老年人的需求。以綜合養(yǎng)老服務(wù)中心作為主體，主動協(xié)調(diào)統(tǒng)籌周邊養(yǎng)老服務(wù)資源，加強(qiáng)就近服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)系，組合成為大型養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)，力圖在城區(qū)建設(shè)完成“一刻鐘居家養(yǎng)老服務(wù)圈”。繼續(xù)推動和完善“長者照護(hù)之家”建設(shè)，加強(qiáng)加快“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老”三類服務(wù)的融合共通。在街鎮(zhèn)范圍內(nèi)構(gòu)建起“1+2+3”養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，即實(shí)現(xiàn)“一個服務(wù)圈”，也就是“一刻鐘居家養(yǎng)老服務(wù)圈”；實(shí)現(xiàn)“兩級服務(wù)供給”，也就是“綜合養(yǎng)老服務(wù)中心”和“社區(qū)居家服務(wù)站點(diǎn)”；實(shí)現(xiàn)“三大服務(wù)場景”，也就是讓老年人在“綜合養(yǎng)老服務(wù)中心”或“社區(qū)居家服務(wù)站點(diǎn)”或“直接在自己家中”享受便利周到的個性化養(yǎng)老服務(wù)。3.香港經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑?）香港安老服務(wù)項(xiàng)目一是長者中心服務(wù)。該項(xiàng)服務(wù)主要在社區(qū)層面為居家養(yǎng)老的老年人及其家屬提供幫助，方便此類人群就近接受來自外界的服務(wù)，滿足其多樣化。按照服務(wù)類別和覆蓋范圍的不同，可以劃分為長者地區(qū)中心、長者鄰舍中心、長者活動中心（見表6）。一般情況下，這些中心為老年人提供的服務(wù)包括老年教育、知識講座、解答疑惑，健康咨詢、公益活動、短期托老、日間照料、文化娛樂活動、送餐上門、洗衣助潔、心理疏導(dǎo)、協(xié)調(diào)人際關(guān)系、聊天陪護(hù)、戶外休閑、聚會聯(lián)誼等。二是社區(qū)照顧服務(wù)。社區(qū)照顧服務(wù)包含三大類機(jī)構(gòu)，分別有不同的分工和職責(zé)。長者日間護(hù)理中心主要負(fù)責(zé)接收短期或白天暫時無人照看的老年人，給他們提供日常生活幫助，服務(wù)覆蓋他們的衣食住行各方面，例如醫(yī)療護(hù)理、衛(wèi)生保健和社交溝通；改善家居和社區(qū)照顧服務(wù)隊(duì)主要負(fù)責(zé)對社區(qū)和家庭的環(huán)境進(jìn)行適老化改造，如安裝電梯、淋浴座椅、墻壁扶手等；綜合家居照顧服務(wù)隊(duì)及家務(wù)助理服務(wù)隊(duì)主要負(fù)責(zé)為居家養(yǎng)老的老年人提供家務(wù)勞動幫助或?qū)I(yè)化服務(wù)，例如清潔打掃或者康養(yǎng)復(fù)健，提供上門照顧護(hù)理類服務(wù)。社區(qū)照顧服務(wù)的宗旨是，在熟悉的社區(qū)及家庭環(huán)境內(nèi)，經(jīng)驗(yàn)豐富、受過專業(yè)訓(xùn)練的工作者或者義工為失能或者半失能等生活不能自理、需要照顧的老年人提供服務(wù)。不僅如此，還要為家庭主要照顧者提供援助，緩解照護(hù)者壓力，緩和代際矛盾。三是其他社區(qū)支援服務(wù)。除了上文提到的兩類服務(wù)之外，香港的社會福利署仍在不斷推動各種項(xiàng)目的試點(diǎn)嘗試。例如，推出“居家養(yǎng)老服務(wù)券”，統(tǒng)籌社會各方資源，統(tǒng)一管理，通過自主選擇的方式，讓獲得居家養(yǎng)老資格的老年人能夠通過服務(wù)券自主選擇所需要的服務(wù)，滿足其個性化的需求。[20]表6香港地區(qū)安老服務(wù)體系構(gòu)成服務(wù)類型服務(wù)類別服務(wù)機(jī)構(gòu)社區(qū)照顧及支援服務(wù)長者中心服務(wù)長者地區(qū)中心（地區(qū)層面）長者鄰舍中心（鄰舍層面）長者活動中心（居住小區(qū)層面）社區(qū)照顧服務(wù)長者日間護(hù)理中心長者日間暫托服務(wù)改善家居和社區(qū)照顧服務(wù)綜合家居照顧服務(wù)家務(wù)助理服務(wù)各類新增服務(wù)試驗(yàn)其他社區(qū)支援服務(wù)長者度假中心、老有所為活動計(jì)劃、長者咭（卡）計(jì)劃資料來源：香港特別行政區(qū)政府社會福利署，http：//.hk/tc/index/site_pubsvc/page_elderly/。|Excel下載表6香港地區(qū)安老服務(wù)體系構(gòu)成（2）香港安老服務(wù)模式如今，香港老年社會福利服務(wù)體系，已逐步演化成為政府部門、企業(yè)集團(tuán)與民間社會組織三者協(xié)同合作的運(yùn)行機(jī)制。民間社會組織（包括各類非政府組織、慈善組織、宗教組織、社會團(tuán)體、基金會等）作為其中一方，是政府部門極其信賴和依賴的合作伙伴。不同類別、規(guī)模不一的各層次民間社會組織在此過程中擔(dān)負(fù)重任。一方面，它們是政府部門與服務(wù)需求個體之間的紐帶與橋梁，既要向民眾普及官方養(yǎng)老服務(wù)政策法規(guī)，又要向相關(guān)部門提供民眾的訴求和心愿。另一方面，社會組織處于安老服務(wù)的最前線，在實(shí)際操作層面，它們直接向服務(wù)申請者提供各式各樣的服務(wù)，滿足其需要；并且還要對下屬單位的人力、財力、物力資源進(jìn)行全面統(tǒng)籌與統(tǒng)一管理，推動服務(wù)計(jì)劃，落實(shí)服務(wù)目標(biāo)，監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量。目前，香港老年社會福利服務(wù)體系，僅有少量私營機(jī)構(gòu)參與其中，其余大多數(shù)均由香港的慈善機(jī)構(gòu)、義工團(tuán)體、社會組織等民間社會機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理運(yùn)作。不僅如此，民間社會組織還主動承接了許多老年福利服務(wù)職能，這些職能源于政府部門，并以“官方購買服務(wù)”的形式轉(zhuǎn)移到民間組織手中。目前，除了少量專業(yè)程度較高、不得不依靠專業(yè)醫(yī)療團(tuán)隊(duì)的健康護(hù)理機(jī)構(gòu)外，其他香港社會福利署所屬的服務(wù)機(jī)構(gòu)，基本已經(jīng)全部交由非政府機(jī)構(gòu)來管理和運(yùn)作。香港官方與民眾都較為認(rèn)可這種服務(wù)模式，社會組織與政府部門的合作關(guān)系也延續(xù)至今。[21]在資金來源方面，主要方式為政府資助，在政府的幫助下，香港慈善機(jī)構(gòu)、義工團(tuán)體、社會組織等民間社會組織才能保持連貫的養(yǎng)老社會服務(wù)管理和運(yùn)營。民間機(jī)構(gòu)在資金與資源上對政府存在較大依賴，這樣有助于政府對民間組織實(shí)施監(jiān)督和考核。在管理方面，香港的民間組織保持了較高的獨(dú)立性和自主性，這些組織內(nèi)部同時存在許多相對獨(dú)立的服務(wù)單位，分別負(fù)責(zé)不同的職能，既獨(dú)立又統(tǒng)一的管理協(xié)作方式，讓養(yǎng)老服務(wù)的提供方式更為靈活多樣。（三）國內(nèi)外居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)啟示1.明晰責(zé)任主體，完善服務(wù)體系上文中所提到的國內(nèi)外范例的共同點(diǎn)，是均已構(gòu)建出較為成熟的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，政府和非政府部門分工明確，責(zé)任分配清晰。政府的主導(dǎo)作用不容忽視，但其他服務(wù)提供者的責(zé)任同樣十分重要。要牢記和加強(qiáng)市場的地位，鞏固落實(shí)其在資源配置中的主體作用，發(fā)揮社會組織的重要作用，構(gòu)建基于社區(qū)的服務(wù)體系平臺，將各種社會資源聯(lián)系起來。充分發(fā)揮法律在家庭養(yǎng)老服務(wù)中的基本指導(dǎo)作用，吸收成功經(jīng)驗(yàn)，不斷總結(jié)實(shí)踐