解決基層城管執(zhí)法難的思考和對(duì)策-以北京市展覽路地區(qū)為例

解決基層城管執(zhí)法難的思考和對(duì)策以北京市展覽路地區(qū)為例

城管執(zhí)法隊(duì)伍是城市管理的主力軍，基層執(zhí)法隊(duì)是城管執(zhí)法隊(duì)的核心，研究解決基層城管執(zhí)法的困難和問題是提高城管執(zhí)法服務(wù)水平的關(guān)鍵所在。2013年8月，本研究以北京展覽路地區(qū)為例，采用走訪座談、隨隊(duì)執(zhí)法、明察暗訪、問卷調(diào)查等方式，深入調(diào)查了展覽路地區(qū)的特點(diǎn)、市場(chǎng)業(yè)態(tài)、環(huán)境亂象及面臨困境；仔細(xì)了解了兩個(gè)城管隊(duì)的執(zhí)法工作情況及存在的困難，與基層分隊(duì)、服務(wù)對(duì)象及屬地綜治部門研究剖析了動(dòng)物園地區(qū)低端業(yè)態(tài)引發(fā)的環(huán)境“三高”問題，重點(diǎn)聽取了基層分隊(duì)的意見與建議。其間，舉行座談會(huì)3次，隨隊(duì)執(zhí)法2次，暗查2次，發(fā)放調(diào)查問卷200份，收回126份。一展覽路地區(qū)環(huán)境特點(diǎn)及面臨問題展覽路街道轄區(qū)面積5.87平方公里，常住人口12.8萬，管轄21個(gè)社區(qū)，是一個(gè)集交通、旅游、商務(wù)、商品流通和科技會(huì)展為一體的綜合型街區(qū)，轄區(qū)有一、二類大街25條，中央、市、區(qū)屬單位620余個(gè)，有大、中、小學(xué)校21所，醫(yī)院4所，大型商場(chǎng)及小商品批發(fā)市場(chǎng)12個(gè)，交通樞紐2個(gè)，轄區(qū)內(nèi)有展覽路一隊(duì)、展覽路二隊(duì)2支城管執(zhí)法隊(duì)。1.展覽路地區(qū)城市管理面臨較大壓力展覽路地區(qū)的亂點(diǎn)中動(dòng)物園地區(qū)問題最突出。全市8個(gè)交通樞紐有2個(gè)在動(dòng)物園地區(qū)，一是西直門綜合交通樞紐，它是集鐵路、城鐵、公交、地鐵為一體的換乘樞紐，日均換乘量在30萬～40萬人，雙休日為50萬～60萬人，黃金周可達(dá)80萬人；二是動(dòng)物園公交樞紐，它是12條公交線路的起始站或終點(diǎn)站，加上地鐵4號(hào)線動(dòng)物園站，日客流量6萬余人，雙休日10萬人，節(jié)假日可達(dá)15萬人，地處該地區(qū)的動(dòng)物園、天文館、展覽館等，分別承擔(dān)旅游、休閑、展覽等功能，進(jìn)一步加大了人流；動(dòng)物園地區(qū)有9家大型服裝批發(fā)市場(chǎng)，市場(chǎng)從業(yè)人員2.9萬人，日均人流量6.7萬人，服裝批發(fā)市場(chǎng)內(nèi)人流、物流密集，人、車、貨混行現(xiàn)象嚴(yán)重，非法營(yíng)運(yùn)、占地打包、游商小販眾多，市場(chǎng)周邊房屋出租量大，城市管理壓力巨大。2.市場(chǎng)配套設(shè)施不完善導(dǎo)致環(huán)境問題高發(fā)動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)部分市場(chǎng)大樓為寫字樓、科貿(mào)樓，不具備市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)條件，相關(guān)配套設(shè)施不完善，如餐飲點(diǎn)位少，且價(jià)格較貴，大多位于市場(chǎng)頂層，地理位置不便利，導(dǎo)致無照占道經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象嚴(yán)重；停車位數(shù)量少，部分停車場(chǎng)被改造成了商品攤位，造成亂停車現(xiàn)象嚴(yán)重；倉(cāng)儲(chǔ)物流不完善，周邊沒有專門供物流打包的場(chǎng)所，出現(xiàn)大車小車在市場(chǎng)門口收貨的情況，嚴(yán)重影響交通秩序；人流量大，交通設(shè)施承載力有限，黑車、黑摩非法運(yùn)營(yíng)現(xiàn)象嚴(yán)重。3.動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)業(yè)態(tài)已進(jìn)入了自我轉(zhuǎn)型期隨著電子商務(wù)的發(fā)展，動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)對(duì)周邊省市的集散作用逐漸在消失，客流逐漸減少，商戶生意已不如從前，1/3的商戶在贏利，2/3的商戶處在維持狀態(tài)，也有部分批發(fā)商戶已轉(zhuǎn)移到大紅門批發(fā)市場(chǎng)，甚至小部分商戶直接轉(zhuǎn)移至商品生產(chǎn)一線地。市場(chǎng)內(nèi)已有10%～20%的商戶通過網(wǎng)店的方式銷售商品，但由于市場(chǎng)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施不完善，加之商戶素質(zhì)參差不齊，推進(jìn)電子商務(wù)也比較困難。二基層城管執(zhí)法隊(duì)工作情況及面臨問題2013年上半年，展覽路一隊(duì)、二隊(duì)結(jié)合轄區(qū)特點(diǎn)，按照市區(qū)兩級(jí)部署，重新劃分轄區(qū)的重點(diǎn)管控點(diǎn)位，明確了點(diǎn)位的監(jiān)控隊(duì)員和范圍，實(shí)行無縫隙兩班倒的監(jiān)控機(jī)制，同時(shí)充分依托屬地街道，牽頭開展聯(lián)合整治，從一定程度上壓縮了違法行為的時(shí)間和空間，截至7月底，動(dòng)物園地區(qū)無照經(jīng)營(yíng)舉報(bào)同比下降12.2%，非法停車場(chǎng)舉報(bào)同比下降23.1%，非法運(yùn)營(yíng)舉報(bào)同比下降40%。但在走訪調(diào)研期間，我們也發(fā)現(xiàn)基層城管執(zhí)法隊(duì)伍面臨不少問題。1.從執(zhí)法力量來看，基層城管執(zhí)法隊(duì)執(zhí)法力量不足，年齡結(jié)構(gòu)不合理，人員流失嚴(yán)重相對(duì)展覽路地區(qū)的環(huán)境整治任務(wù)，執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，安排工作捉襟見肘，如展覽路二隊(duì)共有隊(duì)員26名，除去分隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)勤、長(zhǎng)期休假、培訓(xùn)及外借人員，平常執(zhí)法人員僅為17人，17人中有各種原因需要請(qǐng)假，平常保證執(zhí)法只有14人，占隊(duì)伍總數(shù)的54%；年齡結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重兩極分化，造成年輕隊(duì)員不會(huì)工作、年老隊(duì)員不愿工作的現(xiàn)象，開展工作非常困難，如展覽路一隊(duì)共有隊(duì)員36名，未取得執(zhí)法資格11人，占31%，50歲以上隊(duì)員13人，占36%；執(zhí)法力量流失嚴(yán)重，社會(huì)招錄的大學(xué)生多以城管為跳板，試用期滿后便轉(zhuǎn)調(diào)其他部門，在2年內(nèi)展覽路二隊(duì)調(diào)走大學(xué)生近8人、軍轉(zhuǎn)干部近4人。2.從隊(duì)伍內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力來看，基層執(zhí)法隊(duì)員長(zhǎng)期處于疲勞狀態(tài)，心理壓力大，職業(yè)自豪感、榮譽(yù)感不強(qiáng)基層隊(duì)員每周只能休息一天，如遇特殊保障活動(dòng)時(shí)全員停休，男隊(duì)員日常每隔三四天還要值夜班處理熱線舉報(bào)，人均每天工作12.5小時(shí)，高負(fù)荷的壓力使隊(duì)員生病頻次較高，如展覽路一隊(duì)患有慢性疾病隊(duì)員近20人；媒體的負(fù)面報(bào)道和“妖魔化”聲音造成隊(duì)員極大的心理壓力，違法行為的反復(fù)性又導(dǎo)致隊(duì)員工作沒有成就感，有時(shí)候甚至還經(jīng)常徘徊在依法行政和同情心理之間，對(duì)城管職業(yè)不認(rèn)可，沒有榮譽(yù)感，甚至存在厭煩情緒。同時(shí)，由于基層分隊(duì)人數(shù)多，晉升空間有限，有些隊(duì)員在退休前才升任副主任科員，從工作強(qiáng)度、職業(yè)壓力等方面看，工作付出和收獲不成正比，隊(duì)員工作積極性不高。3.從貫徹市局工作理念、思路來看，基層執(zhí)法隊(duì)認(rèn)識(shí)上還不夠到位、工作機(jī)制還不夠完善目前，城管系統(tǒng)采取疏堵結(jié)合、分類管控、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法等措施，在治理無照經(jīng)營(yíng)、非法小廣告等環(huán)境痼疾頑癥上取得較好成效，但在部分基層執(zhí)法隊(duì)，在認(rèn)識(shí)上還有偏差，在措施上存在偏軟的現(xiàn)象，認(rèn)為西城區(qū)是核心區(qū)，面臨著“無地可疏、無人敢疏”的困境。特別是尋找疏導(dǎo)的空地非常困難，且疏堵結(jié)合可能衍生新的問題（如疏導(dǎo)區(qū)合法性問題，疏導(dǎo)區(qū)環(huán)境衛(wèi)生問題），導(dǎo)致出現(xiàn)無人敢疏的尷尬境地。再者，聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制執(zhí)行不到位。目前與工商、公安、衛(wèi)生等職能部門的聯(lián)動(dòng)，更多靠私人感情開展工作，執(zhí)法小分隊(duì)作用沒有充分發(fā)揮，效果不明顯，部門之間沒有形成默契，某些部門出工不出力，形不成執(zhí)法合力。4.從城管執(zhí)法環(huán)境來看，相對(duì)人抗法方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，城管執(zhí)法面臨新的挑戰(zhàn)隨著聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的深入，管理相對(duì)人采用“硬碰硬”式的暴力抗法逐漸減少，轉(zhuǎn)而采用軟暴力的方式進(jìn)行抗法，主要表現(xiàn)有：兩勞釋放人員以生存為由，用收取費(fèi)用的形式保護(hù)長(zhǎng)期固定攤販；部分相對(duì)人年老體弱，稱患有高血壓、心臟病、精神病，是否真有病隊(duì)員無法判斷，導(dǎo)致執(zhí)法困難；部分相對(duì)人患有乙肝或有吸毒史，用自殘等手段要挾，阻礙隊(duì)員執(zhí)法；相對(duì)人向群體化發(fā)展，或?yàn)榧易迨?，或?yàn)槔相l(xiāng)式，或?yàn)閳F(tuán)伙式，存在“一人遇執(zhí)法，一起來抗法”的現(xiàn)象；部分相對(duì)人在隊(duì)員暫扣經(jīng)營(yíng)工具和物品時(shí)，用亂扔經(jīng)營(yíng)物品擾亂現(xiàn)場(chǎng)等手段引發(fā)圍觀群眾同情，用輿論壓力來阻礙隊(duì)員執(zhí)法；部分相對(duì)人跟蹤隊(duì)員回家，給隊(duì)員造成壓力，以此來要挾隊(duì)員減輕或免于處罰。5.從執(zhí)法裝備保障來看，部分裝備老化，難以保障日常城管執(zhí)法基層隊(duì)員使用的執(zhí)法記錄儀老化嚴(yán)重，電池續(xù)航能力不足，經(jīng)常死機(jī)，也無夜視功能，錄制時(shí)間短；執(zhí)法車車況差，無空調(diào)，經(jīng)常處于維修狀態(tài)；區(qū)縣城管執(zhí)法局無法調(diào)用亂點(diǎn)地區(qū)監(jiān)控探頭，市局統(tǒng)一任務(wù)調(diào)度時(shí)，無法直接獲取現(xiàn)場(chǎng)信息，工作開展困難。三加強(qiáng)基層城管執(zhí)法工作的思考與對(duì)策建議1.強(qiáng)化屬地責(zé)任，牽頭綜合整治動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)周邊問題是一個(gè)涉及社會(huì)治安、交通、環(huán)境、流動(dòng)人口、消防、安全生產(chǎn)等多方面的綜合性問題，應(yīng)以屬地政府為管理主體，協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門，成立地區(qū)綜治辦公室，牽頭開展動(dòng)物園地區(qū)的綜合整治工作，將相關(guān)部門的執(zhí)法力量最大限度地下沉到整治辦公室，增強(qiáng)整治辦公室對(duì)專業(yè)執(zhí)法力量的統(tǒng)籌能力，加大聯(lián)合執(zhí)法力度，使之有隊(duì)伍、有權(quán)力、有能力落實(shí)屬地責(zé)任。2.加強(qiáng)市場(chǎng)管理，加大執(zhí)法力度一是加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，嚴(yán)格控制大型市場(chǎng)的數(shù)量與規(guī)模，原則上不再審批，保持現(xiàn)有大型市場(chǎng)的數(shù)量，逐步調(diào)整動(dòng)物園地區(qū)的低端業(yè)態(tài)；整合批發(fā)市場(chǎng)的物業(yè)管理，實(shí)行每個(gè)批發(fā)市場(chǎng)內(nèi)部物業(yè)單獨(dú)管理（只管樓內(nèi)，不管門外公共場(chǎng)所），批發(fā)市場(chǎng)外公共空間實(shí)行公共物業(yè)管理，統(tǒng)一管理，做到治理和管護(hù)相結(jié)合；加大執(zhí)法力度，用執(zhí)法力量擠壓低端人口，服務(wù)動(dòng)物園地區(qū)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整。3.注重疏堵結(jié)合，強(qiáng)化分類管控一是將部分大型批發(fā)市場(chǎng)原是規(guī)劃停車位，目前卻改為商品經(jīng)營(yíng)的攤位，應(yīng)改回停車位，解決停車難的問題；二是應(yīng)建立大型批發(fā)市場(chǎng)微循環(huán)公交路線，例如，動(dòng)物園到大紅門、六里橋、西客站、紫竹院等微循環(huán)公交路線，方便商戶和客戶業(yè)務(wù)往來或購(gòu)物，擠壓黑車生存空間；三是在大型批發(fā)市場(chǎng)設(shè)置餐飲區(qū)，劃定區(qū)域?yàn)槲锪鞔虬鼌^(qū)，方便商戶和購(gòu)物人員就餐，擠壓無照商販生存空間；四是在重點(diǎn)地區(qū)安裝監(jiān)控探頭，用探頭監(jiān)控取代隊(duì)員監(jiān)管，用高科技手段緩解執(zhí)法力量不足的問題；五是按照批發(fā)市場(chǎng)所在的區(qū)域，分類研究城管執(zhí)法力量配備標(biāo)準(zhǔn)，以及城管執(zhí)法輔助力量（協(xié)管員）配備標(biāo)準(zhǔn)，緩解執(zhí)法力量不足的問題。4.完善考核辦法，加強(qiáng)科學(xué)指導(dǎo)目前市區(qū)兩級(jí)城管部門對(duì)基層分隊(duì)重考核、輕服務(wù)，甚至以考核扣分代替服務(wù)指導(dǎo)，未與解決實(shí)際問題相結(jié)合。建議應(yīng)在完善考核辦法的同時(shí)，對(duì)基層分隊(duì)無法解決的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，由市、區(qū)、縣統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，協(xié)助分隊(duì)破解執(zhí)法難題。5.增加人員編制，提升隊(duì)員待遇呼吁增加人員編制，加強(qiáng)基層執(zhí)法力量，鼓勵(lì)人往基層走，榮譽(yù)讓基層得；參照公安模式，按工齡、年齡合理調(diào)配隊(duì)員崗位，優(yōu)化基層分隊(duì)年齡結(jié)構(gòu)；建立完善晉升機(jī)制，提高基層的工作待遇，調(diào)動(dòng)隊(duì)員的工作積極性。6.加大資金投入，加強(qiáng)執(zhí)法保障加大執(zhí)法裝備資金投入，制定執(zhí)法裝備的配備標(biāo)準(zhǔn)，加快對(duì)執(zhí)法車輛、執(zhí)法記錄儀、監(jiān)控設(shè)備等裝備的更新?lián)Q代。做好法律保障，及時(shí)按照?qǐng)?zhí)法實(shí)際調(diào)整現(xiàn)行執(zhí)法規(guī)范，如及時(shí)更新調(diào)整自由裁量權(quán)中的重點(diǎn)地區(qū)，調(diào)高處罰系數(shù)等。四基層需要解決的問題第一，在當(dāng)前增加城管執(zhí)法人員難度較大的情況下，希望按照大街的類型制定協(xié)管人員的配備標(biāo)準(zhǔn)，解決執(zhí)法力量不足的問題。第二，自由裁量權(quán)有局限性，部分重點(diǎn)地區(qū)處罰系數(shù)較低，罰款數(shù)額與無照經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)收入相比較低，達(dá)不到處罰的目的，導(dǎo)致環(huán)境整治效果