新環(huán)保法實(shí)施一年回顧與展望

新環(huán)保法實(shí)施一年回顧與展望

2015年1月1日，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新環(huán)保法”）開(kāi)始實(shí)施。這部被稱(chēng)為“長(zhǎng)出了牙齒”的法律，有著鮮明的特點(diǎn)：一是突破了“為城市立法、為企業(yè)立法、為污染立法”的窠臼；二是明確了“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”的立法宗旨，宣示了環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策地位；三是確立了“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”的原則；四是推動(dòng)建立基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式，建立多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，完善了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境污染防治的制度體系，增加了環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與制度，強(qiáng)化了政府、企業(yè)、公民的義務(wù)與責(zé)任。[1]一年多來(lái)，新環(huán)保法帶著“用一部法律的修訂去衛(wèi)護(hù)這一片青山綠水”的美好愿景，承載著“保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的使命，在實(shí)施過(guò)程中既令人充滿(mǎn)期待，也讓人們感受到“最嚴(yán)格制度”的威力；既遭遇了“法外執(zhí)法”的責(zé)難，也背負(fù)了加大經(jīng)濟(jì)下行壓力的罵名。如何評(píng)價(jià)和理性看待這部法律及其實(shí)施效果？在對(duì)中國(guó)具有特別重要意義的“十三五”時(shí)期，環(huán)保法治建設(shè)應(yīng)如何推進(jìn)？值得深思。一立法先行，制度的“籠子”日益細(xì)密法治之路，立法先行。新環(huán)保法針對(duì)體制機(jī)制不順、制度無(wú)法落地、實(shí)施困難等問(wèn)題，通過(guò)明確政府、企業(yè)、個(gè)人的權(quán)利與義務(wù)，建立多元共治、社會(huì)參與的環(huán)境治理體制；同時(shí)，強(qiáng)化政府義務(wù)與責(zé)任，完善監(jiān)督制度，建立官員環(huán)境保護(hù)考核制度、公眾參與和公益訴訟制度、行政問(wèn)責(zé)制度。這體現(xiàn)了“用最嚴(yán)格的制度體系”保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，讓新環(huán)保法帶上了“高壓電”。但由于新環(huán)保法被定位為環(huán)保領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，不可能規(guī)定具體的操作性?xún)?nèi)容，高壓如何“輸電”、如何讓“高壓”發(fā)揮作用，依然是極大的問(wèn)題。為了保證新環(huán)保法的實(shí)施，制定配套法規(guī)、規(guī)章、政策成為首要任務(wù)。2015年的環(huán)保立法十分活躍，制定發(fā)布法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件85件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，除了全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)新修訂的《大氣污染防治法》以外，國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件18件，如《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《企業(yè)信息公示暫行條例》等；環(huán)保部制定或修訂部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件21件，[2]如《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》等；國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部門(mén)發(fā)布部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件33件，如《2015年循環(huán)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)計(jì)劃》《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)管理辦法》等；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳以及各部委聯(lián)合發(fā)布規(guī)章和規(guī)范性文件12件，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《行政主管部門(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》等；此外，環(huán)保部還與商務(wù)部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)綠色采購(gòu)指南（試行）》，向社會(huì)推薦《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》等技術(shù)指南。這些規(guī)章和規(guī)范性文件的發(fā)布，把新環(huán)保法的“籠子”編織得更細(xì)，使以法治思維和法治方法保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理念能夠真正落實(shí)。針對(duì)法律只能規(guī)定行政問(wèn)責(zé)但黨委的環(huán)境保護(hù)責(zé)任不能由法律明確規(guī)定而被虛化的情況，從2015年7月開(kāi)始，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳陸續(xù)發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的試點(diǎn)方案》等文件，[3]建立了環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”制度，要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“同有職責(zé)”，在違反職責(zé)時(shí)“同樣承擔(dān)責(zé)任”，并且實(shí)施“終生追責(zé)”，進(jìn)一步完善了“多元共治”的體制機(jī)制，制度的“籠子”更加牢固。[4]從理論上看，黨的十八屆四中全會(huì)決定明確將黨內(nèi)規(guī)定納入國(guó)家法治體系，解決了“黨政同責(zé)”從“事理”到“法理”、從“政策”到“法規(guī)”的問(wèn)題。在實(shí)踐中，采取了中共中央和國(guó)務(wù)院黨政聯(lián)合出臺(tái)文件的方式，明確黨委和政府共同落實(shí)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的要求，其效力在國(guó)家方面屬于行政規(guī)章，在黨的方面屬于黨內(nèi)法規(guī)。從制度設(shè)計(jì)上看，環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究之間具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，它們共同形成了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制度。其中，建立環(huán)保督察工作機(jī)制是抓手，它為嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度、追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任奠定了基礎(chǔ)。完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)是科學(xué)依據(jù)，通過(guò)全面設(shè)點(diǎn)、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、自動(dòng)預(yù)警，為依法追責(zé)提供事實(shí)證據(jù)。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)是途徑，通過(guò)建立比較成熟、符合實(shí)際的審計(jì)規(guī)范，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)、守規(guī)盡責(zé)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。終身追責(zé)是底線(xiàn)，按照“客觀(guān)公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致”的原則，針對(duì)決策、執(zhí)行、監(jiān)管，明確責(zé)任追究。其實(shí)，建立了完善的配套制度后，終身追責(zé)在技術(shù)上并不困難。但是，追責(zé)本身并不是目的，而是一種倒逼黨政機(jī)關(guān)慎重決策、對(duì)人民群眾利益負(fù)責(zé)、對(duì)生態(tài)安全負(fù)責(zé)的手段。二嚴(yán)格執(zhí)法，鐵腕治污的“棒子”初現(xiàn)威力法律的生命在于實(shí)施，再細(xì)密的“籠子”，棄之不用也無(wú)異于紙上談兵。以新環(huán)保法實(shí)施為契機(jī)，加大嚴(yán)格執(zhí)法力度，必需而且必要。環(huán)保部作為法律授權(quán)的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，依法行使按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、公開(kāi)約談等多種執(zhí)法權(quán)力。2015年，環(huán)保部高舉法律的“大棒”，鐵腕執(zhí)法，令人振奮。新環(huán)保法明確規(guī)定了地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度，2014年5月，環(huán)保部出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》，列舉了11種約談情形，以督促地方政府履職盡責(zé)[5]。截至2015年11月底，環(huán)保部已約談15個(gè)城市的主政官員，與地方“主官”直接約談，讓地方政府切實(shí)承擔(dān)起保護(hù)和改善環(huán)境的職責(zé)。這種督政約談是一種“柔性”行政行為，對(duì)責(zé)任主體以誡勉和警示為主，但隨著“區(qū)域限批”“掛牌督辦”“媒體披露”等“硬性”措施的跟進(jìn)，環(huán)保督政約談的“剛性”逐步顯現(xiàn)。[6]2015年3月，環(huán)保部以“嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)”為由，叫停了爭(zhēng)執(zhí)多年的金沙江小南海水電站項(xiàng)目。目前被約談事由占首位的為大氣污染，2015年在被約談的15個(gè)城市中，至少有滄州、臨沂、承德、呂梁、馬鞍山、鄭州、百色七地涉及空氣質(zhì)量或大氣排污問(wèn)題。2015年11月初以來(lái)，東北地區(qū)持續(xù)出現(xiàn)大范圍空氣重污染過(guò)程，環(huán)保部啟動(dòng)重污染天氣督查工作，派出8個(gè)督查組對(duì)遼寧、吉林、黑龍江三省進(jìn)行全面督查，重點(diǎn)檢查各省、市、縣重污染天氣應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)、預(yù)警發(fā)布、各項(xiàng)響應(yīng)措施的落實(shí)情況及秸稈禁燒、燃煤污染治理、建設(shè)工程施工現(xiàn)場(chǎng)揚(yáng)塵控制、渣土運(yùn)輸車(chē)輛密閉、黃標(biāo)車(chē)和老舊車(chē)輛淘汰等工作情況。[7]11月下旬，環(huán)保部又啟動(dòng)了對(duì)京津冀地區(qū)的重污染天氣督察。[8]新環(huán)保法賦予了環(huán)保部門(mén)按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、公開(kāi)約談等多種執(zhí)法權(quán)力，黨政同責(zé)也有了明確規(guī)定，制度的“落地”有賴(lài)于嚴(yán)格執(zhí)行，更有賴(lài)于對(duì)敢于“以身試法”者的嚴(yán)肅處理。公開(kāi)約談作為一種督政形式，其“威力”在于各項(xiàng)法律措施的落實(shí)以及對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)“言而無(wú)信”的責(zé)任追究到位。2015年11月，環(huán)保部通報(bào)2014年度重點(diǎn)流域水污染防治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃考核結(jié)果，點(diǎn)名通報(bào)流域考核不及格省份中水質(zhì)得分最低、不及格控制單元覆蓋全行政區(qū)的北京市朝陽(yáng)區(qū)、天津市靜?？h、河北省廊坊市、河南省新鄉(xiāng)市、湖北省宜昌市，對(duì)于這些被通報(bào)的城市（區(qū)），明確了暫停其新增主要水污染物排放建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批的行政處理。[9]地方黨委和政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)的真正落實(shí)，必須問(wèn)責(zé)到人。黨政同責(zé)制度的實(shí)施，需要多部門(mén)協(xié)同執(zhí)行。2015年9月14日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站通報(bào)，對(duì)河南省駐馬店市平輿縣縣委書(shū)記王兆軍、縣長(zhǎng)張懷德進(jìn)行誡勉談話(huà)處理，對(duì)平輿縣副縣長(zhǎng)楊荔行政記大過(guò)處分，對(duì)平輿縣環(huán)保局副局長(zhǎng)胡超峰、平輿縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)副主任霍林分別給予行政降級(jí)處分。[10]他們被處分的直接原因，是對(duì)環(huán)保部的約談表態(tài)未能落實(shí)。這是被追究環(huán)境責(zé)任的首個(gè)案例。紀(jì)委監(jiān)察追究，落實(shí)黨政同責(zé)、同時(shí)問(wèn)責(zé)，成為新環(huán)保法實(shí)施的“重武器”。新環(huán)保法明確規(guī)定了企業(yè)在防治環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的主體責(zé)任。加大處罰力度，提高違法成本是新環(huán)保法實(shí)施的一個(gè)“大棒”。2015年以來(lái)，環(huán)保部對(duì)一批企業(yè)進(jìn)行了調(diào)查并嚴(yán)格依法懲處。10月20日，甘肅中糧可口可樂(lè)飲料有限公司偽造污水監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，逃避環(huán)保監(jiān)管，蘭州市公安局對(duì)中糧可口可樂(lè)飲料有限公司的主管人員處以行政拘留5天的處罰。[11]11月5日，中石油四川石化有限責(zé)任公司被責(zé)令限期整改，同時(shí)對(duì)該公司污染物超標(biāo)排放的違法行為進(jìn)行立案查處。[12]環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧在向全國(guó)人大常委會(huì)法工委做的報(bào)告中，列舉了2015年1～8月環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法成果：全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件405件，罰款數(shù)額近3.3億元；實(shí)施查封、扣押案件2400件；實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件1524件。全國(guó)共檢查企業(yè)100余萬(wàn)家次，責(zé)令停產(chǎn)近2.3萬(wàn)家，關(guān)停取締1.5萬(wàn)余家，罰款3.5萬(wàn)余家。[13]三建立機(jī)制，環(huán)境司法的“路子”漸趨暢通環(huán)境保護(hù)以行政機(jī)制為主，是過(guò)去環(huán)保立法的基本思路，司法在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮的作用非常有限。新環(huán)保法完善了環(huán)境法律責(zé)任體系并建立了環(huán)境公益訴訟制度，為司法機(jī)關(guān)依法履職、保護(hù)環(huán)境提供了制度基礎(chǔ)。為配合新環(huán)保法的實(shí)施，法院、檢察院成立了專(zhuān)門(mén)審判組織，積極推進(jìn)試點(diǎn)，制定司法解釋和司法政策，建立司法機(jī)制，暢通審判渠道，環(huán)境司法的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能日益彰顯。最高人民法院于2014年7月頒布《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提供政策指引，還先后制定《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，發(fā)布典型案例，統(tǒng)一裁判尺度。最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。[14]2014年以來(lái)，全國(guó)各級(jí)法院發(fā)揮審判職能，依法懲處污染環(huán)境、破壞資源等犯罪行為，加大環(huán)境權(quán)益保護(hù)力度，嚴(yán)格貫徹?fù)p害擔(dān)責(zé)、全面賠償原則，共受理環(huán)境資源類(lèi)案件23萬(wàn)余件。[15]審判機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)化取得重大進(jìn)展。2014年6月，最高人民法院成立環(huán)境資源審判庭。截至2015年9月，全國(guó)24個(gè)省份的人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭共計(jì)456個(gè)。貴州、福建、海南、江蘇、河北、山東、廣西、河南等地的高級(jí)人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，福建、貴州、江蘇、海南4省建立三級(jí)環(huán)境資源審判組織體系。[16]專(zhuān)門(mén)化審判機(jī)制逐步建立。環(huán)境公益訴訟積極穩(wěn)妥進(jìn)行。貴州、山東、江蘇、福建、海南、重慶、甘肅、北京、寧夏、遼寧、河南、安徽、浙江等13地法院共受理公益訴訟案件36件；貴州受理并審結(jié)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟2件。海南、昆明、貴陽(yáng)、無(wú)錫、龍巖等地法院設(shè)立了公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)資金。福建、貴州、江蘇等地在公益訴訟案件審判中實(shí)行了環(huán)境保護(hù)禁止令，并積極探索生態(tài)恢復(fù)型司法。2015年1月1日，新環(huán)保法實(shí)施第一天，福建南平市中級(jí)人民法院受理了自然之友環(huán)境研究所和福建綠家園提起的環(huán)境公益訴訟。2015年10月29日，該案一審宣判原告勝訴，法院判定敗訴方支付原告律師費(fèi)和合理辦案費(fèi)用16萬(wàn)元、訴訟費(fèi)3萬(wàn)元；限期5個(gè)月進(jìn)行補(bǔ)種復(fù)綠并管護(hù)3年，若不能完成，則承擔(dān)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用110.19萬(wàn)元；補(bǔ)償破壞期間生態(tài)服務(wù)功能損失費(fèi)用127萬(wàn)元。[17]該案不僅是新環(huán)保法實(shí)施后的公益訴訟第一案，而且是首次由民間環(huán)保組織對(duì)生態(tài)破壞提起公益訴訟并勝訴，法院探索公益訴訟裁判方式、責(zé)任承擔(dān)方式的案件，具有標(biāo)本意義。審判理論專(zhuān)門(mén)化助力環(huán)境司法。最高人民法院在2015年5月成立環(huán)境資源司法研究中心，聘請(qǐng)了全國(guó)30多位法學(xué)專(zhuān)家學(xué)者作為中心研究人員，同時(shí)聘請(qǐng)了50多位來(lái)自不同領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者作為咨詢(xún)?nèi)藛T。[18]最高人民法院在中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院、武漢大學(xué)法學(xué)院建立環(huán)境司法理論研究基地，設(shè)立唐山中院、呼倫貝爾中院、吉林中院、黑龍江林區(qū)中院、無(wú)錫中院、龍巖中院、漳州中院、東營(yíng)中院、洛陽(yáng)中院、武漢海事法院、海口中院、重慶萬(wàn)州區(qū)法院、貴州清鎮(zhèn)市法院、昆明中院、玉樹(shù)中院15個(gè)首批環(huán)境資源司法實(shí)踐基地。[19]貴州、江蘇、云南等地法院聚焦環(huán)境司法熱點(diǎn)問(wèn)題，舉辦環(huán)境司法論壇，推出了一批高質(zhì)量的理論研究成果。國(guó)際合作與交流擴(kuò)大中國(guó)環(huán)境司法影響力。2015年，最高人民法院首次在博鰲亞洲論壇設(shè)立環(huán)境司法分論壇，[20]舉辦金磚國(guó)家大法官論壇，舉行中韓、中法環(huán)境司法研討會(huì)。案件管轄制度改革。一些地方法院積極探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度。貴州高級(jí)人民法院根據(jù)主要河流的流域范圍將全省劃分為4個(gè)生態(tài)司法保護(hù)板塊，由4個(gè)中級(jí)人民法院、5個(gè)基層法院對(duì)環(huán)境保護(hù)案件實(shí)行集中管轄。湖北、廣東、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法院經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，確定部分中級(jí)人民法院就環(huán)境公益訴訟案件實(shí)行跨行政區(qū)劃集中管轄。福建、江蘇、貴州等地在全省三級(jí)人民法院全面實(shí)行環(huán)境資源民事、行政、刑事案件“二合一”或“三合一”歸口審理模式，貴州清鎮(zhèn)、重慶萬(wàn)州、山東蘭陵等地法院則實(shí)行包括執(zhí)行職能在內(nèi)的“四合一”模式。最高人民法院與民政部、環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，為環(huán)境保護(hù)公益組織提起訴訟提供了便利。[21]福建、云南、重慶、河北、江蘇等地法院推進(jìn)與公安、檢察、環(huán)境資源行政執(zhí)法部門(mén)工作聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建并完善環(huán)境多元化糾紛解決機(jī)制，形成環(huán)境資源保護(hù)合力。2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。[22]次日，最高人民檢察院正式發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，[23]在北京、內(nèi)蒙古、江蘇、貴州、福建等13個(gè)省份的檢察院開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)。在試點(diǎn)工作中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴前程序糾正行政機(jī)關(guān)違法或不依法履職保護(hù)生態(tài)環(huán)境案件8起，相關(guān)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)糾正或者履行職責(zé)的6件。2015年11月，最高人民法院召開(kāi)第一次全國(guó)環(huán)境審判工作會(huì)議，對(duì)新環(huán)保法實(shí)施以來(lái)的環(huán)境審判工作進(jìn)行回顧，分析環(huán)境審判工作面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，明確了“以專(zhuān)門(mén)化助推環(huán)境資源審判工作，為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供更加有力的司法保障”的工作方向，確定了推進(jìn)“審判機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)化、審判機(jī)制專(zhuān)門(mén)化、審判程序?qū)ｉT(mén)化、審判理論專(zhuān)門(mén)化、審判隊(duì)伍專(zhuān)門(mén)化”的目標(biāo)。四鼓勵(lì)支持，公眾參與的“籃子”逐步加大新環(huán)保法專(zhuān)設(shè)一章，規(guī)定信息公開(kāi)與公眾參與，建立我國(guó)的環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制。2015年環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧上任伊始即向媒體宣告：“讓所有的污染源排放暴露在陽(yáng)光下，要讓我們每一個(gè)人成為污染排放監(jiān)督者，動(dòng)員全社會(huì)力量一起來(lái)形成共治霧霾的局面。”[24]完善的公眾參與需要賦予公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并需要有切實(shí)可行的參與程序。2015年7月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，[25]根據(jù)我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與現(xiàn)狀，明確了公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)依法、有序、自愿、便利的公眾參與原則，從實(shí)際出發(fā)，明確了基本的程序性規(guī)則，為新環(huán)保法的實(shí)施提供了可操作的規(guī)范。一些地方環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)也發(fā)布了引導(dǎo)民間組織參與環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)性意見(jiàn)。政府環(huán)境信息公開(kāi)，讓社會(huì)公眾知情，是公眾參與的前提。環(huán)保部大力推進(jìn)信息公開(kāi)，開(kāi)通了官方微信、微博，同時(shí)要求各級(jí)環(huán)保部門(mén)也開(kāi)設(shè)網(wǎng)站、微博、微信，鼓勵(lì)環(huán)保廳/局長(zhǎng)開(kāi)設(shè)自己的微博、微信。與此同時(shí)，一些過(guò)去很難看到的信息在環(huán)保部的網(wǎng)站或其他媒體上得到公開(kāi)。據(jù)公眾環(huán)境研究中心（IPE）與自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）發(fā)布的120個(gè)城市污染源環(huán)境公開(kāi)指數(shù)評(píng)價(jià)報(bào)告，污染源信息公開(kāi)工作進(jìn)展顯著。2014～2015年度，120個(gè)城市污染源環(huán)境公開(kāi)指數(shù)平均得分為44分，較2013～2014年度的28.5分有了大幅提升，其中115個(gè)城市得分有明顯提升。浙江、山東成為平均得分位于前兩位的省份。[26]各級(jí)法院大力推進(jìn)司法信息公開(kāi)，暢通案件受理渠道，明確主體資格，鼓勵(lì)社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟。選任人民陪審員，建立環(huán)境資源審判專(zhuān)家?guī)?。上網(wǎng)公開(kāi)生效裁判文書(shū)，實(shí)行環(huán)境公益訴訟案件受理、調(diào)解情況公告制度，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)。對(duì)重大案件實(shí)行庭審直播，及時(shí)發(fā)布環(huán)境資源審判信息，龍巖、漳州、南平、昆明、貴陽(yáng)等地法院還建立了碳匯教育基地、公益林和生態(tài)示范園，加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳，提高公眾生態(tài)文明意識(shí)。一些環(huán)境保護(hù)公益組織積極參與，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生態(tài)保護(hù)、監(jiān)督污染者、提起公益訴訟等方面發(fā)揮了重要作用。據(jù)民政部民間組織管理局統(tǒng)計(jì)，截至2014年第三季度，我國(guó)符合提起環(huán)境公益訴訟資格的民間組織有700多家。[27]2015年新環(huán)保法實(shí)施以來(lái)，有9個(gè)社會(huì)組織提起的30余起環(huán)境公益訴訟被法院受理，其中保護(hù)古村落、保護(hù)生物多樣性等公益訴訟案件，都是首次由環(huán)境保護(hù)公益組織提出。五任重道遠(yuǎn)，環(huán)保法實(shí)施的“號(hào)子”尚待奏響新環(huán)保法實(shí)施以來(lái)，環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法、公眾參與有了新進(jìn)步。但環(huán)境保護(hù)“應(yīng)急多，缺常態(tài)；關(guān)注多，缺進(jìn)展；制度多，缺保障；成效多，缺口碑”還是不爭(zhēng)的事實(shí)。這既與生態(tài)環(huán)境污染破壞容易、治理恢復(fù)困難的客觀(guān)規(guī)律有關(guān)，償還多年的環(huán)保欠賬絕非一日之功，需要有持之以恒的定力，也與新環(huán)保法實(shí)施之初，許多剛剛出臺(tái)的制度尚未真正運(yùn)行有關(guān)，建立健全機(jī)制不可能一蹴而就，需要有足夠的耐心。我們必須清醒地看到，新環(huán)保法實(shí)施乃至整個(gè)環(huán)境法治建設(shè)，依然存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，這也是環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻的重要原因。如果說(shuō)，“十三五”時(shí)期是中國(guó)環(huán)境保護(hù)的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，“十三五”規(guī)劃也將在“綠色發(fā)展”的理念下對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行全面布局，那么生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)必須進(jìn)一步加強(qiáng)，運(yùn)用法治思維與法治方法建設(shè)生態(tài)文明的任務(wù)還非常艱巨，需要各方面付出巨大努力。臨沂被環(huán)保部約談后，市政府突擊對(duì)全市57家污染大戶(hù)緊急停產(chǎn)整頓，成為全國(guó)唯一在約談后采取停產(chǎn)整頓的城市，由此引發(fā)了新環(huán)保法是否拖累地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的爭(zhēng)論。雖然在環(huán)保部的迅速有力回應(yīng)下得到平復(fù)，但也讓人感受到以緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力之名放棄環(huán)境保護(hù)的勢(shì)力之強(qiáng)大，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式還沒(méi)有真正在各級(jí)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部中“內(nèi)化于心，外化于行”。“GDP崇拜”仍然有相當(dāng)大的市場(chǎng)。這對(duì)環(huán)境立法如何通過(guò)健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，建立資源價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制，形成環(huán)境資源使用權(quán)交易市場(chǎng)，