嵌入性社會治理的模式與機(jī)制

嵌入性社會治理的模式與機(jī)制

一問題的提出在韋伯看來，任何組織在發(fā)展過程中都需要解決兩個問題，其一是合法性問題，其二是合理性問題。所謂合法性并不是指組織的合乎法律性，而是指組織為其所依存的環(huán)境所認(rèn)可，這主要是一種價(jià)值的判斷。所謂合理性是指組織的設(shè)計(jì)和運(yùn)行必須是理性的，理性最終表現(xiàn)為效率?！肮烂馈笔录?，官辦慈善組織的合法性與合理性開始受到質(zhì)疑。人們紛紛提出改革官辦慈善組織的建議。首先，人們質(zhì)疑官辦慈善組織的合法性問題，即認(rèn)為官方主辦的慈善組織不是慈善組織。他們認(rèn)為，慈善組織必須具備相當(dāng)?shù)拿耖g性。而官辦組織正與這一特性相對。所以，他們提出要通過官辦慈善組織的“去行政化”或“去體制化”，消除其官辦色彩，推動官辦組織的民間化?，F(xiàn)在，各地政府也在嘗試推動官辦慈善組織的“去行政化”。但問題是，官辦慈善組織在“去行政化”的同時(shí)就真的應(yīng)該“去體制化”嗎？它們在社會治理過程中真的僅僅承擔(dān)與其他民辦慈善組織相同的職能嗎？筆者認(rèn)為結(jié)論是否定的。官辦慈善組織承擔(dān)了與民辦慈善組織相當(dāng)不同的職能，即成為政府在社會治理中的抓手，牽動其他社會力量的職能。這就是說，政府是通過官辦慈善組織來牽動其他社會力量，共同完成社會治理工作的。那么問題是，這一機(jī)制是如何運(yùn)作的呢？政府該如何有效利用官辦慈善組織，牽動其他社會力量呢？針對這一問題，本書結(jié)合嵌入性理論，希望通過對寶安區(qū)慈善會在社會治理中的作用揭示這一機(jī)制的運(yùn)行邏輯及其效果。二理論框架卡爾·波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》一書中首次提出“嵌入”概念。他指出，在19世紀(jì)以前，“經(jīng)濟(jì)體系，從原則上說，是嵌入在社會關(guān)系之中的；物質(zhì)貨品的分配是通過非經(jīng)濟(jì)動機(jī)來保證的”[1]。1985年，馬克·格蘭諾維特發(fā)表了《經(jīng)濟(jì)行動與社會結(jié)構(gòu)：嵌入性問題》，主要觀點(diǎn)是“將人看作是嵌入于具體的、持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的社會關(guān)系之中的行動者，并假設(shè)建立在親屬或朋友關(guān)系、信任或其他友好關(guān)系之上的社會網(wǎng)絡(luò)維持著經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)制度”[2]。此后嵌入理論成為經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)和政治學(xué)的熱門研究工具。許多學(xué)者也運(yùn)用嵌入性理論研究慈善組織問題。荷蘭籍華裔學(xué)者何彼得在其對中華環(huán)保聯(lián)合會的研究中發(fā)現(xiàn)“黨-政府-社會”之間的關(guān)系需要重新做界定。退休的政府干部積極推動環(huán)保類組織的成立，并利用原有的政治和社會資本來推動環(huán)保組織的發(fā)展壯大，同時(shí)這些組織又必須接受這些政府干部的監(jiān)管，從而保證這些慈善組織仍然能夠?yàn)檎刂?，他把政府這種由原來的小心防范轉(zhuǎn)換為“既用之，又防之”策略的過程界定為一種“嵌入性行動”。[3]杰西卡·蒂斯在彼得的研究基礎(chǔ)之上進(jìn)行了更為系統(tǒng)的研究。她指出：“雖然，官方對慈善組織的雙重管理體制旨在強(qiáng)化國家對慈善組織的控制能力，但由于政府內(nèi)部部門利益和差異導(dǎo)致了分散的威權(quán)主義，因此政府部門也會跟慈善組織形成某種合作關(guān)系。”[4]而劉鵬認(rèn)為，就改革實(shí)踐而言，當(dāng)代中國政府在慈善組織管理體制方面正逐步從分類控制轉(zhuǎn)向嵌入型監(jiān)管，地方政府在對慈善組織的吸納能力、慈善組織管理重點(diǎn)的分化、慈善組織管理制度化水平、慈善組織管理手段多元化四個方面的監(jiān)管水平有了明顯提升。嵌入型監(jiān)管的模式能夠更好地描述和解釋當(dāng)代中國政府對慈善組織管理的現(xiàn)狀。[5]那么，嵌入性理論可以從哪些方面來分析？格蘭諾維特最早提出的框架有結(jié)構(gòu)嵌入性和關(guān)系嵌入性兩種。后來美國學(xué)者沙龍·祖金和迪馬吉奧把嵌入性分為四種類型：結(jié)構(gòu)嵌入、認(rèn)知嵌入、文化嵌入、政治嵌入。本書所說的嵌入性管理，指的是“基于特定的策略組合對社會組織的運(yùn)行過程和邏輯進(jìn)行深度的干預(yù)和調(diào)控。與此同時(shí)，社會組織也愿意主動或被動地接受這種干預(yù)和調(diào)控，即受嵌行為”。[6]本書認(rèn)為，嵌入包括四個環(huán)節(jié)（見圖8-1）。圖8-1嵌入性管理流程階段同時(shí)，本書還認(rèn)為，嵌入包括兩個方面（見圖8-2）。圖8-2嵌入性管理機(jī)制第一，結(jié)構(gòu)嵌入。所謂結(jié)構(gòu)嵌入，指的是政府通過構(gòu)建社會關(guān)系與資源供給網(wǎng)絡(luò)的方式，將慈善組織嵌入其中，以使慈善組織在其中找到固定位置的做法。第二，功能嵌入。所謂功能嵌入，指的是政府向慈善組織轉(zhuǎn)移部分功能，并通過慈善組織向經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步轉(zhuǎn)移這些功能的過程。在這一過程中，根據(jù)政府嵌入功能的不同，我們又可以將之分為政治性功能嵌入、經(jīng)濟(jì)性功能嵌入、文化性功能嵌入、社會性功能嵌入以及技術(shù)性功能嵌入等幾個方面。對比西方式的市場化模式，中國傳統(tǒng)的行政指令模式，“嵌入性”管理模式有三大優(yōu)勢（見表8-1）。表8-1三種管理模式優(yōu)劣勢對比第一，手段糅合。市場化模式依賴的是市場手段，如市場準(zhǔn)入、行為監(jiān)管等，側(cè)重于對市場的引導(dǎo)和外部監(jiān)管。行政指令模式依賴的是行政手段，如行政命令、行政處罰等，側(cè)重于對慈善組織的內(nèi)部干預(yù)。“嵌入性”管理模式糅合了上述兩種手段的精華，采用在政治、結(jié)構(gòu)和功能面向上嵌入慈善組織的手段，通過篩選、引導(dǎo)、管理與培育慈善組織，并進(jìn)而牽動整個社會領(lǐng)域。第二，效果更佳。市場化模式的正面效果是能夠發(fā)展慈善組織，推動慈善事業(yè)的發(fā)展。但是，在中國卻容易出現(xiàn)對慈善組織缺乏抓手，導(dǎo)致慈善組織游離在政府之外的問題。行政指令模式的正面效果是政府能夠掌控慈善組織，避免社會組織的離心化舉動。但其卻容易出現(xiàn)侵奪慈善組織的自主性，甚至激發(fā)它們的對抗情緒?！扒度胄浴惫芾砟Ｊ交颈苊饬松鲜鰞煞N模式的問題。它能給予慈善組織自主空間，令其適度獨(dú)立；同時(shí)，政府又能通過外部網(wǎng)絡(luò)掌握慈善組織的資源渠道，使之不敢脫離政府，成為去中心化的力量。所以，“嵌入性”管理模式的效果較上述兩種模式更佳。所以，嵌入性管理模式是一種比市場化模式和行政指令模式更為適合中國采用的管理模式。其既不會壓制慈善組織的活力，又不會使慈善組織脫離政府的管理。三嵌入性社會治理：寶安區(qū)慈善會的個案分析2006年，寶安區(qū)黨代會和人代會報(bào)告要求成立寶安區(qū)慈善會，區(qū)黨委副書記負(fù)責(zé)推動慈善會的籌備工作。2007年1月18日，寶安區(qū)慈善會成立，業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)為寶安區(qū)民政局，接受省民政局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。成立當(dāng)日慈善會共募集資金5612萬元，包括區(qū)政府將990萬元財(cái)政專項(xiàng)資助資金注入慈善會作為創(chuàng)始基金。在隨后的近10年的時(shí)間里，慈善會秉承“透明慈善”“陽光慈善”的宗旨，發(fā)揚(yáng)人道主義精神，弘揚(yáng)中華民族扶貧濟(jì)困的傳統(tǒng)美德，開展安老、扶幼、助學(xué)、助醫(yī)、助殘、濟(jì)困、救災(zāi)等慈善救助工作，促進(jìn)寶安公益事業(yè)發(fā)展與和諧社會建設(shè)，取得了良好的成績，獲得社會好評。在這一過程中，寶安區(qū)政府系統(tǒng)[7]不斷“潛入”寶安區(qū)慈善會，并通過寶安區(qū)慈善會嵌入經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)，最終牽動全區(qū)眾多企業(yè)、企業(yè)家、慈善組織、公眾參與到慈善領(lǐng)域的社會治理當(dāng)中。那么，寶安區(qū)慈善會是如何做到這一點(diǎn)的呢？（一）政府系統(tǒng)向慈善會的嵌入慈善會同政府系統(tǒng)的嵌入是雙向的，是一個互嵌的過程。其中，政府系統(tǒng)對慈善會的嵌入，既包括結(jié)構(gòu)性嵌入，也包括功能性嵌入。具體而言有以下幾點(diǎn)。第一，結(jié)構(gòu)性嵌入。從宏觀上來看，寶安區(qū)慈善會的成立是地方黨委政府響應(yīng)黨的十六屆四中全會號召和執(zhí)行中央政策的一種表現(xiàn)；從微觀層面來看，寶安區(qū)慈善會的成立是寶安區(qū)黨委政府策劃和推動的。因此，從其籌備到成立的過程中就具有濃厚的官辦色彩，政府系統(tǒng)對慈善的結(jié)構(gòu)性嵌入也就順理成章。這種結(jié)構(gòu)性嵌入的首要表現(xiàn)為社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的嵌入。慈善會的領(lǐng)導(dǎo)層包括榮譽(yù)會長、會長、副會長、秘書長、理事會（包括理事和常務(wù)理事）以及監(jiān)事會，在領(lǐng)導(dǎo)層中最為重要的是會長、常務(wù)副會長、秘書長、常務(wù)理事以及監(jiān)事會成員，擔(dān)任這些職務(wù)的人員負(fù)責(zé)慈善會的日常運(yùn)營與管理。從第一屆慈善會來看，會長為原寶安區(qū)人大常委會主任，常務(wù)副會長為原寶安區(qū)委副書記、紀(jì)委書記。如果說這兩個職位是由已經(jīng)退休的政府系統(tǒng)人員來擔(dān)任，那么其他一些重要職位則由現(xiàn)任的政府系統(tǒng)人員擔(dān)任，如時(shí)任寶安區(qū)民政局局長、區(qū)工商聯(lián)主席、區(qū)政協(xié)秘書長擔(dān)任慈善會副會長，涵蓋黨委、政府、政協(xié)系統(tǒng)；時(shí)任區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局調(diào)研員擔(dān)任慈善會秘書長；監(jiān)事會成員則由寶安區(qū)民政局調(diào)研員、財(cái)政局行財(cái)科副科長和審計(jì)局行政事業(yè)審計(jì)科負(fù)責(zé)人擔(dān)任。第二屆慈善會的領(lǐng)導(dǎo)層的結(jié)構(gòu)在原則上同第一屆大致相同，即會長、常務(wù)副會長、秘書長和監(jiān)事會由政府系統(tǒng)人員擔(dān)任。此外，慈善會的一般工作人員中有3個屬于公務(wù)員編制。通過編織這樣一張社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，政府成功地將慈善會嵌入其中，從而增強(qiáng)了對慈善會的控制。同時(shí)，慈善會也通過這一渠道獲取了體制內(nèi)資源。慈善會通過將體制內(nèi)資源與體制外資源融合的方式，放大了兩種資源力度，提升了政府的社會號召力，改善了社會治理的效能。其次，這種嵌入還表現(xiàn)為資源供給的嵌入。慈善會的工作場所由政府提供，同時(shí)這個場所就位于寶安區(qū)委區(qū)政府大院內(nèi)，以至于一些人甚至認(rèn)為慈善會就是黨委政府的一個職能部門。通過這種方式，政府在資源供給方面也對慈善會實(shí)現(xiàn)了部分控制。第二，功能性嵌入。政府系統(tǒng)對慈善會的功能性嵌入主要體現(xiàn)在政治性功能嵌入、經(jīng)濟(jì)性功能嵌入和社會性功能嵌入。（1）政治性功能嵌入。所謂政治性功能嵌入是指政府系統(tǒng)通過一些政治儀式對慈善會表示一種支持。政治儀式是一種象征體系，這種“象征體系尤其代表著社會的特定模式或政治范式以及它所起的作用……這種儀式起著某種認(rèn)知的作用，使社會和社會關(guān)系得以理解，并使人民的關(guān)于過去和現(xiàn)在的知識以及他們想象未來的能力得到組織”[8]。政治儀式的這種象征性具有“使事物合法化，起導(dǎo)向作用的特性”[9]，因而具有權(quán)威性。在慈善會的成立大會以及換屆大會中，政府系統(tǒng)的主要領(lǐng)導(dǎo)人會出席相關(guān)活動。此外，在汶川地震募集等大型募集活動過程中，區(qū)委書記及其他相關(guān)政府系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)帶頭捐款。通過這些儀式活動，慈善會獲得了政治上的合法性。（2）經(jīng)濟(jì)性功能嵌入。所謂經(jīng)濟(jì)性功能嵌入主要是指政府系統(tǒng)通過為慈善會提供資金來強(qiáng)化彼此之間的關(guān)系。對于慈善會這樣的慈善組織而言，資金缺乏是經(jīng)常遭遇到的難題，尤其是在創(chuàng)立之初。政府系統(tǒng)通過兩個途徑對慈善會進(jìn)行注資，一是直接撥款990萬元作為創(chuàng)始資金，二是為其提供每年200萬元的辦公經(jīng)費(fèi)。這種經(jīng)濟(jì)性的功能嵌入讓慈善會對政府系統(tǒng)具有較強(qiáng)的依賴性，尤其是在創(chuàng)立之初。（3）社會性功能嵌入。所謂社會性功能嵌入，指的是政府向慈善會轉(zhuǎn)移職能，通過提供社會服務(wù)幫助寶安區(qū)政府以及街道辦解決政府職責(zé)范圍內(nèi)需要解決的問題。寶安區(qū)政府民政局的主要職責(zé)包括負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)救災(zāi)救濟(jì)工作，接收捐贈款物，接收、管理和發(fā)放救災(zāi)款物，協(xié)調(diào)受災(zāi)群眾的安置和轉(zhuǎn)移，負(fù)責(zé)指導(dǎo)慈善事業(yè)發(fā)展和救災(zāi)募捐，負(fù)責(zé)保護(hù)弱勢群體的基本權(quán)益，開展困難群眾的臨時(shí)救濟(jì)。[10]慈善會在過去10年里開展的主要工作同民政局具有很大的關(guān)聯(lián)性或者是重疊性，或者說慈善會通過提供各種社會服務(wù)承擔(dān)部分民政局的服務(wù)職能。這就是一個明顯的嵌入與受嵌的過程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007～2015年，慈善會共為1705名戶籍困難居民提供醫(yī)療救助合計(jì)1514.17萬元，為997名困難勞務(wù)工提供醫(yī)療救助共計(jì)757.99萬元；個案救助119人共計(jì)172.67萬元；慰問943名困難居民共計(jì)299.7萬元。慈善會還向區(qū)以及街道的福利機(jī)構(gòu)提供各種設(shè)施和救助款項(xiàng)。通過上述機(jī)制，政府從政治理念、經(jīng)濟(jì)資源、社會功能方面完成了對寶安區(qū)慈善會的嵌入，加強(qiáng)了對寶安區(qū)慈善會的管控。由此，寶安區(qū)慈善會便成為一個合格的“抓手”。（二）慈善會向經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的嵌入在構(gòu)建了政府向慈善會嵌入的體系后，慈善會也開始向經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)嵌入。這里所說的慈善會向經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的嵌入，主要是指慈善會與企業(yè)以及慈善組織等互嵌。與政府系統(tǒng)向慈善會的嵌入一樣，慈善會向經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的嵌入一樣存在結(jié)構(gòu)性嵌入和功能性嵌入兩個面向。不過，這兩個面向的嵌入顯得更為復(fù)雜和多樣。具體而言包括以下幾點(diǎn)。1.結(jié)構(gòu)性嵌入在結(jié)構(gòu)性嵌入方面，慈善會從三個方向進(jìn)行了嵌入。第一，平臺型嵌入。慈善會搭建了各種平臺，將各類企業(yè)以及慈善組織連接起來，從而形成了一張巨大的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。比如，2014年和2015年慈善會連續(xù)舉辦兩屆公益慈善項(xiàng)目大賽，第一屆大賽共有20多個公益類慈善組織和社會福利機(jī)構(gòu)報(bào)名參賽，第二屆大賽共有92個慈善組織117個項(xiàng)目參賽。在第二屆大賽還吸引企業(yè)直接參與到大賽之中，即企業(yè)可以根據(jù)自己的興趣和需求，直接選擇慈善組織進(jìn)行捐助。通過這種方式，慈善會吸引了大量的企業(yè)與慈善組織加入，而自己則是掌控這張網(wǎng)絡(luò)的核心。第二，合作型嵌入。慈善會通過同其他組織簽訂協(xié)議的方式，進(jìn)一步豐富了各種社會資源，構(gòu)建了一個互相支持的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。比如，2016年慈善會先后同新安商會、西鄉(xiāng)商會、福永商會、沙井商會、松崗商會、石巖商會以及寶安區(qū)義工聯(lián)合會簽訂了《推進(jìn)公益慈善事業(yè)發(fā)展合作框架協(xié)議》，共同打造“合力慈善”。根據(jù)協(xié)議，慈善會同這些慈善組織通過聯(lián)席會議、半年的座談會和年度總結(jié)的機(jī)制搭建信息、資源共享平臺，在資金、項(xiàng)目、宣傳等方面共同推進(jìn)公益慈善事業(yè)的發(fā)展；該協(xié)議的有效期為1年。此外，為了進(jìn)一步豐富資源，慈善會還在這一關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中加入了政府的力量。比如，慈善會同新安街道辦簽訂《推進(jìn)公益慈善事業(yè)發(fā)展合作框架協(xié)議》。根據(jù)該協(xié)議，區(qū)慈善會與新安街道共同開展探訪慰問活動、“生命接力”新生兒資助項(xiàng)目等。第三，成員型嵌入。慈善會通過將企業(yè)家或慈善組織領(lǐng)導(dǎo)納入慈善會，發(fā)展其作為會員以及慈善會的領(lǐng)導(dǎo)層，完成了新一輪的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的滲透。從第一期慈善會的領(lǐng)導(dǎo)層來看，第一屆慈善會的名譽(yù)會長和副會長共有19人，其中來自企業(yè)的有16人，來自慈善組織的有2人；副會長10人，來自企業(yè)的有6人；常務(wù)理事27人，來自企業(yè)的有21人；理事中來自企業(yè)的則更多。第二屆慈善會領(lǐng)導(dǎo)層的人員組成同第一屆大致相同，大多數(shù)成員還是來自企業(yè)。根據(jù)《深圳市寶安區(qū)慈善會章程》，慈善會理事及以上領(lǐng)導(dǎo)層的任期是5年。正是通過上述三個渠道，慈善會完成了對社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性嵌入，使得自己成為牽動政府、企業(yè)、慈善組織、社會精英等的核心力量。通過這一核心力量，政府可以輕松完成對社會各項(xiàng)資源的整合，從而完成慈善領(lǐng)域的社會治理工作。2.功能性嵌入慈善會向經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的功能性嵌入包括三個方面。第一，經(jīng)濟(jì)性功能嵌入。近年來，慈善會通過多種渠道籌集了大量資金。比如，慈善會通過企業(yè)會員提交會費(fèi)的方式，向企業(yè)募集了大量資金。此外，慈善會還積極利用其他專項(xiàng)募款方式，包括舉辦晚宴和拍賣會、設(shè)立冠名基金、定向募捐、推行社會化大型募捐活動等方式募集資金。從近10年募集資金的來源來看，企業(yè)所捐贈的資金占大部分。在募集了大量資金后，慈善會通過兩種方式，完成了向社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性功能嵌入。（1）慈善救助方式。慈善會積極響應(yīng)政府的號召，通過向社會發(fā)放慈善救助資金的方式，完成了向社會的嵌入。從寶安區(qū)10年來募集資金的情況來看，因自然災(zāi)害而募集的資金所占的比重非常大，如2008年因汶川地震募集1.7億多元，占當(dāng)年募集款的比例為80%；2009年因臺灣風(fēng)災(zāi)募集300萬元，占當(dāng)年比例為23%；2010年因玉樹地震募集3575萬元，占當(dāng)年比例為54.1%。這些資金隨后上繳到寶安區(qū)慈善會，最后向?yàn)?zāi)區(qū)政府發(fā)放。此外，慈善會還為扶貧而募集資金。比如，2010年、2011年和2012年廣東扶貧濟(jì)困日分別募集1874萬元、2938萬元和1439萬元，所占的比例分別為28.4%、88.8%和82.1%。廣東扶貧濟(jì)困募捐所得的6375萬元，上繳市慈善會1440萬元，下?lián)堋半p到”資金2935萬元。其中“雙到”扶貧是廣東省委省政府推動的扶貧項(xiàng)目，通過區(qū)慈善會募集資金，幫助廣東省和深圳市政府解決一部分扶貧資金問題。（2）組織發(fā)展方式。慈善會還向慈善組織提供發(fā)展資金，以促進(jìn)慈善組織的發(fā)展。比如，慈善會先后舉辦了兩屆公益創(chuàng)新項(xiàng)目大賽。在這兩屆公益慈善大賽上，慈善會先后為19個慈善組織提供資金資助。此外，慈善會還對多家非營利性福利機(jī)構(gòu)提供資金幫助。從最近幾年來看，慈善會正逐步由自己做慈善轉(zhuǎn)變?yōu)橄虼壬平M織提供資金推動慈善組織做慈善。第二，技術(shù)性功能嵌入。所謂技術(shù)性功能嵌入，主要是指慈善會憑借自己在公益慈善領(lǐng)域服務(wù)多年而總結(jié)出來的管理經(jīng)驗(yàn)幫助建立慈善組織以及幫助現(xiàn)有的慈善組織提升項(xiàng)目運(yùn)營能力和資金獲取能力。誠如以上所述，2016年，慈善會同新安街道簽訂《推進(jìn)公益慈善事業(yè)發(fā)展合作框架協(xié)議》。這一舉動在實(shí)現(xiàn)慈善會向街道的結(jié)構(gòu)性嵌入的同時(shí)，也推動了技術(shù)性功能嵌入。根據(jù)該協(xié)議的約定，慈善會幫助新安街道探索成立2～3個社區(qū)慈善基金會、培育1～2個社區(qū)冠名基金，以此提升新安街道社區(qū)服務(wù)功能。同時(shí)，慈善會還要幫助新安街道打造“1+22+N+n”公益慈善體系。這里所說的“1”是指街道慈善幫扶促進(jìn)會；“22”是指22個社區(qū)慈善幫扶協(xié)會；“N”是指各類慈善公益組織形式；“n”是指各類慈善公益項(xiàng)目。通過這一架構(gòu)，寶安區(qū)慈善會能幫助新安街道的街區(qū)慈善幫扶促進(jìn)會以及幫扶協(xié)會和各類公益慈善類組織提升慈善項(xiàng)目的策劃管理能力和資金募集能力，以將自身的先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移給這些慈善組織。此外，慈善會在實(shí)施公益項(xiàng)目大賽過程中，還通過舉辦項(xiàng)目訓(xùn)練營的方式，以及通過對參賽項(xiàng)目的篩選、展示和答辯等活動，整體提升了寶安區(qū)慈善組織的公益項(xiàng)目運(yùn)營管理能力及從業(yè)人員的素質(zhì)和能力。這也是技術(shù)性功能嵌入的一個表現(xiàn)。第三，文化性功能嵌入。慈善會通過多種方式，不斷宣傳慈善會的慈善文化，向政府、慈善組織和公眾嵌入了自身認(rèn)同的慈善文化和理念。從慈善會第一屆領(lǐng)導(dǎo)班子開始，慈善會就非常重視慈善理念的傳播，通過報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、海報(bào)、車身廣告、慈善畫冊、候車亭、立柱以及具體的慈善活動等形式向社會宣傳慈善，同時(shí)通過宣傳慈善典型人物、推動慈善人物參與各種評價(jià)讓更多人了解慈善。第二屆領(lǐng)導(dǎo)班子更是通過設(shè)計(jì)慈善會會歌、設(shè)計(jì)慈善動漫和慈善娃娃玩具，將慈善理念形象化、具體化。此外，慈善會還開展了“慈善之語”征集和慈善征文活動，讓更多人了解、參與慈善。同時(shí)，慈善會還同寶安區(qū)教育局合作，推動慈善文化進(jìn)校園，將這項(xiàng)工作作為教育工作的一個重要組成部分。最后，慈善會還吸納慈善組織參與開發(fā)慈善公益類項(xiàng)目，并在這一過程中向其傳播慈善文化；慈善會還同各鎮(zhèn)街商會簽訂合作協(xié)議，推動慈善文化進(jìn)企業(yè)。（三）案例分析通過上述案例我們發(fā)現(xiàn)，政府對社會領(lǐng)域的管控，特別是對慈善組織的管控，未必是以直接介入的方式實(shí)現(xiàn)的。誠如前文所述，傳統(tǒng)的行政指令的方式相對低效，不適應(yīng)社會的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。而通過嵌入官辦慈善組織，并由官辦慈善組織再嵌入社會的方式，政府可以有效牽動慈善組織。在上述案例中，我們就看到了這樣的一種運(yùn)行機(jī)制（見圖8-3）。圖8-3寶安區(qū)慈善會嵌入性治理運(yùn)作機(jī)制首先，政府通過兩個面向嵌入慈善會。這兩個面向分別是結(jié)構(gòu)性嵌入和功能性嵌入。其中，結(jié)構(gòu)性嵌入重在構(gòu)建社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，功能性嵌入重在向慈善會傳導(dǎo)理念轉(zhuǎn)移功能。通過兩個面向的嵌入，政府成功地將慈善會納入了自己的網(wǎng)絡(luò)之中，并承擔(dān)起了政府轉(zhuǎn)移的社會治理職能。在這一情況下，慈善會將難以脫離政府的結(jié)構(gòu)體系，成為游離在政府之外的獨(dú)立力量。同時(shí)，站在慈善會的角度來看，這也有利于慈善會充分利用體制內(nèi)資源，并增強(qiáng)了對社會資源的整合力。其次，慈善會通過兩個面向嵌入社會領(lǐng)域。這兩個面向分別是結(jié)構(gòu)性嵌入和功能性嵌入。其中，結(jié)構(gòu)性嵌入重在構(gòu)建社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，即通過搭建平臺、契約合作、延攬人才等方式，建立起了一張“你中有我，我中有你”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；功能性嵌入則在履行慈善會的職能的同時(shí)，也向社會注入了資金、技術(shù)和文化。資金注入是以慈善會的慈善救助、組織發(fā)展助力等方式實(shí)現(xiàn)的，技術(shù)注入是以慈善會幫助慈善組織提升能力實(shí)現(xiàn)的，文化注入是以慈善會開展大量的文化傳播活動實(shí)現(xiàn)的。通過這種方式，慈善會整合了大量的社會力量，而自己正是這一社會力量的中心。由此，政府可以通過牽動慈善會的方式，帶動這些社會力量，從而實(shí)現(xiàn)社會治理工作。那么，寶安區(qū)慈善會嵌入社會治理的效果如何呢？我們認(rèn)為，這可以從如下四個方面來認(rèn)識。第一，政府的嵌入為慈善會帶來政治上的合法性。黨的十六大以來，慈善公益類和社區(qū)服務(wù)類領(lǐng)域的慈善組織逐步受到政府重視，在政府的推動下，它們在社會治理中發(fā)揮了重要作用。但是，政府在提升對慈善組織的重視程度，擴(kuò)大慈善組織在經(jīng)濟(jì)和社會管理領(lǐng)域內(nèi)所發(fā)揮作用的同時(shí)，也希望這些慈善組織在政府可控的范圍之內(nèi)。而通過對慈善組織的結(jié)構(gòu)性嵌入和功能性嵌入，政府正可以將慈善組織納入自己的體系之中，從而讓慈善組織獲得政府的認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)政治上的合法性。第二，政府的嵌入有助于實(shí)現(xiàn)提升組織的合理性，即提升效率。這一點(diǎn)表現(xiàn)在以下兩個方面。（1）讓慈善會的創(chuàng)立和早期發(fā)展更為順暢，讓慈善會渡過早期最為困難的時(shí)期。類似于慈善會這樣的慈善組織在創(chuàng)立初期容易遇到兩大難題：資金的難題和管理的難題。政府系統(tǒng)為慈善會提供創(chuàng)始資金、運(yùn)行資金并幫助其募集資金，這讓其安然解決第一個難題；而政府系統(tǒng)為慈善會提供人力資源（尤其是組織