完善社會(huì)保障基金運(yùn)行機(jī)制的思路與對(duì)策

完善社會(huì)保障基金運(yùn)行機(jī)制的思路與對(duì)策

社會(huì)保障基金是國家根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，為實(shí)施社會(huì)保障制度而建立起來、?？顚Ｓ玫馁Y金。社會(huì)保障基金的安全、完整和保值增值，不僅是社會(huì)保障制度正常運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是保證社會(huì)保障基金可持續(xù)性運(yùn)作的前提條件。只有社會(huì)保障基金安全、高效運(yùn)行，才能為社會(huì)保險(xiǎn)參加者及其家庭成員提供必要的幫助，為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)可靠的社會(huì)“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”。社會(huì)保障體制是社會(huì)保障基金運(yùn)行機(jī)制的制度基礎(chǔ)。從20世紀(jì)80年代初開始，中國對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行了一系列的重大改革。改革的目標(biāo)是建立一個(gè)與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的健全的社會(huì)保障體系。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，我國在城鎮(zhèn)初步建立了一個(gè)獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系。但是，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，由于新體制沒有很好解決歷史遺留的龐大隱性債務(wù)問題，結(jié)果造成了社會(huì)保障基金運(yùn)行中個(gè)人賬戶空賬和資金缺口擴(kuò)大等嚴(yán)重問題。同時(shí)，人口老齡化趨勢、社會(huì)保障發(fā)展不平衡、資本市場不發(fā)達(dá)和法制不完善等因素，也對(duì)社會(huì)保障基金安全、高效運(yùn)行提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何通過完善社會(huì)保障基金運(yùn)行機(jī)制，解決社會(huì)保障體制面臨的問題和挑戰(zhàn)，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文以城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金為重點(diǎn)，分析中國社會(huì)保障基金運(yùn)行狀況、存在的問題，以及相應(yīng)對(duì)策。一社會(huì)保障基金運(yùn)行體制和運(yùn)行機(jī)制社會(huì)保障基金是對(duì)用于社會(huì)保障事業(yè)各類基金的統(tǒng)稱。社會(huì)保障范疇很廣，它包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)救助等內(nèi)容。根據(jù)這些不同內(nèi)容，可以分別建立相應(yīng)的社會(huì)保障基金，如社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)救濟(jì)基金、社會(huì)福利基金等等。在社會(huì)保障基金項(xiàng)目中，社會(huì)保險(xiǎn)基金是社會(huì)保障基金最重要的組成部分。在我國，社會(huì)保險(xiǎn)基金分為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金和生育保險(xiǎn)基金等。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的數(shù)額最大、涉及職工數(shù)量最多，在社會(huì)保險(xiǎn)中地位非常突出。例如，2002年，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金占社會(huì)保險(xiǎn)基金收入比例為78.3%，占社會(huì)保險(xiǎn)基金支出比例為81.9%，占社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)盈余比例為66.4%，覆蓋城鎮(zhèn)職工和離退休人員達(dá)到14509.4萬人。以養(yǎng)老保險(xiǎn)體制為例，1978年以來我國社會(huì)保障體制改革大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是從1984年到1991年，這個(gè)時(shí)期主要內(nèi)容是進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的縣市級(jí)統(tǒng)籌試點(diǎn)改革。1991年6月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，肯定了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌改革成果，提出了建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，改變養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國家、企業(yè)包下來的做法，實(shí)行國家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)。第二階段是從1991年到1997年，這個(gè)時(shí)期主要內(nèi)容是建立和實(shí)施個(gè)人賬戶和實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。1993年，黨的十三屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的原則等。上海、廣東、寧波等地對(duì)建立個(gè)人賬戶進(jìn)行了積極探索，積累了一定經(jīng)驗(yàn)。1995年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，擴(kuò)大了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍，提出了兩種具體的實(shí)施辦法供各地來選擇試點(diǎn)。1997年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，提出在1998年年底之前在全國范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這項(xiàng)決定對(duì)我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立模式、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的籌集、支出、運(yùn)營和監(jiān)管等做了明確規(guī)定。第三階段是1997年以來，這個(gè)階段的主要內(nèi)容是完善社會(huì)保障體制的各項(xiàng)制度，規(guī)范社會(huì)保障基金運(yùn)行和管理。1999年1月，國務(wù)院頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳范圍和征繳辦法做了進(jìn)一步規(guī)定。1999年6月，財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布了《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》，財(cái)政部發(fā)布了《社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)制度》，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)行為做了進(jìn)一步規(guī)范。2000年12月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》，并決定2001年在遼寧省進(jìn)行試點(diǎn)。該方案對(duì)社會(huì)保障體系的基本原則、目標(biāo)任務(wù)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要政策做了進(jìn)一步完善。2001年12月，財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布了《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》，對(duì)社會(huì)保障基金的投資運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范。此外，勞動(dòng)和社會(huì)保障部還制定并發(fā)布了《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》等，來加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳和監(jiān)督管理工作。從運(yùn)行角度看，基金籌集、基金支出、基金運(yùn)營和基金監(jiān)管等，是社會(huì)保障基金運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。其中，基金籌集是社會(huì)保障基金運(yùn)行的首要環(huán)節(jié)，它通過社會(huì)保險(xiǎn)征繳機(jī)構(gòu)向不同的繳費(fèi)主體征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，來建立社會(huì)保險(xiǎn)基金收入戶?；鹬С鍪巧鐣?huì)保障基金運(yùn)行的最后環(huán)節(jié)，它通過社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開設(shè)基金支出戶向收益對(duì)象發(fā)放社會(huì)保障專項(xiàng)基金?；疬\(yùn)營和基金監(jiān)管是社會(huì)保障基金管理的中間環(huán)節(jié)，前者是利用資本市場來實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值增值，后者是發(fā)揮國家行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門的作用，確?；鸢踩?、化解基金風(fēng)險(xiǎn)和保障勞動(dòng)者權(quán)益等等。從時(shí)間上看，社會(huì)保障基金管理又是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程。上一個(gè)年度社會(huì)保障基金決算情況和盈余狀況，對(duì)下一個(gè)年度社會(huì)保障基金預(yù)算和運(yùn)行有著重要影響，從而影響到社會(huì)保障基金的動(dòng)態(tài)可持續(xù)性。（一）基金籌集按照《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳范圍包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工。省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以規(guī)定將城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。基本養(yǎng)老費(fèi)籌集堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的原則，由企業(yè)和職工共同負(fù)擔(dān)。1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定，企業(yè)繳費(fèi)比例不得超過企業(yè)職工工資總額的20%，個(gè)人繳費(fèi)比例1997年不得低于本人工資的4%，以后逐步提高到8%，按本人繳費(fèi)工資的11%為每個(gè)職工建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，個(gè)人繳費(fèi)部分全部記入，其余部分從企業(yè)繳費(fèi)中劃入。2000年《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》對(duì)企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)做了新的規(guī)定，企業(yè)依法繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)（不得超過企業(yè)職工工資總額20%）全部納入社會(huì)統(tǒng)籌基金，不再劃入個(gè)人賬戶，并以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位進(jìn)行調(diào)劑。養(yǎng)老基金社會(huì)統(tǒng)籌基金納入財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，不能占用個(gè)人賬戶基金，嚴(yán)禁截留、擠占和挪用。個(gè)人賬戶規(guī)模由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額的多少，取決于個(gè)人繳費(fèi)額和個(gè)人賬戶基金收益，并由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定期公布。個(gè)人賬戶基金只用于職工養(yǎng)老，不得提前支取。職工跨統(tǒng)籌范圍流動(dòng)時(shí)，個(gè)人賬戶隨同轉(zhuǎn)移。職工退休或人員死亡，個(gè)人賬戶可以繼承。個(gè)人賬戶基金由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，按國家規(guī)定存入銀行，全部用于購買國債，以實(shí)現(xiàn)保值增值，收益率要高于銀行同期存款利率。（二）基金支出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定，職工領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金必須具備三個(gè)條件：（1）達(dá)到法定年齡（即男職工60歲、從事管理和科研工作的女職工55歲、從事生產(chǎn)和工勤輔助工作的女職工50歲）；（2）所在單位和個(gè)人依法參加養(yǎng)老保險(xiǎn)并履行了養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)；（3）個(gè)人繳費(fèi)至少滿15年（過渡期內(nèi)繳費(fèi)年限包括視同繳費(fèi)年限）。對(duì)于符合條件的離退休職工，基礎(chǔ)養(yǎng)老金按職工平均月工資的20%計(jì)發(fā)，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金按其賬戶儲(chǔ)存額（包括利息）的1/120計(jì)發(fā)。2000年的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放也做了新的規(guī)定，職工達(dá)到法定退休年齡且個(gè)人繳費(fèi)滿15年的，基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為上年度職工月平均工資的20%，以后繳費(fèi)每滿一年增加一定比例的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，總體水平控制在30%左右；個(gè)人繳費(fèi)不滿15年的，不發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶全部儲(chǔ)存額一次支付給本人。基礎(chǔ)養(yǎng)老金由社會(huì)統(tǒng)籌基金支付；個(gè)人賬戶養(yǎng)老金由個(gè)人賬戶基金支付，月發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)本人賬戶儲(chǔ)存額除以120。個(gè)人賬戶基金用完后，由社會(huì)統(tǒng)籌基金支付。已經(jīng)離退休的人員，仍按國家原來的規(guī)定發(fā)給養(yǎng)老金；1997年統(tǒng)一全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度前參加工作的人員，其退休后在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)金水平的調(diào)整，由勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部參照城市居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)和在職職工工資增長情況，提出方案報(bào)國務(wù)院審定后統(tǒng)一組織實(shí)施。離退休職工的養(yǎng)老金采取社會(huì)化發(fā)放的管理方式，從企業(yè)轉(zhuǎn)向由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或其委托的銀行、郵局等機(jī)構(gòu)，減輕企業(yè)的社會(huì)事務(wù)負(fù)擔(dān)。（三）基金運(yùn)營1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金實(shí)行收支兩條線管理，要保證?？顚Ｓ?，全部用于養(yǎng)老保險(xiǎn)，嚴(yán)禁擠占挪用和揮霍浪費(fèi)?；鸾Y(jié)余額除預(yù)留相當(dāng)于2個(gè)月的支付費(fèi)用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴(yán)格禁止投入金融和經(jīng)營性事業(yè)。2000年《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，個(gè)人賬戶基金由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，按規(guī)定存入國家銀行，全部用于購買國債，以實(shí)現(xiàn)保值增值，運(yùn)營收益率要高于銀行同期存款利率。2001年《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》對(duì)社會(huì)保障基金投資運(yùn)作行為做了新的規(guī)定，在保證基金資產(chǎn)安全性、流動(dòng)性和保值增值的前提下，由全國社會(huì)保障基金理事會(huì)負(fù)責(zé)制定社?；鸬耐顿Y經(jīng)營策略，選擇并委托合格的社保基金投資管理人、托管人對(duì)社?；鹳Y產(chǎn)進(jìn)行投資運(yùn)作和托管，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值增值。社?；鸬耐顿Y范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動(dòng)性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級(jí)在投資級(jí)以上的企業(yè)債、金融債等有價(jià)證券。理事會(huì)直接運(yùn)作的社?；鹜顿Y范圍限于銀行存款、在一級(jí)市場購買國債，其他投資需委托社?；鹜顿Y管理人管理和運(yùn)作并委托社?；鹜泄苋送泄?。劃入社?；鸬呢泿刨Y產(chǎn)的投資，按成本計(jì)算應(yīng)符合下列規(guī)定：（1）銀行存款和國債投資的比例不得低于50%。其中，銀行存款的比例不得低于10%。在一家銀行的存款不得高于社?；疸y行存款總額的50%。（2）企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10%。（3）證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。社?；鸾⒌某跏茧A段，減持國有股所獲資金以外的中央預(yù)算撥款僅限投資于銀行存款和國債。條件成熟時(shí)由財(cái)政部會(huì)同勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)理事會(huì)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后，可擴(kuò)大投資范圍。理事會(huì)可以按社?；饍羰找娴?0%提取一般風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，專項(xiàng)用于彌補(bǔ)社?；鹜顿Y發(fā)生重大虧損時(shí)社?；鹜顿Y管理人所提管理風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金不足以彌補(bǔ)的虧損。一般風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金余額達(dá)到社?；鹳Y產(chǎn)凈值的20%時(shí)可不再提取。社?；饍羰找嫒~納入社?；鹳~戶。（四）基金監(jiān)管從時(shí)間序列看，基金監(jiān)管分為三種：一是事先控制，主要采用基金預(yù)算、確定收益率指標(biāo)等方法進(jìn)行控制；二是實(shí)時(shí)監(jiān)控，特指對(duì)基金在征繳、支付和運(yùn)營過程中所實(shí)現(xiàn)的控制，如現(xiàn)場檢查基金運(yùn)營情況；三是事后控制，是指從基金的運(yùn)行結(jié)果中獲取信息，并采取積極措施，處理有關(guān)問題，如清理被擠占挪用的基金。1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》提出，要抓緊制定企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理?xiàng)l例，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理；要建立健全社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)，財(cái)政、審計(jì)部門要依法加強(qiáng)監(jiān)督，確保對(duì)基金的安全。此后，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部等政府部門先后制定并發(fā)布了一系列政策文件，采取了相應(yīng)的政策措施，初步建立并形成了以勞動(dòng)保障部門行政監(jiān)管為主，財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、內(nèi)部控制以及法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督有機(jī)配合的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系。根據(jù)國務(wù)院職能分工，勞動(dòng)和社會(huì)保障部是中央社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理工作，具有制定基金監(jiān)督管理制度和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理規(guī)則、制定基金運(yùn)營準(zhǔn)入的資格標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)資格、監(jiān)督基金運(yùn)營、查處基金管理重大違規(guī)違紀(jì)案件等職責(zé)。各級(jí)勞動(dòng)保障部門的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)構(gòu)成了我國社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系的主體。財(cái)政部門負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)監(jiān)督，保證基金的財(cái)務(wù)收支按規(guī)定有序進(jìn)行。審計(jì)部門負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)收支的審計(jì)監(jiān)督，對(duì)基金會(huì)計(jì)憑證和賬簿報(bào)表進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。人民代表大會(huì)依照法律規(guī)定，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)行情況進(jìn)行檢查。各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和有關(guān)運(yùn)營機(jī)構(gòu)通過加強(qiáng)基金規(guī)章制度建設(shè)，健全內(nèi)部審計(jì)稽核制度，實(shí)現(xiàn)自我約束。同時(shí)，這些機(jī)構(gòu)要通過定期或不定期地向社會(huì)公布基金收支和結(jié)余報(bào)告，自覺接受公眾、團(tuán)體和組織的社會(huì)監(jiān)督。二社會(huì)保障基金運(yùn)行狀況繳費(fèi)收入增長和財(cái)政投入力度加大共同推動(dòng)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金收入快速增長。隨著城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善，繳費(fèi)方式調(diào)整和征繳范圍擴(kuò)大保障了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)收入不斷增長。同時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的省級(jí)統(tǒng)籌和中央加大對(duì)社會(huì)保障的投入力度，不僅彌補(bǔ)了地方基金支付存在的缺口，保證基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金按時(shí)足額發(fā)放，而且也促進(jìn)了基金收入的增長。例如，1998年至2001年，僅中央財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出就達(dá)861億元。從全國來看，2002年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金收入總規(guī)模為3171.5億元，是1989年的21.6倍，是1997年的2.4倍?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)金征繳覆蓋范圍擴(kuò)大，離退休人員上升和保障水平提高也帶來了基金支出規(guī)模的不斷上升。2002年，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出總規(guī)模為2842.9億元，是1989年的23.9倍，是1997年的2.3倍。從基金收支平衡來看，在所有年份基金收入總規(guī)模均大于基金支出總規(guī)模，基金累計(jì)結(jié)余隨著養(yǎng)老保障體制不斷完善呈現(xiàn)上升趨勢。但是，基金累計(jì)結(jié)余增長在1998年是一個(gè)例外，出現(xiàn)了負(fù)增長。1998年是我國深化國有企業(yè)改革的第一年，為切實(shí)做好國有企業(yè)下崗職工分流和社會(huì)保障工作，國家加大了對(duì)養(yǎng)老等社會(huì)保障基金的支出。1998年，基本支出增長率比基金收入增長率高出10個(gè)百分點(diǎn)以上（見表9-1）。此后，基金收入和基金累計(jì)結(jié)余又出現(xiàn)快速增長。表9-11989～2002年中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金運(yùn)行狀況隨著城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制不斷推開，城鎮(zhèn)職工和離退休人員的參保數(shù)量大幅度增加，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。2002年末全國參保職工為11128.8萬人，比1989年末增加了6311.9萬人，是1989年的2.3倍。參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的離退休退職人員達(dá)到3607.8萬人，比1989年增加了2714.4萬人，是1989年的4.0倍。從1989年到2002年，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)城鎮(zhèn)職工數(shù)量占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比例由33.5%提高到44.9%，增加了11.4個(gè)百分點(diǎn)（見表9-2）。表9-21989～2002年中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金運(yùn)行效果提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金統(tǒng)籌層次和基金收入大幅度增長，為改善城鎮(zhèn)離退休職工的社會(huì)保障水平提供了資金基礎(chǔ)。2002年城鎮(zhèn)離退休人員的退休費(fèi)用為8807元，比1990年增加了7094元，是1990年的5.1倍（見表9-2）。養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放水平不斷提高也確保基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的按時(shí)足額發(fā)放。過去，我國一直實(shí)行養(yǎng)老金由退休人員所在企業(yè)發(fā)放的辦法。1998年，我國養(yǎng)老金社會(huì)化率在30%左右；到2002年，實(shí)行養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放的人數(shù)達(dá)3351.6萬人，社會(huì)化發(fā)放率達(dá)到99.4%，比1998年提高60.4個(gè)百分點(diǎn)。從表9-2可以看出，1989年到2002年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老的覆蓋面有兩次跳躍。第一次是在1992年，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)職工數(shù)量比上年增加了37.5%，城鎮(zhèn)離退休人員數(shù)量比上年增加了54.7%。這次參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人員數(shù)量大幅度上升，主要是1991年國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，提出實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的保險(xiǎn)制度，明確規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，先由市縣級(jí)統(tǒng)籌再逐步過渡到省級(jí)統(tǒng)籌。各地在1992年貫徹落實(shí)這項(xiàng)決定，推動(dòng)了城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老覆蓋面的大幅度提高。第二次是在1999年，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)職工數(shù)量比上年增加了14.4%以上，城鎮(zhèn)離退休人員數(shù)量比上年增加了9.4%。從20世紀(jì)90年代中期開始，我國加快了國有企業(yè)改革速度。改革的結(jié)果分流了大量企業(yè)富余人員。1998年到2000年，下崗職工人數(shù)累計(jì)有2000多萬人。在這些分流人員中，一部分是企業(yè)在安置富余職工過程中違反政策規(guī)定強(qiáng)迫職工提前退休，一部分是到了法定離退休年齡從而退出了勞動(dòng)力市場，一部分是進(jìn)入了城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)中心。據(jù)一些城市的典型調(diào)查，退休人員退休時(shí)的平均年齡只有53歲。大量城鎮(zhèn)職工退出勞動(dòng)力市場，不僅帶來了參保職工數(shù)量持續(xù)下降，1998年比上年減少了2.3%，而且也對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付帶來了巨大需求和壓力。按基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金每月450元計(jì)算，一個(gè)職工提前5年退休，需要多支付基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金2.7萬元；按月繳費(fèi)工資480元、繳費(fèi)率25%計(jì)算，減少養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)7000多元；這樣一增一減，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的影響是3.4萬元。如果全國有100萬名職工提前退休5年，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的影響將達(dá)到340億元。[1]為此，1999年國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關(guān)問題的通知》，要求堅(jiān)決制止和糾正違反國家規(guī)定辦理提前退休的行為，此后，這種狀況才得到扭轉(zhuǎn)。隨著征繳范圍擴(kuò)大，參保職工數(shù)量又出現(xiàn)了較快增長。社會(huì)保障基金開始向資本市場投入運(yùn)營。2000年11月，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)正式成立，對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行管理。2001年7月，根據(jù)中國證監(jiān)會(huì)的有關(guān)規(guī)定，理事會(huì)以特殊戰(zhàn)略投資者身份，參與了中石化新股配售。2001年11月，經(jīng)財(cái)政部允許，理事會(huì)在一級(jí)債券市場上認(rèn)購了部分企業(yè)債和金融債。[2]2003年6月，全國社?；鹄硎聲?huì)與基金管理公司簽訂相關(guān)授權(quán)委托協(xié)議，全國社?；痖_始正式進(jìn)入證券市場進(jìn)行運(yùn)作。隨著社會(huì)保障基金投入運(yùn)營，社會(huì)保障基金的資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。2002年，全國社會(huì)保障基金的資產(chǎn)規(guī)模為1241.86億元，比2001年增加了436.77億元，是2001年的1.54倍。社會(huì)保障資金收益率不斷提高。2002年，社會(huì)保障資金運(yùn)營收入達(dá)到21億元，比2001年增加了11.33億元，是2001年的2.17倍；社會(huì)保障資金運(yùn)營收益率也由2001年的2.25%提高到2002年的2.75%，提高了0.5個(gè)百分點(diǎn)。社會(huì)保障資金的風(fēng)險(xiǎn)金規(guī)模也有所擴(kuò)大，由2001年的1.96億元上升到2002年的4.20億元，抵御資本市場風(fēng)險(xiǎn)的能力有所加強(qiáng)（詳見表9-3）。表9-32001～2002年全國社會(huì)保障基金運(yùn)營狀況基金監(jiān)管為社會(huì)保障基金安全和規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳發(fā)揮了重要作用。例如，1998年，國家審計(jì)署對(duì)鐵道、郵電等11個(gè)行業(yè)主管部門統(tǒng)籌企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金審計(jì)后，查出超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放和擠占挪用等違法違規(guī)金額10.14億元。[3]按照政策規(guī)定，鐵道、郵電等11個(gè)行業(yè)移交地方管理的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌資金，主要用于平衡移交過程中地區(qū)的資金缺口問題。但是，2002年國家審計(jì)署審計(jì)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部存在嚴(yán)重違規(guī)行為。自1998年開始，財(cái)政部將11個(gè)行業(yè)移交的統(tǒng)籌資金結(jié)余收繳存入中央財(cái)政養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶，沒有按規(guī)定安排使用，余額高達(dá)59.34億元。[4]這些監(jiān)管工作保證了社會(huì)保障基金的安全。同時(shí)，《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》等相關(guān)法規(guī)和政策出臺(tái)，加強(qiáng)和規(guī)范了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳工作。2003年，社會(huì)保障部門對(duì)全國33萬戶企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳情況進(jìn)行了稽核，共查出少報(bào)、漏報(bào)繳費(fèi)人數(shù)168萬人，少報(bào)、漏報(bào)繳費(fèi)基數(shù)64億元，少繳、漏繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)17億元，在這次稽核行動(dòng)中企業(yè)補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)近9億元。清欠力度不斷加大，2003年1～11月，共清理回收企業(yè)欠繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)108億元。各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)近1300萬名離退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格進(jìn)行了核查，核查面達(dá)到38%，查出虛報(bào)、冒領(lǐng)養(yǎng)老金1萬多人，虛報(bào)、冒領(lǐng)金額2.6億元，已經(jīng)追回被冒領(lǐng)金額1.9億元。[5]三社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行的主要問題應(yīng)該講，經(jīng)過多年的努力，我國城鎮(zhèn)初步建立了一套符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的社會(huì)保障體系的基本框架。社會(huì)保障體制不斷完善為社會(huì)保障基金安全、完全和高效運(yùn)行提供了一個(gè)良好的制度框架。社會(huì)保障基金收入、支出、運(yùn)營和監(jiān)管工作正常運(yùn)行，也為實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障目標(biāo)提供了物質(zhì)保證，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型起到了促進(jìn)作用。但是，在社會(huì)保障體制走向完善過程中，由于社會(huì)保障體制設(shè)計(jì)理念偏差，以及歷史遺留的隱性債務(wù)、人口老齡化、社會(huì)保障發(fā)展不平衡、資本市場不發(fā)達(dá)、相關(guān)的法律法規(guī)需要進(jìn)一步完善等因素，對(duì)社會(huì)保障基金的安全、高效運(yùn)行帶來了不同程度的影響，直接或間接地威脅著中國社會(huì)保障體系的健康發(fā)展。（一）隱性債務(wù)與名義賬戶問題為了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老體制改革順利轉(zhuǎn)型，我國對(duì)新體制建立前后參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)職工采取了“老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法”。對(duì)建立新制度前離退休的城鎮(zhèn)職工（即“老人”），采取由社會(huì)統(tǒng)籌基金來支付他（她）們的退休金；對(duì)建立新制度前已經(jīng)工作但不到退休年齡的城鎮(zhèn)職工（即“中人”），采取由社會(huì)統(tǒng)籌基金來支付他（她）們的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金，（用來彌補(bǔ)已有工齡的個(gè)人賬戶基金），以及新制度建立后按個(gè)人賬戶積累資金的1/120發(fā)放養(yǎng)老金；對(duì)建立新制度后參加工作的城鎮(zhèn)職工（“新人”），采取由社會(huì)統(tǒng)籌基金來支付他（她）們的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以及新制度建立后按個(gè)人賬戶積累資金的1/120發(fā)放養(yǎng)老金。由于傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制度下沒有基礎(chǔ)養(yǎng)老金積累，因此，新體制必須為老人的退休金、中人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金尋找支付辦法。這實(shí)際上是一筆龐大的隱性債務(wù)，是為了完成養(yǎng)老保險(xiǎn)體制順利轉(zhuǎn)型所要支付的轉(zhuǎn)軌成本。據(jù)世界銀行估算，中國轉(zhuǎn)軌成本在3萬～4萬億元左右。據(jù)王曉軍（2000）測算結(jié)果，轉(zhuǎn)軌成本為3.7萬億元。如果將這兩部分人全部去世視為體制轉(zhuǎn)軌結(jié)束，大約需要50年左右的時(shí)間。如果將3.7萬億元總轉(zhuǎn)軌成本分?jǐn)偟竭@一時(shí)間段內(nèi)來消化，假定未來50年的平均利率為5%，那么，每年的平均轉(zhuǎn)軌成本將為1900億元左右；如果利率為4%的話，平均轉(zhuǎn)軌成本將為1600億元左右。[6]如何化解龐大的養(yǎng)老金隱性債務(wù)，對(duì)新體制帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于制度設(shè)計(jì)之初對(duì)養(yǎng)老金隱性債務(wù)估計(jì)不足，政府沒有為體制轉(zhuǎn)軌做好支付轉(zhuǎn)軌成本準(zhǔn)備，結(jié)果“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式一開始就面臨著“空賬”問題。1997年的空賬規(guī)模達(dá)到140億元，1998年上升到將近450億元，1999年已經(jīng)超出1000億元，到2000年累計(jì)達(dá)到2000多億元。同時(shí)，從90年代中期開始，部分省市開始出現(xiàn)養(yǎng)老金保險(xiǎn)當(dāng)期收不抵支問題。1997年的赤字約為70億元，1998年為100多億元，1999年為200多億元，2000年為300多億元，2001年為400億元。為了避免養(yǎng)老金拖欠造成社會(huì)不穩(wěn)定問題，政府不得不動(dòng)用國家財(cái)政來填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口。僅2001年，中央財(cái)政用于社會(huì)保障支出的資金就達(dá)982億元，是1998年的5.18倍。從表面上看，國家動(dòng)用個(gè)人賬戶資金彌補(bǔ)社會(huì)統(tǒng)籌資金不足，是造成個(gè)人賬戶成為名義賬戶的直接因素，但是，養(yǎng)老金缺口持續(xù)擴(kuò)大還有深層次的制度上的原因：首先，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制制度設(shè)計(jì)偏差和管理體制改革不到位，是造成養(yǎng)老金賬戶空賬的體制原因。[7]我國基本養(yǎng)老體制是一種部分積累制的混合模式，它試圖結(jié)合社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶的優(yōu)點(diǎn)，做到在維護(hù)社會(huì)公平的同時(shí)，又能夠促進(jìn)效率。但是，由于在體制設(shè)計(jì)中沒有明確社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶兩者之間關(guān)系，對(duì)轉(zhuǎn)軌成本沒有明確的制度安排，以及對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶沒有分開管理，結(jié)果導(dǎo)致統(tǒng)籌賬戶挪用個(gè)人賬戶，形成了個(gè)人賬戶空賬現(xiàn)象。其次，個(gè)人賬戶空賬和個(gè)人賬戶預(yù)期收益率低，使得個(gè)人缺乏參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的積極性。在世界銀行推薦的“多支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式中，個(gè)人賬戶的資金來源具有強(qiáng)制性，但其產(chǎn)權(quán)屬于個(gè)人，較高的資本市場投資回報(bào)才能激發(fā)個(gè)人進(jìn)行積累。由于我國沒有明確個(gè)人賬戶的產(chǎn)權(quán)歸屬，對(duì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶實(shí)行統(tǒng)一管理，從而為社會(huì)統(tǒng)籌基金挪用個(gè)人賬戶提供了可能。在個(gè)人賬戶只是一個(gè)名義賬戶的情況下，為了減輕未來支付養(yǎng)老金壓力，政府壓低了個(gè)人賬戶基金的回報(bào)率。當(dāng)基金回報(bào)率低于其機(jī)會(huì)成本時(shí)，拒繳偷逃現(xiàn)象就不可避免地出現(xiàn)。[8]這樣，個(gè)人賬戶不僅難以做實(shí)，而且也不利于個(gè)人繳費(fèi)和個(gè)人賬戶積累。再次，繳費(fèi)率高導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。按照2000年改革新方案，企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)相當(dāng)于增加了28%的增值稅，這無疑增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，降低了企業(yè)的競爭力。如果企業(yè)采取低報(bào)工資額、少報(bào)職工人數(shù)或采取轉(zhuǎn)入地下經(jīng)濟(jì)的辦法，那么，企業(yè)就能夠獲得一筆豐厚的盈利。這是非國有企業(yè)不愿意加入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的主要原因?？墒?，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以國有企業(yè)職工為主，大約占城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)職工的80%左右。新體制擴(kuò)大覆蓋范圍也是從國有企業(yè)及其職工，向非國有企業(yè)及其職工、城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者逐步推開。然而，由于大多數(shù)國有企業(yè)都處于虧損狀態(tài)，無力繳納保險(xiǎn)費(fèi)，于是導(dǎo)致保費(fèi)收入減少，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)不得不提高繳費(fèi)率。一些效益好的企業(yè)也覺得負(fù)擔(dān)過重而無法支付，由此形成欠繳。社會(huì)保障機(jī)構(gòu)只好再次提高費(fèi)率，從而導(dǎo)致一種惡性循環(huán)。第四，繳費(fèi)基數(shù)不真實(shí)減少了征繳基金收入。征繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是以企業(yè)工資總額作為基數(shù)?？墒?，企業(yè)的工資總額和職工的個(gè)人工資往往只是職工收入的一部分，企業(yè)發(fā)放的物質(zhì)福利和職工的灰色收入?yún)s占職工收入較大比重。據(jù)國家稅務(wù)總局資料顯示，職工從單位獲得的工資外收入占工資收入的比重，1978年為8%，1990年為35%，1994年為50%左右。我國的工資總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重很低，1999年工資總額占城市國內(nèi)生產(chǎn)總值比重只有14.3%。[9]在發(fā)達(dá)國家，工資總一般占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2/3。由于工資數(shù)據(jù)不真實(shí)，一方面導(dǎo)致高估了中國養(yǎng)老金的替代率，另一方面也加大了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的收支缺口。從人口結(jié)構(gòu)變化看，人口老齡化速度加快導(dǎo)致了城鎮(zhèn)離退休人員數(shù)量增長快于城鎮(zhèn)職工數(shù)量增長，加大了基金支出需求壓力。從1980年到2002年，城鎮(zhèn)職工增長率為-2.0%（按城鎮(zhèn)就業(yè)人員計(jì)算也只有2.7%），而同期退休人員增長率為4.4%，結(jié)果導(dǎo)致城鎮(zhèn)職工的負(fù)擔(dān)率大幅度上升，由同期的1：6.1上升到1：3.0。在其他條件不變和保證退休人員養(yǎng)老金不下降的情況下，除非提高繳費(fèi)率，否則當(dāng)年收入將不抵支出。圖9-1中國人口年齡金字塔圖9-1的人口年齡金字塔來形象地揭示了我國未來人口年齡構(gòu)成變化趨勢。圖中左邊的柱型為特定年齡組男性人口占全部人口的百分比，右邊為女性人口的百分比。從圖形的變化可以看到，1990年人口金字塔呈錐型形狀，人口結(jié)構(gòu)相對(duì)年輕。但是，隨著人口老齡化速度加快，人口金字塔的底座逐漸縮小，頂尖變寬，人口結(jié)構(gòu)趨于老化。到2000年，人口金字塔過渡到橄欖型形狀，勞動(dòng)年齡人口比重較大。隨著人口年齡化結(jié)構(gòu)加速發(fā)展，中國人口金字塔到2020年轉(zhuǎn)變?yōu)橹托螤?，?050年轉(zhuǎn)變成倒金字塔狀，即典型的老齡化社會(huì)。從人口結(jié)構(gòu)變化趨勢可以看出，人口老齡化速度加快，意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出規(guī)模不斷擴(kuò)大和支出增長不斷加快。如果不能很好地解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)和名義賬戶問題，那么，基金收入增長就難以滿足養(yǎng)老金支出規(guī)模不斷擴(kuò)大的需要，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)體制無法維持正常和持續(xù)運(yùn)行。（二）社會(huì)保障發(fā)展不均衡我國社會(huì)保障政策的目標(biāo)之一是在全國建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。但是，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革是率先在縣市進(jìn)行改革和統(tǒng)籌，逐步提高到省級(jí)進(jìn)行統(tǒng)籌。目前，還不能做到在全國進(jìn)行統(tǒng)籌。我國不僅省與省之間存在巨大經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，而且各省內(nèi)部縣（市）之間也存在較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，這樣，就導(dǎo)致了省內(nèi)不同縣（市）之間，以及省與省之間的社會(huì)保障發(fā)展水平之間存在巨大差距。社會(huì)保障發(fā)展不平衡表現(xiàn)在眾多方面。首先，地區(qū)之間社會(huì)保障覆蓋范圍存在很大差距。由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收支狀況制約，地方政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的積極性并不一致。經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入增長較快的省份，養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革進(jìn)度較快，難度和社會(huì)負(fù)擔(dān)相對(duì)較小，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍較高；相反，經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入增長較慢的省份，或者國有企業(yè)比重高的省份，由于財(cái)政不足或存在財(cái)政赤字，養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的進(jìn)度較慢，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍較小。從表7-4可以看出，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，如廣東、浙江、上海、江蘇、山東、天津、河北、海南等，2002年城鎮(zhèn)參保職工占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比例均在70%以上，廣東由于包括了一部分外資企業(yè)人員，這個(gè)比例超過了100%。北京的參保職工中由于沒有包括國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的就業(yè)人員，因此，其比例只是略高于全國平均水平。西部12個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）除了內(nèi)蒙古和四川略高于60%的比例外，其他省份均小于60%，西藏不到20%。其次，由于城鎮(zhèn)職工的工資收入水平不同和養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率差異，社會(huì)保障的積累水平在地區(qū)之間也存在很大差異。經(jīng)濟(jì)條件好、職工工資收入高和養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展較快的省份，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金積累較多。相反，經(jīng)濟(jì)條件差和職工工資收入較低的省市，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金積累較少。例如，在表7-4中，按參保人員計(jì)算的人均基金累計(jì)結(jié)余額，廣東省最高，為2472元；西藏最低，為負(fù)10元。對(duì)于財(cái)政赤字和養(yǎng)老金不足的省份，國家只好采取了財(cái)政收入轉(zhuǎn)移支付辦法，來提供資金支持。第三，社會(huì)保障地區(qū)發(fā)展不平衡也體現(xiàn)在社會(huì)化服務(wù)上。2002年，全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金社會(huì)化發(fā)放率雖然達(dá)到了99.4%，但是，吉林（97.3%），廣西（98.1%）、海南（67.3%）、西藏（86.6%）、寧夏（94.9%），新疆（98.5%）仍低于全國平均水平。第四，社會(huì)保障水平不平衡在地區(qū)之間也非常突出。在表9-4中，城鎮(zhèn)職工的離退休費(fèi)用高于全國平均水平有14個(gè)省份，其中東部沿海省份有7個(gè)（北京、天津、河北、上海、浙江、福建、山東），西部省份有7個(gè)（貴州、云南、西藏、青海、甘肅、寧夏、新疆）。中部省份和其他東部省份城鎮(zhèn)職工的離退休費(fèi)用低于全國平均水平。由于西部省份的經(jīng)濟(jì)增長相對(duì)較慢和財(cái)政收入狀況不好，較高的社會(huì)保障水平無疑對(duì)其社會(huì)保障的可持續(xù)運(yùn)行帶來負(fù)面影響。離退休費(fèi)用的工資替代率更進(jìn)一步證實(shí)了這個(gè)判斷。例如，上海、廣東的退休費(fèi)用工資替代率不到50%，而西部省份的貴州、青海、新疆則高達(dá)93%～98%。表9-42002年各省社會(huì)保障發(fā)展?fàn)顩r續(xù)表9-4除了地區(qū)之間社會(huì)保障發(fā)展不平衡外，地區(qū)內(nèi)部不同經(jīng)濟(jì)部門之間的社會(huì)保障體制也完全不同。目前，我國城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制的覆蓋范圍只包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工，以及城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶等，而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制仍然采取傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付模式，由國家財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支。從保障水平來看，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的離退休費(fèi)用明顯大于企業(yè)職工的離退休費(fèi)用。在表9-5中，2002年事業(yè)單位職工離退休費(fèi)用是企業(yè)職工離退休費(fèi)用的1.7倍，機(jī)關(guān)單位職工離退休費(fèi)用是企業(yè)職工離退休費(fèi)用的1.8倍。進(jìn)一步比較可以看出，事業(yè)和機(jī)關(guān)職工的平均離退休費(fèi)用不僅高于內(nèi)資企業(yè)，而且也高于港澳臺(tái)商投資企業(yè)和外資企業(yè)。機(jī)關(guān)單位離退休人員人均社會(huì)保險(xiǎn)的替代率高達(dá)91.2%，事業(yè)單位離退休人員的人均社會(huì)保險(xiǎn)替代率達(dá)到88.5%，企業(yè)平均只有60%。在企業(yè)中，內(nèi)資企業(yè)離退休人員的人均社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用替代率明顯高于港澳臺(tái)商投資企業(yè)和外資企業(yè)。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革滯后，社會(huì)保障水平過高，必然需要?jiǎng)佑么罅控?cái)政資源來進(jìn)行支撐。在有限的財(cái)政資源約束下，企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一，不利于在全國建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。表9-5不同類型離退休人員的社會(huì)保障水平比較社會(huì)保障發(fā)展不平衡還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間。城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系不僅沒有將進(jìn)城農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)人員納入進(jìn)來，也沒有考慮同農(nóng)村社會(huì)保障體系銜接問題。目前，我國農(nóng)村社會(huì)保障制度還處于起步階段。如何解決廣大農(nóng)民的養(yǎng)老問題，對(duì)于我國社會(huì)保障體系建設(shè)來講，仍然是一個(gè)懸而未決的難題。對(duì)不同地區(qū)的企業(yè)來講，社會(huì)保障發(fā)展不平衡，相當(dāng)于企業(yè)需要按不同的增值稅率來繳費(fèi)，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不同造成了企業(yè)之間不公平競爭。同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)體制統(tǒng)籌層次低，社會(huì)保障基金多家分管、各地分割，使得社會(huì)保障資金調(diào)劑能力差，無法形成雄厚的保障后盾，抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。社會(huì)保障體制企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間不統(tǒng)一、城鄉(xiāng)分割，也不利于勞動(dòng)者的自由流動(dòng)，建立和培育全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場。這些負(fù)面效應(yīng)反過來制約著社會(huì)保障體制的完善和發(fā)展，影響到社會(huì)保障資金的安全和高效運(yùn)行。（三）社會(huì)保障資金投資渠道單一、運(yùn)營收益不高社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)穩(wěn)定持續(xù)運(yùn)行是十分必要的。我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于部分積累的基金籌集模式，客觀上要求對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行投資運(yùn)營，消除通貨膨脹對(duì)已經(jīng)積累的社會(huì)保險(xiǎn)基金造成貶值和增加基金支出負(fù)擔(dān)的影響，對(duì)基金進(jìn)行保值。通過社會(huì)保障基金投資運(yùn)營，還可以利用資本市場實(shí)現(xiàn)增值，發(fā)揮基金的投資效應(yīng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和獲得投資收益，彌補(bǔ)基金收入不足，提高社會(huì)保險(xiǎn)參加者的積極性及其保障水平。社會(huì)保障基金投資與一般投資行為一樣，目的都是為了獲得投資收益，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。社會(huì)保障基金投資要遵守一般投資的三條準(zhǔn)則：安全性、收益性和流動(dòng)性。安全性原則要求社會(huì)保障投資本金及時(shí)、足額收回，這是社會(huì)保障基金投資必須遵守的最基本的原則。收益性原則要求在確?；鸢踩那疤嵯?，力求獲得一定的收益，這是基金保值增值的基本要求。流動(dòng)性原則要求投資基金在不發(fā)生損失或資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成本低于資金拆借成本的條件下可以隨時(shí)變現(xiàn)，以滿足隨時(shí)可能支付的需要。除了上述原則外，考慮到我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，資本市場不完善、金融風(fēng)險(xiǎn)較大，為了確?；鸬陌踩c完整，我國對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資模式、方向、結(jié)構(gòu)、稅收等，在政策和法規(guī)上都做了特殊規(guī)定。1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本保險(xiǎn)制度的決定》明確規(guī)定，基金結(jié)余額除預(yù)留相當(dāng)于2個(gè)月的支付費(fèi)用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴(yán)格禁止投入金融和經(jīng)營性事業(yè)。2000年國務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，個(gè)人賬戶基金由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，按規(guī)定存入國家銀行，全部用于購買國債。2001年的《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定社會(huì)保障基金投資范圍擴(kuò)大到包括銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動(dòng)性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級(jí)在投資級(jí)以上的企業(yè)債、金融債等有價(jià)證券。但是，真正利用資本市場和投資管理人進(jìn)行運(yùn)作是2003年6月才開始。從基金實(shí)際運(yùn)作情況看，我國社會(huì)保障基金的投資渠道非常集中，銀行存款處于第一位，2002年占社會(huì)保障資產(chǎn)總額比例為75.6%，比2001年增加了11個(gè)百分點(diǎn)；國債處于第二位，2002年占社會(huì)保障資產(chǎn)總額比例為22.1%，比2001年下降了10.7個(gè)百分點(diǎn)。國債資產(chǎn)下降的比重被銀行資產(chǎn)增加的比例完全抵消，兩者比例合計(jì)在2001年和2002年均在97%以上。按照2001年《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定，對(duì)企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10%，對(duì)證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%，但由于對(duì)銀行存款和國債投資比重過高，結(jié)果我國社會(huì)保障基金對(duì)企業(yè)債、金融債、證券投資基金、股票等投資比例合計(jì)不到3%，結(jié)果導(dǎo)致社會(huì)保障基金的回報(bào)率很低，2001年和2002年社會(huì)保障基金的投資回報(bào)率均低于3%，只是相當(dāng)于銀行長期存款的利率。表9-62001年和2002年社會(huì)保障資金投資規(guī)模及其結(jié)構(gòu)從社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的國際經(jīng)驗(yàn)來看，債券的長期實(shí)際平均收益率在6%左右，而股票的長期實(shí)際收益率高達(dá)14%以上。由于股票和不動(dòng)產(chǎn)的投資收益率高，世界上多數(shù)國家調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資結(jié)構(gòu)。例如，英國、德國、日本、荷蘭從20世紀(jì)70年代的49%、4%、6%、11%分別提高到1996年的63%、18%、27%、20%。智利在80年代初，退休基金投資被嚴(yán)格控制在國債、銀行存款、高等級(jí)的公司債券以及抵押債券，從1985年開始，限制規(guī)定逐步放松，退休基金可以投資于股票、不動(dòng)產(chǎn)和外國有價(jià)證券。目前，在大多數(shù)國家，股票投資一般占到社會(huì)保險(xiǎn)基金投資總額的20%～30%。相比之下，隨著我國社會(huì)保障基金規(guī)模不斷擴(kuò)大、資本市場日趨完善，我國社會(huì)保障基金投資結(jié)構(gòu)調(diào)整存在著很大空間。（四）社會(huì)保障基金管理規(guī)范化和法制化有待進(jìn)一步加強(qiáng)為了克服社會(huì)保險(xiǎn)管理體制政出多門、職責(zé)不清、條塊分割、統(tǒng)籌層次低等問題，我國對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)管理的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了較大調(diào)整，如重新組建勞動(dòng)和社會(huì)保障部，將11個(gè)行業(yè)的部門統(tǒng)籌移交地方管理，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌和垂直管理等等。然而，管理方式并沒有發(fā)生重大改變，基本上還是沿用傳統(tǒng)體制下保留下來的政府主導(dǎo)模式，一切都由政府包辦，一切都是政府行為，一切都按計(jì)劃辦事。在中央一級(jí)組織層次，國務(wù)院下屬負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行管理的部門有：勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部、國家發(fā)展與改革委員會(huì)、審計(jì)署、社會(huì)保障基金理事會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)，這些部門在政策制定和執(zhí)行過程中往往從各自角度出發(fā)，相互掣肘現(xiàn)象比較普遍，結(jié)果導(dǎo)致管理上不統(tǒng)一和效率低下。在省級(jí)層次，社會(huì)保險(xiǎn)管理組織相對(duì)簡單，但各地在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收上也不統(tǒng)一，有些省份統(tǒng)由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來征收，有些省份通過稅務(wù)部門來征收。由于稅務(wù)部門具有法律上的強(qiáng)制力，通過稅務(wù)部門征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的實(shí)際效果較好。我國中央與地方之間實(shí)行采取分稅制的財(cái)政體制，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障在中央政府和地方政府，省級(jí)政府和市縣政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不清，對(duì)隱性養(yǎng)老金債務(wù)負(fù)擔(dān)在中央到市縣四級(jí)政府之間如何分擔(dān)沒有明確分?jǐn)?，結(jié)果形成了“企業(yè)依賴政府、地方依賴中央”的局面。再加上法律和監(jiān)管措施比較薄弱、行政機(jī)制不健全、缺乏專業(yè)人員等原因，社會(huì)保險(xiǎn)基金在管理上存在較多漏洞，如工資不實(shí)、職工漏保、基金賬戶混亂，基金被侵吞、挪用、流失等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成了社會(huì)保險(xiǎn)基金在運(yùn)行過程中時(shí)刻面臨著較高的管理風(fēng)險(xiǎn)。從法律角度看，我國關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)保障基金運(yùn)行方面頒布了一系列政策文件和法規(guī)，如《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)辦法》、《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》等等，但是，我國缺乏一部全國性的養(yǎng)老保險(xiǎn)法，用來對(duì)不同政府部門的職能進(jìn)行界定，對(duì)中央政府和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)進(jìn)行劃分，對(duì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶分開管理提供法律監(jiān)督。目前，我國主要利用一些臨時(shí)性文件來指導(dǎo)和推動(dòng)各地養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，各地往往依據(jù)自己的需要又出臺(tái)了本地的政策文件，結(jié)果導(dǎo)致了各地政策不一致，這樣，就無法形成一個(gè)全國統(tǒng)一的養(yǎng)老體制。低層次的統(tǒng)籌水平既阻止了勞動(dòng)力的流動(dòng)，又造成了不同地區(qū)之間社會(huì)保障水平的差異性。四完善社會(huì)保障基金運(yùn)行機(jī)制的思路和政策建議針對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行過程中存在的上述四個(gè)方面主要問題，我們提出完善社會(huì)保障基金運(yùn)行機(jī)制的總體思路為：在深化養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的基礎(chǔ)上，通過合理地分擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本、實(shí)行統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶分開運(yùn)行、逐步做實(shí)個(gè)人賬戶等措施，真正做到社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合。同時(shí)，通過擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面和提高統(tǒng)籌層次、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)、提高社會(huì)保障基金的投資收益、完善社會(huì)保障基金行政管理體制和法律監(jiān)督體制等措施，做到開源、節(jié)流、增效有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值增值和可持續(xù)運(yùn)行。（一）明確政府責(zé)任，化解轉(zhuǎn)軌成本養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)是養(yǎng)老保險(xiǎn)體制轉(zhuǎn)型過程中首要問題。如果不能采取妥善辦法及時(shí)有效解決這個(gè)問題，那么，做實(shí)個(gè)人賬戶也就面臨著巨大困難和阻力。解決養(yǎng)老金隱性債務(wù)問題，首先是要對(duì)債務(wù)的規(guī)模進(jìn)行科學(xué)測算，然后是確定處理方式和各地政府在分?jǐn)傓D(zhuǎn)軌成本的責(zé)任，從而為化解養(yǎng)老金隱性債務(wù)找到一條切實(shí)可行的出路，減少挪用個(gè)人賬戶資金來填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口帶來的財(cái)務(wù)危機(jī)?；廪D(zhuǎn)軌成本的關(guān)鍵是如何籌集這筆隱性債務(wù)資金。從財(cái)政角度看，主要有以下主要來源：一是加大財(cái)政投入力度。在做好社會(huì)保障資金預(yù)算和決算的基礎(chǔ)上，各級(jí)財(cái)政必須進(jìn)一步深化財(cái)政支出管理改革，加大調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的力度，逐步將社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重從15%提高到20%。二是變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)，利用國有股減持或出售中小企業(yè)、國有土地和廠房等來進(jìn)行籌資。例如，2002年6月，國務(wù)院決定對(duì)國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》中關(guān)于利用證券市場減持國有股的規(guī)定，但仍允許利用海外資本市場執(zhí)行上述規(guī)定，為社會(huì)保障基金籌資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年通過股份公司境外上市減持國有股共籌集全國社會(huì)保障資金98.85億元。[10]三是發(fā)行社會(huì)保障國債、彩票及開辟一些特殊稅種來籌集資金。通過上述辦法籌集的基金都進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌資金賬戶，作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的儲(chǔ)備金，用于支付“老人”和“中人”的轉(zhuǎn)軌負(fù)擔(dān)，以及“中人”和“新人”的個(gè)人賬戶虧空部分。（二）實(shí)行個(gè)人賬戶市場化運(yùn)作2001年，遼寧省率先在全國進(jìn)行《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》改革，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶基金分開管理，即個(gè)人賬戶完全由個(gè)人繳費(fèi)形成，單位繳費(fèi)不再劃入個(gè)人賬戶。目前，這項(xiàng)改革開始在黑龍江和吉林進(jìn)一步推開。但是，個(gè)人賬戶在投資運(yùn)營上規(guī)定由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，按國家規(guī)定存入銀行，全部用于購買國債，以實(shí)現(xiàn)保值增值，運(yùn)營收益率要高于銀行同期存款利率。由于個(gè)人賬戶投資運(yùn)行在管理上難以與統(tǒng)籌賬戶分開和投資收益較低，不可避免地影響到個(gè)人繳費(fèi)的積極性。進(jìn)一步改革措施應(yīng)該在做實(shí)個(gè)人賬戶的基礎(chǔ)上，明確個(gè)人賬戶的所有權(quán)和收益權(quán)，逐步實(shí)行個(gè)人賬戶市場化運(yùn)作，以便個(gè)人自由地選擇基金管理公司來進(jìn)行投資，提高個(gè)人賬戶基金投資收益。對(duì)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶實(shí)行市場化運(yùn)作，不僅可以提高資金回報(bào)率、降低管理成本和提高服務(wù)質(zhì)量，而且還可以激發(fā)個(gè)人真正關(guān)心自己賬戶的安全性和回報(bào)率，激發(fā)個(gè)人投資的積極性。智利的養(yǎng)老金運(yùn)作提供了成功的經(jīng)驗(yàn)。（三）提高統(tǒng)籌層次和擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)學(xué)基礎(chǔ)是大數(shù)法則。也就是講，