第三章-教育管理體制

第三章教化管理體制內(nèi)容提示相關(guān)概念的界定教化管理體制的分析維度我國宏觀教化管理體制的歷史與現(xiàn)狀微觀學(xué)校管理體制的同構(gòu)性特征一、相關(guān)概念界定

從廣義上講，制度、體制和機(jī)制都屬于制度范疇，既相互區(qū)分，又密不行分。制度，通常是指社會制度，是指建立在確定社會生產(chǎn)力發(fā)展水平基礎(chǔ)上，反映該社會的價(jià)值推斷和價(jià)值取向，由行為主體（國家或國家機(jī)關(guān))所建立的調(diào)整交往活動主體之間以及社會關(guān)系的具有正式形式和強(qiáng)制性的規(guī)范體系。

體制，通常指體制制度，是制度形之于外的具體表現(xiàn)和實(shí)施形式，是管理經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會生活各個(gè)方面事務(wù)的規(guī)范體系。

機(jī)制，通常指制度機(jī)制，機(jī)制是從屬于制度的。機(jī)制通過制度系統(tǒng)內(nèi)部組成要素依據(jù)確定方式的相互作用實(shí)現(xiàn)其特定的功能。三者關(guān)系體制改革制度建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新體制制度機(jī)制制度價(jià)值的凸現(xiàn)制度之于宏觀發(fā)展理論Harrod-Domaranalysis----資本Solowsourceofgrowth----資源(人力+資本)Log(Y)=F(K,L,T)（資本，勞動，時(shí)間）Newgrowththeory----學(xué)問、技術(shù)、管理和制度制度之于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)1950s-60s:干預(yù)---governmentinterventionsGovernmentfailure(政府的失敗)1970s-80s:放任---minimalistgovernment“華盛頓共識”—自由化、市場化和私有化—市場原教旨主義Marketfailure(市場的失靈)1990s-:制度---complementaritiesofG&M“北京共識”—10條制度建議Institutionfailure制度的失效制度之于政府治理Poorbecausepoor—沒錢Poorbecausepoorpolicy—沒市場Getallpolicyright—沒政策Getallinstitutionright—沒制度教化管理體制的功能1．領(lǐng)導(dǎo)和指揮的功能2．權(quán)力安排的功能3．分工協(xié)作的功能4．提高效率的功能二、教化管理體制的分析維度教化體制是指一個(gè)國家在確定的政治、經(jīng)濟(jì)等體制的基礎(chǔ)上建立起來的教化基本體系與制度，主要包括教化制度、教化管理體制、辦學(xué)體制、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制等。在眾多的教化制度問題中，教化管理體制毫無疑問處在中心的位置，它猶如一條主線，將其他的有關(guān)教化的制度一一串聯(lián)起來。教化問題觀念體系體制質(zhì)量公允辦學(xué)體制管理體制投入體制行政管理體制學(xué)校內(nèi)部管理體制職權(quán)劃分職能：做什么和怎么做校長負(fù)責(zé)制民主管理機(jī)構(gòu)設(shè)置制度建設(shè)（核心制度與外圍制度）基本問題外部的行政管理體制內(nèi)部的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制主體（誰來管）政府、市場與社會政府層面：哪一級政府、政府的哪個(gè)部分市場層面：市場的成熟度、市場化存在及制度約束社會層面：社會成為主體的可能性與必要性，以及社會參與管理的途徑與機(jī)制政府、學(xué)校與社會政府層面：政府管理介入學(xué)校管理的有限性，政府管理與學(xué)校辦學(xué)自主的關(guān)系學(xué)校層面：學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的選擇，及其現(xiàn)實(shí)問題社會層面：社會與學(xué)校的溝通與協(xié)調(diào)，以及對學(xué)校管理的參與問題內(nèi)容（管什么）政府職能分析政府應(yīng)該管些什么？政府現(xiàn)在管了些什么？問題何在？學(xué)校職能分析學(xué)校能管什么？學(xué)校應(yīng)該管什么？為什么？與政府職能之間是什么關(guān)系？方式（怎么管）集權(quán)與分權(quán)集權(quán)與分權(quán)的選擇集權(quán)與分權(quán)不同實(shí)現(xiàn)形式的選擇集權(quán)與分權(quán)中“哪種權(quán)”的細(xì)分集權(quán)與分權(quán)學(xué)校是否在復(fù)制著“集權(quán)分權(quán)”的行政體制？學(xué)校的集權(quán)與分權(quán)如何實(shí)現(xiàn)的？有什么樣的表現(xiàn)形式？目標(biāo)（要達(dá)成的目標(biāo)）權(quán)利與權(quán)力權(quán)力轉(zhuǎn)移的最終目的在于實(shí)現(xiàn)權(quán)利，二者應(yīng)是協(xié)調(diào)一致的。權(quán)力對于教育需求滿足的達(dá)成程度如何？權(quán)力對于教育規(guī)律實(shí)現(xiàn)的協(xié)調(diào)程度如何？權(quán)利與權(quán)力學(xué)校的內(nèi)部權(quán)力劃分問題學(xué)校外部的權(quán)利劃分問題三、我國宏觀教化管理體制的歷史與現(xiàn)狀（一）宏觀教化管理體制的類型1、中心集權(quán)制2、地方分權(quán)制3、評價(jià)1、中心集權(quán)制教化管理的中心集權(quán)體制，表現(xiàn)為中心政府及其教化行政部門干脆領(lǐng)導(dǎo)和管理整個(gè)國家的教化事業(yè)，地方政府及地方教化行政部門主要以實(shí)施中心制定的教化法律、政策、規(guī)劃和指令為己任。中心和地方的關(guān)系，明顯表現(xiàn)為一種垂直的、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系。就其優(yōu)點(diǎn)來說，中心集權(quán)制有利于統(tǒng)一國家的教化方針、政策，有利于制定統(tǒng)一的教化發(fā)展規(guī)劃，也有利于中心調(diào)整各地教化的不平衡發(fā)展，加強(qiáng)對落后地區(qū)教化事業(yè)的扶持和幫助。此外，這一體制也促進(jìn)了教化標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，各地可據(jù)之評估和檢查教化事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r。不足之處，主要表現(xiàn)在：簡潔形成不顧地方特點(diǎn)和條件，強(qiáng)求一樣的局面，從而對地方因地制宜發(fā)展教化事業(yè)造成不利影響；教化管理的主要責(zé)任集中于中心，不利于調(diào)動地方發(fā)展教化事業(yè)的主動性和責(zé)任感；中心集中管理，地方缺少自主權(quán)，客觀上使得地方教化行政管理工作趨于保守、僵化，缺少敏捷性，降低了教化管理的效率。2、地方分權(quán)制地方分權(quán)制是指國家的教化事權(quán)由中心政府和地方政府分別執(zhí)掌，以地方自主管理為主的制度。在這樣一種制度下，中心和地方有各自的職責(zé)范圍，維持著一種相對獨(dú)立而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，是一種平行的管理體制。主要優(yōu)點(diǎn)是：教化行政權(quán)力分散，有利于地方因地制宜發(fā)展教化，使教化適應(yīng)于地方的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的須要；地方政府和教化行政機(jī)關(guān)執(zhí)掌有關(guān)教化權(quán)力，有利于充分發(fā)揮其教化的主動性和主動性；興辦教化事業(yè)避開出現(xiàn)事事請示中心的現(xiàn)象；地方自主管理教化事業(yè)，有利于地方剛好處理和決斷有關(guān)教化問題，提高教化管理的效率，同時(shí)反過來也能促使中心集中精力更有效地履行其宏觀管理的職能。不足之處主要是：教化行政權(quán)力分散，不易統(tǒng)一政令、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌規(guī)劃及統(tǒng)籌兼顧；各地條件不同，對教化事業(yè)的相識不同，簡潔造成教化的不平衡發(fā)展；各地自主行政，中心調(diào)控實(shí)力有限，不利于組織地方之間的教化協(xié)作。3、評價(jià)第一，不管一個(gè)國家的教化行政管理是實(shí)行中心集權(quán)制還是地方分權(quán)制，都有其存在的客觀基礎(chǔ)，這是該國長期歷史文化條件造成的，正因此如此，教化管理體制的改革，絕非是輕而易舉的事情；其次，從優(yōu)缺點(diǎn)兩方面來看，兩種體制各有利弊，很難斷言誰優(yōu)誰劣。例如，以統(tǒng)一教化標(biāo)準(zhǔn)這一條來說，你可以說這是優(yōu)點(diǎn)，因?yàn)楸阌诮袒脑u估，有助于提高教化的質(zhì)量；但你也可以說這是缺點(diǎn)，因?yàn)槿珖坏肚?，沒有照看到各地的教化條件。第三，教化管理體制難以解決一切教化問題，它更多影響的是國家政策及管理層面的東西，而對課堂教學(xué)的影響則小得多。要真正把教學(xué)質(zhì)量搞上去，還得從改進(jìn)課堂教學(xué)入手。

（二）我國宏觀教化管理體制的演化1、教化管理體制的改革2、教化管理主體的權(quán)責(zé)劃分3、教化管理體制現(xiàn)實(shí)的理論分析1、教化管理體制的改革（1）二十世紀(jì)五十年頭1952年頒發(fā)了《小學(xué)暫行規(guī)程(草案)》和《中學(xué)暫行規(guī)程(草案)》。公辦和私立小學(xué)都由市、縣教化行政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)規(guī)定，中學(xué)由省、市文教廳遵照中心和大行政區(qū)的規(guī)定實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1954年，政務(wù)院在《關(guān)于改進(jìn)和發(fā)展中學(xué)的指示》中規(guī)定，中學(xué)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則，即省轄市內(nèi)的中學(xué)由省轄市管理，縣(市)內(nèi)的中學(xué)逐步做到由縣(市)管理。這說明，對中學(xué)的管理，一起先就有分級管理的思想和做法。1958年，中共中心、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于教化事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》，著手變更過去條條為主的管理體制，擴(kuò)大地方教化管理權(quán)限。1959年又進(jìn)一步明確提出，公辦的一般全日制小學(xué)由公社干脆管理；民辦小學(xué)由生產(chǎn)大隊(duì)干脆管理。（2）二十世紀(jì)六十年頭初期1963年，中共中心轉(zhuǎn)發(fā)《全日制小學(xué)暫行工作條例(草案)》和《全日制中學(xué)暫行工作條例(草案)》，要求各地探討試行。其中，在總結(jié)探討前一階段工作的基礎(chǔ)上，對中小學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制作出了新的規(guī)定，指出：“國家舉辦的全日制小學(xué)，由縣(市屬區(qū))教化行政部門統(tǒng)一管理?！薄捌湓O(shè)置和停辦，由縣(市)人民委員會批準(zhǔn)?！薄叭罩瞥跫壷袑W(xué)一般由縣、市、自治區(qū)教化廳、局管理，也可以托付所在專區(qū)(市)或縣(市)教化行政部門管理。全日制高級中學(xué)和完全中學(xué)一般由省、市、自治區(qū)教化廳、局管理，也可以托付所在專區(qū)(市)或縣(市)教化行政部門管理。”由此可以看到，在當(dāng)時(shí)階段，教化管理體制的主要方向是加強(qiáng)條條的領(lǐng)導(dǎo)作用，而對地方辦教化的主動性激勵(lì)不足。（3）二十世紀(jì)六十年頭中期至七十年頭中期在1966年以后的十年中，由于文化大革命的影響，我國原先已逐步完善起來的中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和管理體制遭到極大破壞，全國基礎(chǔ)教化管理體制處于混亂狀態(tài)，這對我國教化事業(yè)的發(fā)展不啻是一場災(zāi)難。（4）二十世紀(jì)七十年頭后期文化革命結(jié)束后，教化部于1978年修訂并頒發(fā)了《全日制小學(xué)暫行工作條例(試行草案)》和《全日制中學(xué)暫行工作條例(試行草案)》。其中規(guī)定，“全日制小學(xué)由縣(市屬區(qū))教化行政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。社隊(duì)辦的小學(xué)，可以在縣的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由社隊(duì)管理?！薄叭罩浦袑W(xué)原則上由縣以上教化行政部門領(lǐng)導(dǎo)和管理。社隊(duì)辦的中學(xué)，可以是縣的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下由社隊(duì)管理?！保?）二十世紀(jì)八十年頭中期至今20世紀(jì)80年頭中期以來，我國基礎(chǔ)教化管理體制又有一些新的變更，其中心是強(qiáng)調(diào)地方的責(zé)任。1985年，《中共中心關(guān)于教化體制改革的確定》中明確提出：基礎(chǔ)教化管理權(quán)屬于地方、實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的原則。除大政方針和宏觀規(guī)劃由中心確定外，具體政策、制度、支配的制定和實(shí)施，以及對學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方。1986年，全國人大第四次會議通過了《中華人民共和國義務(wù)教化法》，該法律規(guī)定，我國的義務(wù)教化事業(yè)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級管理的制度。至此，新時(shí)期中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和管理體制的基本原則及改革方向正式確立。2、教化管理主體的權(quán)責(zé)劃分現(xiàn)狀（1）中心政府與地方政府之間的關(guān)系中等及中等以下教化在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理。中等及中等以下教化包括：基礎(chǔ)教化、中等和中等以下職業(yè)教化和成人教化。實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制?！备叩冉袒蓢鴦?wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理，以省級政府為主。2、教化行政部門與政府其他業(yè)務(wù)部門的關(guān)系調(diào)整“條”與“塊”的關(guān)系在高等教化體制改革領(lǐng)域，接著理順政府與學(xué)校之間的關(guān)系，變更了過去“下放”和“上收”的思路，把重點(diǎn)放在促進(jìn)條塊有機(jī)結(jié)合和使學(xué)校面對社會依法自主辦學(xué)上來，主動推動高等學(xué)校的布局調(diào)整和隸屬體制改革?；拘纬闪速Y源互補(bǔ)、學(xué)科交叉、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同提高的高等教化發(fā)展新局面。3、政府與學(xué)校的關(guān)系政府與學(xué)校是教化行政體制中的核心問題，也是教化行政體制改革的重要內(nèi)容。焦點(diǎn)問題是政府變更“統(tǒng)得過死、包得過多”的局面，給學(xué)校更多的辦學(xué)自主權(quán)。目前的問題如何在政府不斷放權(quán)和學(xué)校自主權(quán)逐步擴(kuò)大的狀況下，使政府有關(guān)的方針政策以及法律法規(guī)得到有效貫徹和執(zhí)行，學(xué)校的自主權(quán)以及擔(dān)當(dāng)?shù)牧x務(wù)怎樣得到合理合法地實(shí)施和旅行，怎樣有效地實(shí)施監(jiān)督、監(jiān)管，以及如何使政府學(xué)校的雙向關(guān)系，變成政府、社會和學(xué)校的三角關(guān)系。3、教化管理體制現(xiàn)實(shí)的理論分析經(jīng)濟(jì)分權(quán)中央和地方之間的競爭中央政府及職能部門之間的競爭部門利益地方利益地方政府及職能部門之間的競爭官員晉升政府之間關(guān)系政府與學(xué)校之間關(guān)系政府市場學(xué)校舉辦者管理者辦學(xué)者四、微觀學(xué)校管理體制的同構(gòu)性特征中小學(xué)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的沿革“革命委員會”制（1966-1978）學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的沿革校務(wù)委員會制（新中國成立初期）校長責(zé)任制（1952-1957）黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制（1958-1963）當(dāng)?shù)攸h委和教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制（1963-1966）黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制（1978-1985）校長負(fù)責(zé)制（1985年以后）總結(jié)以上六種領(lǐng)導(dǎo)體制，可以歸結(jié)為三種類型，即：委員會制、一長制和黨委領(lǐng)導(dǎo)制。委員會制，強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)民主。解放初期實(shí)行的校務(wù)委員會制，“文革”期間實(shí)行的“革命委員會”制屬于這一類。一長制，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮行政作用，強(qiáng)調(diào)責(zé)任制。1953年至1957年實(shí)行的校長責(zé)任制，1963年至“文革”前實(shí)行的校長負(fù)責(zé)制，屬于這一類。黨委領(lǐng)導(dǎo)制，強(qiáng)調(diào)黨對學(xué)校的具體領(lǐng)導(dǎo)。1957年反右以后和1978年全國教化工作會議以后實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)體制，屬于這一類。1985年5月27日頒布的《教化體制改革的確定》中指出：“學(xué)校逐步實(shí)行校長負(fù)責(zé)制?！敝泄仓行?、國務(wù)院1993年2月13日印發(fā)的《中國教化改革和發(fā)展綱要》又重申：“中等及中等以下各類學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制。校長要全面貫徹國家的教化方針和政策，依靠教職員辦好學(xué)校?！贝撕螅ｉL負(fù)責(zé)制成為我國小學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制。校長負(fù)責(zé)制——主要在中等及中等以下學(xué)校中實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制——主要在一般高等學(xué)校中實(shí)行校董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制——主要在民辦學(xué)校中實(shí)行作為權(quán)力結(jié)構(gòu)的校長負(fù)責(zé)制校長（全面負(fù)責(zé)）教職工（民主管理）