大連PX項目事件：關(guān)注環(huán)境保護綜合決策的法律保障

大連PX項目事件關(guān)注環(huán)境保護綜合決策的法律保障

一都是“PX”惹的禍？2011年8月，臺風(fēng)“梅花”沖垮了大連金州開發(fā)區(qū)一家化工企業(yè)在建的防潮堤壩，同時也揭開了一個神秘工廠的面紗：大連福佳大化石油化工有限公司PX項目。更讓大連市民憤怒的是，這類曾經(jīng)被廈門市民趕走的PX項目，居然已經(jīng)悄無聲息地在大連開工生產(chǎn)了！2011年8月14日，自覺得被愚弄的大連市民聚集到大連市中心的人民廣場，要求福佳大化PX化工廠從當(dāng)?shù)剡w走，并追究該項目立項的法律責(zé)任。讓大連市民聊以自慰的是，大連市政府的反應(yīng)快得驚人，集會事件發(fā)生的當(dāng)天，大連市領(lǐng)導(dǎo)就要求福佳大化PX項目立即停產(chǎn)，并正式?jīng)Q定該項目將被搬遷。對此結(jié)果，大連市民基本滿意了，大連市委、市政府可以松一口氣了。然而，結(jié)合2007年廈門海滄的PX項目事件，我們不禁要問，難道這一切都是“PX”惹的禍嗎？PX是對二甲苯（Paraxylene）的簡稱，屬于芳烴物質(zhì)，外觀為無色透明液體，穩(wěn)定性較好，不溶于水，是合成聚酯纖維、樹脂、涂料、染料和農(nóng)藥等的原料。國際化學(xué)品安全說明書（MSDS）顯示，PX屬低毒類化學(xué)物質(zhì)，其毒性低于酒精，但高于食鹽。世界衛(wèi)生組織國際癌癥研究機構(gòu)（IARC）將PX定義為“第三組致癌物”，即現(xiàn)有的證據(jù)不能證明其有致癌作用?？傊F(xiàn)有科學(xué)證據(jù)表明，PX并非劇毒物質(zhì)。既然PX并非劇毒物質(zhì)，為何會引起公眾如此強烈地抵制？看看福佳PX項目在大連落地生根的過程，或許可以找到原由。福佳PX項目總占地面積達80公頃，含流動資金共投資95億元，年產(chǎn)值約260億元，可納稅20億元左右，是目前中國單系列規(guī)模最大的芳烴項目之一。該項目于2005年12月得到國家發(fā)改委核準，2007年10月開始土建施工，2008年11月完成裝置建設(shè)，2009年5月進入試生產(chǎn)，2009年6月正式投產(chǎn)。然而，早在2006年，原國家環(huán)?？偩衷趯χ攸c石油、化工企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險進行排查后發(fā)布的通報中稱，福佳PX所在的大孤山半島已設(shè)立眾多化工石化項目，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險問題十分突出。更重要的是，從2007年10月施工至2009年6月投產(chǎn)，大連市民對此項目竟然一無所知。直到臺風(fēng)摧毀了該項目附近的防波堤壩，才將這個神秘的項目推到了前臺。事實上福佳PX事件在大連絕非個例，回顧一下“大大連”高歌猛進過程中發(fā)生的地鐵塌陷、油罐爆炸、化工廠泄漏、拆除老建筑、園林城市被除名、大肆圍海造地等事件，以及與之相對應(yīng)的經(jīng)濟指標(biāo)：大連2010年的GDP、固定資產(chǎn)投資、地方財政一般預(yù)算收入分別是2005年的2.4倍、4.6倍和3.3倍。我們就會發(fā)現(xiàn)，“大大連”的發(fā)展是畸形的發(fā)展，是唯GDP至上的發(fā)展；引起大連市民強烈抵制的其實并不僅僅是PX，而是以PX項目為代表的缺乏環(huán)境考量的經(jīng)濟決策，更是不透明的經(jīng)濟決策過程！二經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護綜合決策的實體保障透過近年來發(fā)生在大連的以PX事件為代表的亂象，我們看到的是經(jīng)濟決策制定和實施過程中對環(huán)境因素的失察，是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護綜合決策的缺位。從實體法上看，要保障經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護綜合決策的實現(xiàn)，就要求確立經(jīng)濟決策者在決策過程中考慮環(huán)境因素的法定義務(wù)。就此而言，我國現(xiàn)有的法律規(guī)定尚屬健全。我國《憲法》明確規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，此條是國家環(huán)境保護職責(zé)的憲法基礎(chǔ)，而在經(jīng)濟決策中考慮環(huán)境因素就是國家——最大的經(jīng)濟決策者履行環(huán)境保護職責(zé)的重要方式之一。進一步來說，經(jīng)濟決策有宏觀與微觀之分，宏觀經(jīng)濟決策者如規(guī)劃的審批，微觀經(jīng)濟決策者如項目審批。就微觀經(jīng)濟決策而言，我國《環(huán)境影響評價法》明確規(guī)定，“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設(shè)”，這就為審批項目的經(jīng)濟決策者設(shè)定了一項法定義務(wù)：在批準項目之前，必須考慮環(huán)境因素。事實上，就單個項目而言，福佳PX項目可能是符合環(huán)保要求的。正因為此，大連市環(huán)保局才會在2009年發(fā)布的一份情況說明中宣稱“福佳大化PX項目建設(shè)符合國家產(chǎn)業(yè)政策，對大連經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的影響符合國家總體要求”。但是，如果超越單個項目的范圍，將PX項目置于城市發(fā)展的總體框架中進行分析，就會發(fā)現(xiàn)，即使城市內(nèi)所有的單個項目都符合環(huán)保要求，其總體效果依然可能存在環(huán)境風(fēng)險。因為項目只處在整個決策鏈的末端，單個項目符合環(huán)保要求只能補救小范圍的環(huán)境損害，無法從源頭上保護環(huán)境，也不能指導(dǎo)政策或規(guī)劃的發(fā)展方向，更不能解決開發(fā)建設(shè)活動中產(chǎn)生的宏觀影響、間接影響、二次影響、累積影響。與單個項目相比，政府的一些政策和規(guī)劃對環(huán)境的影響范圍更廣，歷時更久，且影響發(fā)生之后更難處置。如果不從各種開發(fā)建設(shè)活動的源頭去預(yù)防環(huán)境問題的產(chǎn)生，我們將付出更大的政治成本與經(jīng)濟代價。因此，我們更需要確立宏觀經(jīng)濟決策者的環(huán)境考量義務(wù)。對此，我國的法律也有較為明確的規(guī)定。以規(guī)范城市規(guī)劃制定權(quán)限和程序為主要內(nèi)容的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》就明確規(guī)定，“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要”。與此同時，《環(huán)境影響評價法》也明確規(guī)定，“國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過程中組織進行環(huán)境影響評價，編寫該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明”，“未編寫有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明的規(guī)劃草案，審批機關(guān)不予審批”?？梢?，我國目前已經(jīng)在實體法上確立了經(jīng)濟決策者進行環(huán)境考量的法定義務(wù)。但是這些實體義務(wù)，僅僅是對經(jīng)濟決策中應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境因素的原則性規(guī)定，其制度目標(biāo)的實現(xiàn)，還必須借助于程序法的保障。三經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護綜合決策的程序保障在目前的法律規(guī)定中，能夠保障經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護綜合決策實現(xiàn)的程序就是環(huán)境影響評價（以下簡稱環(huán)評）。簡單來說，環(huán)評就是在規(guī)劃或建設(shè)項目經(jīng)濟決策做出之前，分析、評估該決策實施之后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響及其對策措施，然后再根據(jù)評估結(jié)果來決定是否做出該經(jīng)濟決策。對此，我國的《環(huán)境影響評價法》有明確的規(guī)定，并根據(jù)評價對象的不同，分別規(guī)定了項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評的程序規(guī)則。項目環(huán)評的制度要點有三：首先，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)委托環(huán)評單位編制環(huán)評文件，對擬建項目的環(huán)境影響進行分析并提出預(yù)防或減輕環(huán)境影響的對策措施。其次，建設(shè)項目環(huán)評文件由建設(shè)單位報環(huán)保部門審批。最后，建設(shè)項目未依法進行環(huán)評、環(huán)評文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。規(guī)劃環(huán)評的制度要點有三：首先，規(guī)劃編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織編寫規(guī)劃環(huán)評文件，分析規(guī)劃實施可能造成的環(huán)境影響并提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。其次，規(guī)劃編制機關(guān)在報送審批規(guī)劃草案時，應(yīng)當(dāng)將環(huán)評文件一并附送規(guī)劃審批機關(guān)，并有專門的審查小組進行審查，提出書面審查意見。最后，規(guī)劃審批機關(guān)在審批專項規(guī)劃草案時，應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃環(huán)評結(jié)論以及審查意見作為決策的重要依據(jù)。如果福佳PX項目能夠嚴格遵守上述項目環(huán)評的程序，大連市關(guān)于PX項目所處大孤山石化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展規(guī)劃或PX所依據(jù)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃能夠嚴格遵守上述規(guī)劃環(huán)評的程序，后來的群體性事件完全可以避免。然而，現(xiàn)實并沒有這么簡單。大孤山石化產(chǎn)業(yè)園區(qū)所在的大連開發(fā)區(qū)自1984年獲批建設(shè)以來，從來沒有開展過區(qū)域環(huán)評。2008年3月福佳PX項目才獲得環(huán)保部的環(huán)評批復(fù)，但其已于2007年10月開始施工建設(shè)了；2010年4月福佳PX項目才經(jīng)遼寧省環(huán)保廳核準進行試生產(chǎn)，并于同年11月才通過了環(huán)保部的建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收，但福佳集團自稱該項目已于2009年6月正式投產(chǎn)了！我們不禁要問，何以福佳PX項目能夠輕松突破為保障經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護綜合決策而設(shè)置的實體和程序方面的兩重防線？這一切皆根源于政府——最重要的經(jīng)濟決策者，對經(jīng)濟利益的渴望擊倒了對環(huán)境利益的需求，而我們現(xiàn)行的政績考核和政治體制又為此提供了制度便利和通道。四建立經(jīng)濟決策中環(huán)境因素評價的體制保障從制定1979年《環(huán)境保護法（試行）》開始計算，全國人大常委會通過的有關(guān)環(huán)保的法律約有近30部，有關(guān)環(huán)保的行政法規(guī)和規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量更是不計其數(shù)。然而，環(huán)保法律批量產(chǎn)出并未帶來與之相應(yīng)的環(huán)境保護效果。大連PX事件再次表明，我們?nèi)钡牟⒉皇怯嘘P(guān)經(jīng)濟決策中進行環(huán)境考量的法律規(guī)定，而是對法律的遵守和尊重，更是對環(huán)保法律的主觀認同。自1978年改革開放以來，“發(fā)展是硬道理”就成為放之四海而皆準的準則。相應(yīng)的，一切為了發(fā)展，被片面地理解為一切為了GDP，它成為大多數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政目標(biāo)。與經(jīng)濟至上的觀念相適應(yīng)，長久以來我們的官員考核指標(biāo)體系也過分地看重經(jīng)濟指標(biāo)。而環(huán)保意味著大量的資金投入，這些投入難以在短時間內(nèi)形成效益，特別是無法體現(xiàn)在GDP的增長上。為了使自己的利益最大化，官員在執(zhí)政的過程中盡一切可能推動GDP增長，就成為一種必然，而與之背離的環(huán)保措施則很難真正進入施政方案。這一點在大連PX事件中有著突出的表現(xiàn)。早在2006年，遼寧已制定“以項目為支撐，大力發(fā)展石化產(chǎn)業(yè)”的工業(yè)發(fā)展計劃，而先天工業(yè)優(yōu)勢明顯的大連承載了這個計劃。大連在大孤山半島上建成了一條以西太平洋石化為龍頭，沿PX、PTA、PET向下延伸的完整石化產(chǎn)業(yè)鏈條，工業(yè)產(chǎn)值突破了1000億元。很顯然，這種經(jīng)濟決策只考慮了依托大連大孤山石化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、形成石化產(chǎn)品上下游產(chǎn)業(yè)鏈、便于物流等經(jīng)濟方面的因素，卻忽視了其所固有的環(huán)境風(fēng)險。但是在大連市委、市政府的大力支持下，石化園區(qū)與PX項目還是建成并投入使用了，保障環(huán)境考量的環(huán)評僅僅走個過場。2006年《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》的出臺雖然標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部考核思路的重大改變，“可持續(xù)發(fā)展”的重要性被凸顯，但是該文件更多的是從程序上規(guī)范了干部考核制度，對于環(huán)保在干部考核體系中的具體比重并無硬性規(guī)定，仍然需要依靠各地黨委和政府的配套政策，否則辦法的要求只能停留在文件之內(nèi)。GDP至上論的思維慣性在相當(dāng)一段時間內(nèi)仍然會存在，地方黨委和政府仍可能缺乏對環(huán)保應(yīng)有的積極性。五經(jīng)濟決策中環(huán)境考量的公眾參與保障受益于臺風(fēng)“梅花”的意外登陸，大連市民向我們展示了公眾的力量，也向我們揭示了在信息時代公眾對于保障經(jīng)濟決策中進行環(huán)境考量的巨大作用。當(dāng)解決了基本的生活需求之后，公眾對環(huán)境利益的需求開始日益突現(xiàn)。當(dāng)政府還沉浸在GDP慣性思維中不能自拔時，“要呼吸新鮮空氣”成為大多數(shù)公眾的基本需求。正是公眾這種自發(fā)、自覺的行動，維護了被官員所忽視的環(huán)境利益。但是，為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，公眾也付出了沉重的代價。事實上，在城市規(guī)劃和經(jīng)濟決策過程中，政府應(yīng)認真聽取公眾意見，做到民主決策、科學(xué)決策。一方面從法理上分析，作為實行人民主權(quán)的社會主義國家，生活在城市之中的公眾擁有選擇城市發(fā)展方向的權(quán)利，擁有對與自身有利害關(guān)系的事情發(fā)表意見的權(quán)利。另一方面政府在城市規(guī)劃和經(jīng)濟決策過程中也有聽取公眾意見的法定義務(wù)：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由”；《環(huán)境影響評價法》規(guī)定“專項規(guī)劃的編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前，采取調(diào)查問卷、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見。但是，依法需要保密的除外”。目前，我們必須清醒地認識到，盡管我國已經(jīng)出臺相關(guān)法律，保障經(jīng)濟決策過程中公眾的知情權(quán)，但在實際中，很多經(jīng)濟決策中的公眾參與基本上處在“事后參與”、“被動參與”的初級狀態(tài)。因為，長期以來我國政府官員的“牧羊人”思維仍然非常嚴重，總是以為老百姓的“覺悟”不