廣告監(jiān)管中的行政許可

廣告監(jiān)管中的行政許可

在廣告業(yè)的事前監(jiān)管方式體系中，占據(jù)最顯要位置的是廣告許可（License）制度。廣告監(jiān)管中的行政許可包括廣告經(jīng)營(yíng)許可、廣告行政審查制度、程序性審批（核準(zhǔn)制度），以及總量控制性審批，我國(guó)對(duì)一般廣告經(jīng)營(yíng)、特殊廣告經(jīng)營(yíng)等設(shè)置了不同的許可制度（見圖1）。圖1我國(guó)廣告業(yè)許可制度示意圖第一節(jié)廣告經(jīng)營(yíng)許可制度廣告經(jīng)營(yíng)許可制度是廣告業(yè)事前監(jiān)管的第一道屏障，它通過(guò)設(shè)置廣告市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻提高了廣告經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)水平，從而在整體上盡可能預(yù)防虛假違法廣告、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益?！稄V告法》第二十六條規(guī)定：“從事廣告經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)具有必要的專業(yè)技術(shù)人員、制作設(shè)備，并依法辦理公司或者廣告經(jīng)營(yíng)登記，方可從事廣告活動(dòng)。廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)刊出版單位的廣告業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)由其專門從事廣告業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)辦理，并依法辦理兼營(yíng)廣告的登記?！边@一規(guī)定在總體上確立了廣告經(jīng)營(yíng)許可和資格審批制度，而且將廣義的廣告經(jīng)營(yíng)者區(qū)分為廣告經(jīng)營(yíng)單位和廣告發(fā)布者，并通過(guò)其他法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件對(duì)其分別設(shè)置不同的準(zhǔn)入制度。一廣告經(jīng)營(yíng)者登記制度廣告經(jīng)營(yíng)者登記（資質(zhì)審批）制度主要體現(xiàn)為法律為廣告經(jīng)營(yíng)者的準(zhǔn)入設(shè)置了許多資質(zhì)條件，在滿足這些資質(zhì)條件的前提下，廣告經(jīng)營(yíng)者可申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。據(jù)《廣告法》第二條對(duì)廣告經(jīng)營(yíng)者的狹義規(guī)定：受委托提供廣告設(shè)計(jì)、制作、代理[1]服務(wù)的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人。可見，這里的廣告經(jīng)營(yíng)者在法律地位上既有可能是企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織，也有可能是個(gè)人（個(gè)體工商戶）。在廣告企業(yè)里面，還可以進(jìn)一步細(xì)分為綜合性廣告公司和廣告設(shè)計(jì)、制作企業(yè)等。它們除了應(yīng)具備《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)私營(yíng)企業(yè)暫行條例》、《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》等法規(guī)所明確規(guī)定的登記條件之外，還應(yīng)當(dāng)滿足有關(guān)廣告法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。1.經(jīng)營(yíng)廣告業(yè)務(wù)的企業(yè)所應(yīng)具備的資質(zhì)條件《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則》第三條對(duì)經(jīng)營(yíng)廣告業(yè)務(wù)的企業(yè)設(shè)定了總體上的資質(zhì)規(guī)范要求，即申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)廣告業(yè)務(wù)的企業(yè)，除符合企業(yè)登記等條件外，還應(yīng)具備以下條件：有負(fù)責(zé)市場(chǎng)調(diào)查的機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員；有熟悉廣告管理法規(guī)的管理人員及廣告設(shè)計(jì)、制作、編審人員；有專職的財(cái)會(huì)人員；申請(qǐng)承接或代理外商來(lái)華廣告的，應(yīng)當(dāng)具備經(jīng)營(yíng)外商來(lái)華廣告的能力。應(yīng)該說(shuō)，這只是對(duì)所有廣告經(jīng)營(yíng)企業(yè)的一般要求或者說(shuō)最低要求，對(duì)于每一類廣告經(jīng)營(yíng)企業(yè)，法律還設(shè)定了具體的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。（1）綜合性廣告企業(yè)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。綜合性廣告企業(yè)是指具有提供設(shè)計(jì)制作和全面代理服務(wù)能力的廣告企業(yè)，根據(jù)《廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及廣告經(jīng)營(yíng)范圍核定用語(yǔ)規(guī)范》的規(guī)定，綜合性廣告企業(yè)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)包括：A.有與廣告經(jīng)營(yíng)范圍相適應(yīng)的經(jīng)營(yíng)管理人員、策劃設(shè)計(jì)人員、制作人員、市場(chǎng)調(diào)查人員、財(cái)會(huì)人員，其中專業(yè)人員具有大專以上學(xué)歷的，不少于從業(yè)人數(shù)的2/3；B.有與廣告設(shè)計(jì)、制作、代理業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金、設(shè)備和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，注冊(cè)資本不少于50萬(wàn)元人民幣，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所不小于100平方米；C.有與廣告經(jīng)營(yíng)范圍相適應(yīng)的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)及廣告經(jīng)營(yíng)管理制度；D.有專職廣告審查人員。（2）廣告設(shè)計(jì)、制作企業(yè)的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)要求。廣告設(shè)計(jì)、制作企業(yè)系指從事影視、廣播、霓虹燈、路牌、印刷品、禮品、燈箱、布展等廣告設(shè)計(jì)和制作的企業(yè)。該類企業(yè)的資質(zhì)要求包括：A.有與廣告經(jīng)營(yíng)范圍相適應(yīng)的經(jīng)營(yíng)管理人員、設(shè)計(jì)人員、制作人員、財(cái)會(huì)人員，其中專業(yè)人員具有大專以上學(xué)歷的，不少于從業(yè)人員的1/2；B.有與廣告經(jīng)營(yíng)范圍相適應(yīng)的資金、設(shè)備、器材和場(chǎng)地，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所不小于40平方米，制作場(chǎng)所因廣告制作項(xiàng)目而定；C.有與廣告經(jīng)營(yíng)范圍相適應(yīng)的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和廣告經(jīng)營(yíng)管理制度；D.有專職廣告審查人員。另外，兼營(yíng)廣告設(shè)計(jì)、制作業(yè)務(wù)的企業(yè)比照上述資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。2.經(jīng)營(yíng)廣告業(yè)務(wù)的個(gè)體工商戶所應(yīng)具備的資質(zhì)條件從事影視、廣播、路牌、印刷品、禮品、燈箱、布展等廣告設(shè)計(jì)和制作的個(gè)體工商戶，除應(yīng)具備《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》規(guī)定的條件外，本人還應(yīng)具有廣告專業(yè)技能，熟悉廣告管理法律法規(guī)。值得注意的是，在審批制度改革之前的原《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則》規(guī)定經(jīng)營(yíng)廣告業(yè)務(wù)的個(gè)體工商戶必須經(jīng)考試審查合格方能從事廣告業(yè)務(wù)。而《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕第24號(hào)）取消了“廣告專業(yè)技術(shù)資格核準(zhǔn)”這一行政審批項(xiàng)目，鑒此，2004年新修訂的《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則》并未要求經(jīng)營(yíng)廣告業(yè)務(wù)的個(gè)體工商戶必須經(jīng)過(guò)考試合格。3.中外合資、合作的廣告公司應(yīng)具備的資質(zhì)條件根據(jù)國(guó)家工商行政管理總局、商務(wù)部2004年3月2日公布的《關(guān)于設(shè)立外商投資廣告企業(yè)的若干規(guī)定》，設(shè)立外商投資廣告企業(yè)，除符合有關(guān)法律、法規(guī)以及內(nèi)資廣告公司一般資質(zhì)條件外，還應(yīng)具備以下條件：①合營(yíng)各方必須是具有一定規(guī)模的以經(jīng)營(yíng)廣告業(yè)務(wù)為主的企業(yè)法人；②廣告企業(yè)一般應(yīng)成立1年以上；③能夠引進(jìn)國(guó)際先進(jìn)的廣告制作技術(shù)和設(shè)備，且有市場(chǎng)調(diào)查、廣告策劃和廣告效果測(cè)定等能力；④能夠在廣告策劃、創(chuàng)意、設(shè)計(jì)、制作和經(jīng)營(yíng)管理等方面培訓(xùn)中國(guó)職員；⑤注冊(cè)資本不低于30萬(wàn)美元，且外方投資比例不高于中方。另外，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立分支機(jī)構(gòu)的外商投資廣告企業(yè)，應(yīng)具備以下基本條件：注冊(cè)資本全部繳清；年廣告營(yíng)業(yè)額不低于2000萬(wàn)元人民幣；分支機(jī)構(gòu)所在地須有三個(gè)以上相對(duì)固定的廣告客戶。根據(jù)《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則》規(guī)定，廣告經(jīng)營(yíng)者在具備上述準(zhǔn)入資質(zhì)之后，設(shè)立經(jīng)營(yíng)廣告業(yè)務(wù)的企業(yè)，向具有管轄權(quán)的工商行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理企業(yè)登記，經(jīng)核準(zhǔn)發(fā)給營(yíng)業(yè)執(zhí)照；經(jīng)營(yíng)廣告業(yè)務(wù)的個(gè)體工商戶，向所在地工商行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)，經(jīng)所在地工商行政管理機(jī)關(guān)依法登記，發(fā)給營(yíng)業(yè)執(zhí)照。二廣告發(fā)布者經(jīng)營(yíng)許可證制度1.廣告經(jīng)營(yíng)許可證廣告發(fā)布是廣告服務(wù)中最重要、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，直接關(guān)系公共利益安全和社會(huì)主義精神文明建設(shè)的需要。不良廣告一旦發(fā)布，僅通過(guò)事后查處或補(bǔ)救，難以消除對(duì)社會(huì)、消費(fèi)者造成的惡劣影響。因此，十分有必要通過(guò)提高大眾傳播媒介廣告經(jīng)營(yíng)資質(zhì)水平，加強(qiáng)對(duì)廣告經(jīng)營(yíng)發(fā)布前相關(guān)環(huán)節(jié)的管理，來(lái)盡可能達(dá)到預(yù)防虛假違法廣告、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的目的。[2]從廣義上說(shuō)，廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)刊出版單位等廣告發(fā)布者也屬于廣告經(jīng)營(yíng)者的范疇，但這些發(fā)布單位在法律地位上多屬事業(yè)單位，因此，對(duì)廣告發(fā)布者的資質(zhì)審批無(wú)法體現(xiàn)于其“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”，只能通過(guò)《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》來(lái)實(shí)現(xiàn)。[3]因此，法律上對(duì)廣告發(fā)布者的資質(zhì)要求及其許可程序有別于狹義的廣告經(jīng)營(yíng)者。根據(jù)《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則》第四條規(guī)定，廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)刊出版單位、事業(yè)單位以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他單位辦理廣告經(jīng)營(yíng)許可登記，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：具有直接發(fā)布廣告的媒介或手段；設(shè)有專門的廣告經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)；有廣告經(jīng)營(yíng)設(shè)備和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；有廣告專業(yè)人員和熟悉廣告法規(guī)的廣告審查員。而上述單位在滿足這些資質(zhì)條件之后，根據(jù)該細(xì)則第六條第二項(xiàng)的規(guī)定，向省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市或其授權(quán)的縣級(jí)以上工商行政管理局申請(qǐng)登記，由工商行政管理機(jī)關(guān)發(fā)給專門的《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》?！稄V告經(jīng)營(yíng)許可證》是廣告經(jīng)營(yíng)單位從事廣告經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合法憑證，《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》載明有證號(hào)、廣告經(jīng)營(yíng)單位（機(jī)構(gòu)）名稱、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、法定代表人（負(fù)責(zé)人）、廣告經(jīng)營(yíng)范圍、發(fā)證機(jī)關(guān)、發(fā)證日期等項(xiàng)目。其中，在廣告經(jīng)營(yíng)范圍這一項(xiàng)目中，根據(jù)許可對(duì)象分別以如下用語(yǔ)予以表述：①?gòu)V播電臺(tái)：設(shè)計(jì)、制作廣播廣告，利用自有廣播電臺(tái)發(fā)布國(guó)內(nèi)外廣告；②電視臺(tái)：設(shè)計(jì)、制作電視廣告，利用自有電視臺(tái)發(fā)布國(guó)內(nèi)外廣告；③報(bào)社：設(shè)計(jì)、制作印刷品廣告，利用自有報(bào)紙發(fā)布國(guó)內(nèi)外廣告；④期刊雜志社：設(shè)計(jì)和制作印刷品廣告，利用自有雜志發(fā)布廣告；⑤兼營(yíng)廣告經(jīng)營(yíng)的其他單位：利用自有媒介（場(chǎng)地）廣告，設(shè)計(jì)、制作、發(fā)布廣告。2.廣告經(jīng)營(yíng)許可證的申領(lǐng)與頒發(fā)廣告發(fā)布者申請(qǐng)《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》，須由申請(qǐng)者向所在地有管轄權(quán)的縣級(jí)以上廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)呈報(bào)相關(guān)申請(qǐng)材料。根據(jù)《廣告經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》第三條規(guī)定，所謂“縣級(jí)以上廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)”系指縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)。又根據(jù)該辦法第九條規(guī)定，申請(qǐng)者在申領(lǐng)廣告經(jīng)營(yíng)許可證時(shí)，必須提交的材料包括《廣告經(jīng)營(yíng)登記申請(qǐng)表》和廣告媒介證明。廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)紙、期刊等法律、法規(guī)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)方可經(jīng)營(yíng)的媒介，應(yīng)當(dāng)提交有關(guān)批準(zhǔn)文件、廣告經(jīng)營(yíng)設(shè)備清單及經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所證明、廣告經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及廣告審查員證明文件、單位法人登記證明。這些材料正是工商行政管理機(jī)關(guān)審查申請(qǐng)者是否符合《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則》第四條以及《廣告經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》第七條規(guī)定條件的載體，工商行政管理機(jī)關(guān)在審查這些材料的基礎(chǔ)上，應(yīng)自受理之日起20日內(nèi)作出是否予以批準(zhǔn)的決定。批準(zhǔn)的，頒發(fā)《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》；不予批準(zhǔn)的，書面說(shuō)明理由。3.廣告經(jīng)營(yíng)許可證的變更與注銷廣告發(fā)布單位在領(lǐng)取《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》后，開展廣告業(yè)務(wù)的過(guò)程中，有可能在單位名稱、法定代表人（負(fù)責(zé)人）、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、經(jīng)營(yíng)范圍等這些許可證所確定的要素上發(fā)生變化，面對(duì)這種變化，廣告經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)自該事項(xiàng)發(fā)生變化之日起1個(gè)月內(nèi)向原發(fā)證單位申請(qǐng)變更《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》。廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)自受理變更《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》申請(qǐng)之日起，應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)作出是否準(zhǔn)予變更的決定。經(jīng)審查批準(zhǔn)的，頒發(fā)新的《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》；不予批準(zhǔn)的，書面說(shuō)明理由。更進(jìn)一步地，廣告經(jīng)營(yíng)單位由于情況發(fā)生變化不具備《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則》第四條以及《廣告經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》第七條規(guī)定條件或者停止從事廣告經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)及時(shí)向廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)辦理《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》注銷手續(xù)。工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)依法予以注銷。4.廣告經(jīng)營(yíng)許可證的監(jiān)督檢查在《行政許可法》出臺(tái)以前，我們國(guó)家行政管理中“重審批、輕管理”的取向非常顯著。《行政許可法》試圖改變這一狀況，單設(shè)“監(jiān)督檢查”一章，以加強(qiáng)和規(guī)范行政許可的后續(xù)管理問(wèn)題?！稄V告經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》較好地貫徹了這一精神，其授權(quán)省級(jí)以上廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)定期組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)的廣告經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行廣告經(jīng)營(yíng)資格檢查。此種檢查能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)廣告經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)條件的變化情況。檢查的具體時(shí)間和內(nèi)容由省級(jí)以上廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)確定，具體的檢查工作由縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施。5.廣告經(jīng)營(yíng)許可證的撤回、撤銷與繳銷如果說(shuō)，上述變更和注銷許可證程序均是依廣告發(fā)布者的申請(qǐng)而啟動(dòng)的話，那么，在廣告發(fā)布者未申請(qǐng)，但其經(jīng)營(yíng)狀況確實(shí)發(fā)生變化時(shí)，如何管理？對(duì)此，《廣告經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》設(shè)定了廣告經(jīng)營(yíng)許可證的撤回、撤銷和繳銷制度。可以說(shuō)，三者共同構(gòu)成了廣告發(fā)布者的市場(chǎng)退出機(jī)制。（1）撤回。廣告經(jīng)營(yíng)單位在取得《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》后，因情況發(fā)生變化不具備《廣告經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》第七條規(guī)定條件，又未按本辦法規(guī)定辦理《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》注銷手續(xù)的，由發(fā)證機(jī)關(guān)撤回《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》。（2）撤銷。提交虛假文件或采取其他欺騙手段取得《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》，情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》。被廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)依照本項(xiàng)規(guī)定撤銷《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》的，1年內(nèi)不得重新申領(lǐng)。（3）繳銷。廣告經(jīng)營(yíng)單位違反《廣告法》規(guī)定，被廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)依照《廣告法》第三十七條、第三十九條、第四十一條規(guī)定停止廣告業(yè)務(wù)的，由發(fā)證機(jī)關(guān)繳銷《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》。三對(duì)現(xiàn)行兩大類廣告經(jīng)營(yíng)許可制度的簡(jiǎn)評(píng)如前所述，目前我們國(guó)家對(duì)廣告經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，并且對(duì)狹義廣告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者分別設(shè)定準(zhǔn)入制度。[4]應(yīng)該說(shuō)，目前的兩項(xiàng)準(zhǔn)入制度無(wú)論在制度本身抑或許可程序上都已經(jīng)較為精簡(jiǎn)，尤其是廣告經(jīng)營(yíng)許可證制度，其出臺(tái)于《行政許可法》實(shí)施之后，在理念和具體規(guī)定上均基本符合行政許可法的要求。盡管如此，現(xiàn)有準(zhǔn)入制度在部分問(wèn)題上也還存在一些可供商榷甚或改進(jìn)的地方，就筆者視野所及，大概有以下幾點(diǎn)值得進(jìn)一步考慮。1.現(xiàn)行兩大類準(zhǔn)入制度涇渭分明，是否有部分打通的可能前已述及，我國(guó)目前的廣告業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是“兩條腿走路”：對(duì)于廣告公司和個(gè)體工商戶實(shí)行企業(yè)登記制度，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍中對(duì)廣告經(jīng)營(yíng)資格予以明確，而對(duì)于廣告發(fā)布者實(shí)行廣告經(jīng)營(yíng)許可證制度，兩者被嚴(yán)格分離。這樣一種制度上的分離有其自身優(yōu)勢(shì)，在適用法律方面相對(duì)較為清晰。然而，隨著事業(yè)單位體制改革的進(jìn)行，許多原本在法律性質(zhì)上屬于事業(yè)單位的大眾傳播媒介被改制為企業(yè)，但按照現(xiàn)行廣告業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，它們?cè)谙蚬ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)申請(qǐng)企業(yè)登記，明確經(jīng)營(yíng)范圍之后還必須申領(lǐng)廣告經(jīng)營(yíng)許可證方能開展廣告業(yè)務(wù)。換言之，對(duì)于這類主體，其若需進(jìn)入廣告業(yè)，須經(jīng)過(guò)兩道準(zhǔn)入程序，這就造成了不經(jīng)濟(jì)，事實(shí)上也沒(méi)有必要，因?yàn)閮傻罍?zhǔn)入程序的實(shí)施者均是工商行政管理機(jī)關(guān)。因此，一個(gè)可能的追問(wèn)是：是否可以考慮簡(jiǎn)化此類廣告經(jīng)營(yíng)者的準(zhǔn)入程序。2.外資廣告企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是否過(guò)嚴(yán)，以至于違反世貿(mào)規(guī)則我們從前述廣告企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的分析可以發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)對(duì)外商投資的廣告企業(yè)的限制較為嚴(yán)格，表現(xiàn)在設(shè)立條件上，合資雙方必須具有較高的資質(zhì)，注冊(cè)資金不低于30萬(wàn)美金且中方必須控股；在許可程序上，采取中央審定標(biāo)準(zhǔn)、地方登記的復(fù)合審批制，但設(shè)立其他廣告企業(yè)，采取的則是地方直接審批登記的單一審批制。如此的限制失之過(guò)嚴(yán)，是一種“次國(guó)民待遇”，與我國(guó)“入世”時(shí)的承諾無(wú)疑有所沖突，今后應(yīng)在增進(jìn)外資廣告企業(yè)國(guó)民待遇與保護(hù)本土廣告企業(yè)之間尋找更佳的平衡點(diǎn)。3.部分規(guī)定似有進(jìn)一步銜接上位立法和理論通說(shuō)的空間以《廣告經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》為例，前面已經(jīng)分析，在總體上，這是一部與《行政許可法》銜接得比較好的部門規(guī)章，但也存在可供改進(jìn)的空間。比如，該辦法第二十條規(guī)定：“違反本辦法規(guī)定的，由廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)按照如下規(guī)定處罰：……（二）提交虛假文件或采取其他欺騙手段取得《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》的，予以警告，處以五千元以上一萬(wàn)元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》。被廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)依照本項(xiàng)規(guī)定撤銷《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》的，一年內(nèi)不得重新申領(lǐng)?！边@條規(guī)定所透露出的較為明確的一個(gè)信息是，立法者將“撤銷廣告經(jīng)營(yíng)許可證”作為一種行政處罰予以設(shè)定。那么，撤銷許可證究竟是不是一種行政處罰呢？筆者認(rèn)為答案是否定的，理由有二。其一是基于上位法的規(guī)定。《行政許可法》第六十九條第二款規(guī)定：“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷?！倍摰诹艞l位于第六章“監(jiān)督檢查”而非第七章“法律責(zé)任”，可見，《行政許可法》將“撤銷”視為在行政許可監(jiān)督檢查過(guò)程中對(duì)于違法獲得許可行為的一種“糾正”，而不是一種旨在設(shè)定法律責(zé)任的“行政處罰”。其二是基于理論上的通說(shuō)。從行政法學(xué)理論通說(shuō)上來(lái)看，“許可證的撤銷”就其發(fā)生事由而言，是許可機(jī)關(guān)或者其上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)存在嚴(yán)重缺陷、依法對(duì)本不應(yīng)當(dāng)做出的行政行為加以糾正的表現(xiàn)形式，是一種恢復(fù)原狀，而不是一種“懲罰”。[5]當(dāng)然，許可證的撤銷也有可能在立法中被作為一種“處罰”，但那是應(yīng)對(duì)“取得許可證時(shí)并無(wú)違法瑕疵，但取得后有違法情節(jié)”的行為，比如說(shuō)，法律上常有的“吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照”即屬此例。而“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可”是其取得許可證時(shí)即為違法，屬“自始無(wú)效”，因此，對(duì)它的撤銷不屬于處罰，而是一種糾正。我們之所以對(duì)撤銷許可證的性質(zhì)作重點(diǎn)探討，是因?yàn)樘幜P抑或撤銷的定性直接決定著其在行政程序和司法程序中的法律適用問(wèn)題。第二節(jié)廣告內(nèi)容的行政性審查一廣告審查的內(nèi)涵與外延界定就一般意義而言，廣告審查是指廣告發(fā)布前對(duì)廣告內(nèi)容的查驗(yàn)、核實(shí)、認(rèn)可，是通過(guò)查驗(yàn)證明、核實(shí)內(nèi)容等方式保障廣告真實(shí)、合法的措施?？梢姡瑥V告審查的客體主要是廣告內(nèi)容的合法性、真實(shí)性，通過(guò)審查廣告內(nèi)容的合法性、真實(shí)性以在事前環(huán)節(jié)有效避免和最大限度地控制虛假違法廣告的產(chǎn)生。那么，廣告審查的主體是誰(shuí)？或者說(shuō)，廣告審查程序由誰(shuí)來(lái)啟動(dòng)？實(shí)際上，對(duì)廣告審查主體的探討也進(jìn)一步界定了廣義與狹義廣告審查制度的范圍?！稄V告法》第二十七條規(guī)定：“廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者依據(jù)法律、行政法規(guī)查驗(yàn)有關(guān)證明文件，核實(shí)廣告內(nèi)容。對(duì)內(nèi)容不實(shí)或者證明文件不全的廣告，廣告經(jīng)營(yíng)者不得提供設(shè)計(jì)、制作、代理服務(wù)，廣告發(fā)布者不得發(fā)布?！睆倪@條規(guī)定來(lái)看，廣告審查的主體很明確，就是廣告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者。而《廣告法》第三十四條同時(shí)又規(guī)定：“利用廣播、電影、電視、報(bào)紙、期刊以及其他媒介發(fā)布藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥等商品的廣告和法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查的其他廣告，必須在發(fā)布前依照有關(guān)法律、行政法規(guī)由有關(guān)行政主管部門（以下簡(jiǎn)稱廣告審查機(jī)關(guān)）對(duì)廣告內(nèi)容進(jìn)行審查；未經(jīng)審查，不得發(fā)布?！睆倪@條規(guī)定來(lái)看，廣告審查的主體又是“有關(guān)行政主管部門”。事實(shí)上，正是以上兩條規(guī)定確立了我國(guó)廣告監(jiān)管制度中由不同主體行使審查權(quán)的雙線審查體制，即由有關(guān)行政主管部門啟動(dòng)的行政性審查制度和廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者的自我審查制度。本節(jié)主要探討?yīng)M義的廣告審查制度，即廣告的行政性審查，由于自我審查涉及行業(yè)自律問(wèn)題，所以筆者將在第十章“廣告行業(yè)自律”中進(jìn)一步展開論述。對(duì)于大部分廣告而言，其內(nèi)容的審查任務(wù)由廣告經(jīng)營(yíng)單位自主完成，廣告監(jiān)管者僅僅負(fù)責(zé)事中監(jiān)測(cè)和事后監(jiān)管。但是，對(duì)于部分特殊商品和服務(wù)廣告，政府的事先審查非常必要。我國(guó)《廣告法》第三十四條對(duì)藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥等四類商品廣告設(shè)定了事先內(nèi)容審查制度；施行于2003年10月1日的《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥條例》和由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局頒布的《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》（國(guó)食藥監(jiān)字〔2005〕第211號(hào)）又分別設(shè)定了（中醫(yī)）醫(yī)療廣告和保健食品廣告的事先審查制度。[6]因此，我國(guó)已納入事先審查制度的廣告共計(jì)上述6類——藥品廣告、醫(yī)療器械廣告、農(nóng)藥廣告、獸藥廣告、醫(yī)療廣告、保健食品廣告。對(duì)于這6類廣告，法律上設(shè)定了不同的審查機(jī)關(guān)和審查制度/需要予以分類探討。二廣告審查具體制度的分類解析法律上對(duì)被納入行政審查范圍的6類特殊商品和服務(wù)廣告分別設(shè)置了審查制度。許多制度有相似之處，我們?cè)趯?duì)藥品廣告審查制度作詳細(xì)介紹的基礎(chǔ)上，對(duì)其他制度進(jìn)行類比性的簡(jiǎn)單介紹。1.藥品廣告所謂藥品是指用于預(yù)防、治療、診斷人的疾病，有目的地調(diào)節(jié)人的生理機(jī)能并規(guī)定有適應(yīng)癥、用法和用量的物質(zhì)，包括中藥材、中成藥、中藥飲品、化學(xué)原料藥及其制劑、抗生素、生化藥品、放射性藥品、血清疫苗、血液制品和診斷藥品等。利用各種媒介和形式直接或間接地宣傳介紹上述商品的廣告即為藥品廣告。（1）藥品廣告審查的管轄。①關(guān)于主管機(jī)關(guān)。根據(jù)國(guó)家工商行政管理總局、衛(wèi)生部1995年3月22日發(fā)布的《藥品廣告審查辦法》，以及原《中華人民共和國(guó)藥品管理法》規(guī)定，藥品廣告的審查機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)衛(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的國(guó)家藥品監(jiān)督管理局（現(xiàn)已改稱“國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局”）的職能設(shè)置，原國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政管理部門的藥品監(jiān)督職能劃歸該局。[7]而修訂后的《中華人民共和國(guó)藥品管理法》（2001年2月28日修訂通過(guò)，2001年12月1日起施行）更在立法上明確藥品廣告審查機(jī)關(guān)為藥品監(jiān)督管理部門，該法第六十條規(guī)定：“藥品廣告須經(jīng)企業(yè)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)，并發(fā)給藥品廣告批準(zhǔn)文號(hào)；未取得藥品廣告批準(zhǔn)文號(hào)的，不得發(fā)布?！薄端幤饭芾矸▽?shí)施條例》（2002年8月14日發(fā)布，同年9月15日起施行）第五十三條也規(guī)定：“發(fā)布藥品廣告，應(yīng)當(dāng)向藥品生產(chǎn)企業(yè)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門報(bào)送有關(guān)材料。”因此，目前我國(guó)藥品廣告的審查機(jī)關(guān)是藥品監(jiān)督管理部門。②關(guān)于層級(jí)管轄。原藥品廣告審查辦法在規(guī)定藥品廣告審查機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政管理部門和省一級(jí)衛(wèi)生行政管理部門之間的管轄權(quán)分工。《藥品管理法》及其實(shí)施條例并沒(méi)有沿襲這一層級(jí)管轄規(guī)定，而是將所有藥品廣告的審查權(quán)均賦予省一級(jí)藥品監(jiān)督管理部門，只規(guī)定“（省一級(jí)藥監(jiān)部門）核發(fā)藥品廣告批準(zhǔn)文號(hào)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門備案”。可見，從層級(jí)管轄的角度，現(xiàn)行制度很明確：藥品廣告的審查機(jī)關(guān)即省一級(jí)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。③關(guān)于地域管轄。具體到某一則藥品廣告的審批，并不是全國(guó)所有的省一級(jí)食品藥品監(jiān)督管理局均有管轄權(quán)，因此，法律上有進(jìn)一步設(shè)定地域管轄的必要。根據(jù)現(xiàn)行法律制度，藥品廣告審查的地域管轄權(quán)設(shè)定如下。一般的藥品廣告，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)向藥品生產(chǎn)企業(yè)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門申請(qǐng)批準(zhǔn)文號(hào)；而發(fā)布進(jìn)口藥品廣告，應(yīng)當(dāng)向進(jìn)口藥品代理機(jī)構(gòu)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門申請(qǐng)藥品廣告批準(zhǔn)文號(hào)。之所以作如此規(guī)定，在于藥品生產(chǎn)企業(yè)所在地和進(jìn)口藥品代理機(jī)構(gòu)所在地的藥監(jiān)部門容易掌握有關(guān)藥品的信息。如果是異地發(fā)布廣告（即在藥品生產(chǎn)企業(yè)所在地和進(jìn)口藥品代理機(jī)構(gòu)所在地以外的省、自治區(qū)、直轄市發(fā)布藥品廣告），除履行上述報(bào)批手續(xù)外，發(fā)布廣告的企業(yè)還應(yīng)當(dāng)在發(fā)布前向發(fā)布地省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門備案。接受備案的省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)藥品廣告批準(zhǔn)內(nèi)容不符合藥品廣告管理規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)交由原核發(fā)部門處理。（2）藥品廣告審查程序。①申請(qǐng)。審查程序由申請(qǐng)人啟動(dòng)，申請(qǐng)人所應(yīng)提供的證明文件因該藥品屬一般藥品還是進(jìn)口藥品而有所不同。申請(qǐng)發(fā)布一般藥品，應(yīng)當(dāng)提交申請(qǐng)人及生產(chǎn)者的營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本，《藥品生產(chǎn)企業(yè)許可證》或者《藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證》副本，該藥品的生產(chǎn)批準(zhǔn)文件、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、說(shuō)明書、包裝，該藥品的《商標(biāo)注冊(cè)證》或其他由國(guó)家工商行政管理總局商標(biāo)局出具的證明該商標(biāo)注冊(cè)的文件，有商品名稱的藥品，必須提交國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)的該商品名稱的批準(zhǔn)材料，法律、法規(guī)規(guī)定的其他確認(rèn)廣告內(nèi)容真實(shí)性的證明文件。申請(qǐng)發(fā)布進(jìn)口藥品，除應(yīng)提供上述若干項(xiàng)材料外，還應(yīng)提供該藥品的《進(jìn)口藥品注冊(cè)證》及所有材料的中文譯本。②初審。藥品廣告審查機(jī)關(guān)對(duì)廣告申請(qǐng)人提供的證明文件的真實(shí)性、有效性、合法性、完整性和廣告制作前文稿的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查，并于受理申請(qǐng)之日起10日內(nèi)做出初審決定，發(fā)給《藥品廣告初審決定通知書》。③終審。廣告申請(qǐng)人憑藥品廣告初審合格決定，將制作的廣告作品送交原廣告審查機(jī)關(guān)，原廣告審查機(jī)關(guān)在受理申請(qǐng)之日起10日內(nèi)做出終審決定。對(duì)終審合格者，簽發(fā)《藥品廣告審查表》（送同級(jí)廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)備案），并發(fā)給藥品廣告審查批準(zhǔn)文號(hào)；對(duì)終審不合格者，應(yīng)當(dāng)通知廣告申請(qǐng)人，并說(shuō)明理由。需要注意的是，在藥品廣告審查過(guò)程中，“初審”并非必經(jīng)程序。換言之，廣告申請(qǐng)人可以直接申請(qǐng)終審。廣告審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理申請(qǐng)之日起10日內(nèi)做出終審決定。申請(qǐng)人憑《藥品廣告審查表》和藥品廣告審查批準(zhǔn)文號(hào)便可發(fā)布廣告，發(fā)布廣告時(shí)，藥品廣告審查批準(zhǔn)文號(hào)和藥品生產(chǎn)批準(zhǔn)文號(hào)應(yīng)當(dāng)作為廣告內(nèi)容同時(shí)發(fā)布。但藥品廣告審查批準(zhǔn)文號(hào)并非“終生有效”，其有效期為1年。有效期滿后需繼續(xù)發(fā)布的，應(yīng)當(dāng)在期滿前兩個(gè)月向原審查機(jī)關(guān)重新提出申請(qǐng)，現(xiàn)實(shí)中，很多批準(zhǔn)文號(hào)“超期服役”。④復(fù)審。終審也有可能出現(xiàn)偏差，或者客觀情況會(huì)發(fā)生變化，因此，法律上在藥品廣告終審程序之后又附設(shè)了復(fù)審制度。亦即有下列情況之一的藥品廣告，審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)回復(fù)審：廣告審查批準(zhǔn)依據(jù)發(fā)生變化的；國(guó)務(wù)院藥監(jiān)部門認(rèn)為省級(jí)廣告審查批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)不妥的；廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)提出復(fù)審建議的；廣告審查機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)調(diào)回復(fù)審的其他情況。在復(fù)審期間，停止發(fā)布該藥品廣告；如果復(fù)審不合格，由原審查機(jī)關(guān)收回《藥品廣告審查表》，并撤銷藥品廣告審查批準(zhǔn)文號(hào)。⑤藥品廣告審批文件的收回與撤銷。藥品廣告審批文件的收回與撤銷除了基于復(fù)審不合格的原因之外，還包括：臨床發(fā)現(xiàn)藥品有新的不良反應(yīng)的，《藥品生產(chǎn)企業(yè)許可證》、《藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證》、《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》被吊銷的，藥品被撤銷生產(chǎn)批準(zhǔn)文號(hào)的，藥品廣告內(nèi)容超出藥品廣告審查機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的內(nèi)容的，被國(guó)家列為淘汰藥品品種的，廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)立案查處的等。2.醫(yī)療器械廣告所謂醫(yī)療器械系指用于人體疾病診斷、治療、預(yù)防，調(diào)節(jié)人體生理功能或者替代人體器官的儀器、設(shè)備、器械、裝置、器具、植入物、材料及其他相關(guān)物品。凡利用各種媒介或者形式宣傳或介紹上述物品的即屬醫(yī)療器械廣告，包括醫(yī)療器械的產(chǎn)品介紹、樣本等，它們均應(yīng)在發(fā)布前由主管機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)容審查。（1）醫(yī)療器械廣告審查的管轄。①主管機(jī)關(guān)。根據(jù)國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家醫(yī)藥管理局1995年3月8日發(fā)布的《醫(yī)療器械廣告管理辦法》（1995年3月8日起施行）第四條規(guī)定，國(guó)家醫(yī)藥管理局和省、自治區(qū)、直轄市醫(yī)藥管理局或者同級(jí)醫(yī)療器械行政監(jiān)督管理部門，在同級(jí)廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，對(duì)醫(yī)療器械廣告進(jìn)行審查。但隨著國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行，在20世紀(jì)90年代末以后，中央和地方的醫(yī)療器械廣告審查工作分別轉(zhuǎn)由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局和省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理局承擔(dān)。[8]②層級(jí)管轄。與藥品廣告審查不同的是，醫(yī)療器械廣告審查仍然沿襲了中央和地方的兩級(jí)管轄體制。具體地說(shuō)，醫(yī)療器械廣告審查的層級(jí)管轄設(shè)定如下：境外生產(chǎn)的醫(yī)療器械廣告及利用重點(diǎn)媒介（所謂重點(diǎn)媒介，在《醫(yī)療器械廣告管理辦法》的附件中有專門目錄，以下同）發(fā)布的醫(yī)療器械廣告由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局審查，并向廣告發(fā)布地的省級(jí)藥監(jiān)部門備案；其他醫(yī)療器械廣告，由生產(chǎn)者所在地的省級(jí)藥監(jiān)部門審查，并向發(fā)布地的省級(jí)藥監(jiān)部門備案。（2）醫(yī)療器械廣告審查程序。與藥品廣告審查一樣，醫(yī)療器械廣告的審查程序也包括申請(qǐng)、初審、終審、復(fù)審等程序，程序步驟以及相關(guān)要求、事項(xiàng)與藥品廣告審查程序大同小異，此處對(duì)審查程序中一致或者基本一致的內(nèi)容不再贅述，而介紹幾個(gè)重點(diǎn)的不同之處。一是在申請(qǐng)人提供申請(qǐng)材料時(shí)，除需要提供有關(guān)經(jīng)營(yíng)資格證書和產(chǎn)品批準(zhǔn)件之外，還應(yīng)當(dāng)提供產(chǎn)品使用說(shuō)明書；在申請(qǐng)境外生產(chǎn)的醫(yī)療器械廣告時(shí)，還應(yīng)提供產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。二是主管機(jī)關(guān)作出初審的時(shí)限，藥品廣告審查為10日，而醫(yī)療器械廣告審查為5日。三是廣告申請(qǐng)人憑初審合格決定及廣告作品，再次送交原廣告審查機(jī)關(guān)，廣告審查機(jī)關(guān)在受理申請(qǐng)之日起5日內(nèi)，作出終審決定。廣告申請(qǐng)人可以直接申請(qǐng)終審，廣告審查機(jī)關(guān)在受理申請(qǐng)之日起10日內(nèi)做出終審決定。四是醫(yī)療器械廣告發(fā)布地的審查機(jī)關(guān)對(duì)生產(chǎn)者所在地的審查機(jī)關(guān)做出的復(fù)審決定仍持異議的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上級(jí)廣告審查機(jī)關(guān)進(jìn)行裁定。審查意見以裁定結(jié)論為準(zhǔn)。這是醫(yī)療器械廣告審查中不同于藥品廣告審查的獨(dú)特程序規(guī)定，實(shí)際上是在終審程序之后加設(shè)了一道可能啟動(dòng)的終局裁定程序。五是一般的醫(yī)療器械廣告審查批準(zhǔn)號(hào)的有效期為1年，其中產(chǎn)品介紹和樣本審查批準(zhǔn)號(hào)的有效期可延至3年。3.農(nóng)藥廣告根據(jù)《廣告法》和《農(nóng)藥登記規(guī)定》的規(guī)定，利用各種媒介或形式發(fā)布關(guān)于防治農(nóng)、林、牧業(yè)病、蟲、草、鼠害和其他有害生物（包括病媒害蟲）以及調(diào)節(jié)植物、昆蟲生長(zhǎng)的農(nóng)藥廣告應(yīng)在發(fā)布前先經(jīng)行政審查。（1）農(nóng)藥廣告的審查機(jī)關(guān)。根據(jù)《農(nóng)藥廣告審查辦法》（1995年4月7日國(guó)家工商行政管理總局、農(nóng)業(yè)部發(fā)布，1998年12月22日修訂）第四條規(guī)定，國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)業(yè)行政主管部門（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門）在同級(jí)廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，對(duì)農(nóng)藥廣告進(jìn)行審查。其中，通過(guò)重點(diǎn)媒介發(fā)布的農(nóng)藥廣告和境外生產(chǎn)的農(nóng)藥的廣告，須經(jīng)國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門審查批準(zhǔn)，并取得農(nóng)藥廣告審查批準(zhǔn)文號(hào)后，方可發(fā)布。其他農(nóng)藥廣告，須經(jīng)廣告主所在地省級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門審查批準(zhǔn)；異地發(fā)布，須向廣告發(fā)布地省級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門備案后，方可發(fā)布。（2）農(nóng)藥廣告審查程序。農(nóng)藥廣告審查程序中的特殊之處包括以下幾方面。一是申請(qǐng)人在常規(guī)性報(bào)批材料之外，還應(yīng)提供農(nóng)藥登記證、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)號(hào)、農(nóng)藥產(chǎn)品標(biāo)簽等。二是主管機(jī)關(guān)作出初審的時(shí)限，既不同于藥品廣告的10日，也不同于醫(yī)療器械廣告的5日，而是7日。三是申請(qǐng)人憑初審合格決定，將制作的廣告作品送交原廣告審查機(jī)關(guān)進(jìn)行終審，農(nóng)藥廣告審查機(jī)關(guān)在受理之日起7日內(nèi)做出終審決定。廣告申請(qǐng)人可以直接申請(qǐng)終審。廣告審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理申請(qǐng)之日起10日內(nèi)做出終審決定。四是農(nóng)藥廣告審查批準(zhǔn)文號(hào)的有效期為1年。五是農(nóng)藥廣告應(yīng)當(dāng)被調(diào)回復(fù)審的情形包括：在使用中對(duì)人畜、環(huán)境有嚴(yán)重危害的；國(guó)家有新的規(guī)定的；國(guó)家農(nóng)藥廣告審查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)省級(jí)廣告審查機(jī)關(guān)的審查不妥的；廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)提出復(fù)審建議的；廣告審查機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)復(fù)審的其他情況。六是由原廣告審查機(jī)關(guān)收回《農(nóng)藥廣告審查表》，撤銷廣告審查批準(zhǔn)文號(hào)的情形包括：該農(nóng)藥產(chǎn)品被撤銷農(nóng)藥登記證、生產(chǎn)許可證（或準(zhǔn)產(chǎn)證）的；發(fā)現(xiàn)該農(nóng)藥產(chǎn)品有嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題的；要求重新申請(qǐng)審查而未申請(qǐng)或者重新申請(qǐng)審查不合格的；廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)已立案進(jìn)行查處的。七是與醫(yī)療器械廣告的異議裁定一樣，在農(nóng)藥廣告審查中也設(shè)定了同樣的裁定制度：廣告發(fā)布地的廣告審查機(jī)關(guān)對(duì)原廣告審查機(jī)關(guān)的審查結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上一級(jí)廣告審查機(jī)關(guān)裁定。審查結(jié)果以裁定結(jié)論為準(zhǔn)。4.獸藥廣告凡利用各種媒介或者形式發(fā)布用于預(yù)防、治療、診斷畜禽等動(dòng)物疾病，有目的地調(diào)節(jié)其生理機(jī)能并規(guī)定作用、用途、用法、用量的物質(zhì)（含飼料藥物添加劑）的廣告，包括企業(yè)產(chǎn)品介紹材料等，即屬獸藥廣告。（1）獸藥廣告的審查機(jī)關(guān)。根據(jù)《獸藥廣告審查辦法》第四條規(guī)定，獸藥廣告的審查機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院農(nóng)牧行政管理機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)牧行政管理機(jī)關(guān)。兩者之間的層級(jí)管轄權(quán)被如此設(shè)定：利用重點(diǎn)媒介發(fā)布的獸藥廣告，以及保護(hù)期內(nèi)新獸藥、境外生產(chǎn)的獸藥的廣告，須經(jīng)國(guó)務(wù)院農(nóng)牧行政管理機(jī)關(guān)審查；其他獸藥廣告須經(jīng)生產(chǎn)所在地的省級(jí)農(nóng)牧行政管理機(jī)關(guān)審查，并取得廣告審查批準(zhǔn)文號(hào)后，方可發(fā)布。需在異地發(fā)布的獸藥廣告，須持所在地農(nóng)牧行政管理機(jī)關(guān)審查的批準(zhǔn)文件，經(jīng)廣告發(fā)布地的省級(jí)農(nóng)牧行政管理機(jī)關(guān)換發(fā)廣告發(fā)布地的獸藥廣告批準(zhǔn)文號(hào)后，方可發(fā)布。（2）獸藥廣告審查程序。在獸藥廣告審查程序中，需要特別介紹的內(nèi)容有以下幾方面。一是申請(qǐng)人在常規(guī)性報(bào)批材料之外，還包括省級(jí)獸藥監(jiān)察機(jī)構(gòu)近期（3個(gè)月內(nèi)）出具的產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告單。二是關(guān)于初審和終審的時(shí)限：審查機(jī)關(guān)須于受理申請(qǐng)之日起10日內(nèi)做出初審決定，發(fā)給《獸藥廣告初審決定通知書》；廣告申請(qǐng)人憑初審合格決定，將制作的廣告作品送交原廣告審查機(jī)關(guān)，廣告審查機(jī)關(guān)在受理之日起10日內(nèi)做出終審決定。廣告申請(qǐng)人可以直接申請(qǐng)終審，廣告審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理審查之日起15日內(nèi)做出終審決定。三是關(guān)于批號(hào)的有效期：一般而言，獸藥廣告審查批準(zhǔn)號(hào)的有效期為1年，但實(shí)踐中，《獸藥生產(chǎn)許可證》、《獸藥經(jīng)營(yíng)許可證》的有效期限常常不足1年，在這種情形之下，《獸藥廣告審查辦法》規(guī)定獸藥廣告審查批準(zhǔn)號(hào)的有效期以上述許可證的實(shí)際有效期限為準(zhǔn)。四是異議裁定：廣告發(fā)布地的廣告審查機(jī)關(guān)對(duì)生產(chǎn)者所在地的審查機(jī)關(guān)做出的終審決定持有異議的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上級(jí)廣告審查機(jī)關(guān)進(jìn)行裁定，并以裁定結(jié)論為準(zhǔn)。五是審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)收回《獸藥廣告審查表》，撤銷廣告審查批準(zhǔn)號(hào)的情形包括：獸藥生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者被吊銷《獸藥生產(chǎn)許可證》或《獸藥經(jīng)營(yíng)許可證》的；獸藥產(chǎn)品在使用中發(fā)生嚴(yán)重問(wèn)題而被撤銷生產(chǎn)批準(zhǔn)文號(hào)的；被國(guó)家列為淘汰或者禁止生產(chǎn)、使用的獸藥產(chǎn)品的；獸藥廣告審查批準(zhǔn)號(hào)有效期內(nèi)，經(jīng)國(guó)務(wù)院農(nóng)牧行政管理機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)獸藥抽檢不合格次數(shù)累計(jì)達(dá)3批次以上的；廣告復(fù)審不合格的；應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)審查而未申請(qǐng)或者重新審查不合格的。5.醫(yī)療廣告醫(yī)療廣告是指利用各種媒介或者形式直接或間接介紹醫(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)療服務(wù)的廣告。我國(guó)對(duì)醫(yī)療廣告的政府管制脈絡(luò)經(jīng)歷了從技術(shù)出證一中醫(yī)醫(yī)療廣告行政審查、西醫(yī)醫(yī)療廣告技術(shù)出證一行政審查的三部曲。在1993年發(fā)布的原《醫(yī)療廣告管理辦法》中，規(guī)定所有的醫(yī)療廣告（包括中醫(yī)醫(yī)療廣告和西醫(yī)醫(yī)療廣告）均須在省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政管理部門就專業(yè)技術(shù)內(nèi)容進(jìn)行出證并出具《醫(yī)療廣告證明》之后才能發(fā)布。但這種狀況在2003年5月6日《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥條例》（國(guó)務(wù)院于2003年4月2日發(fā)布，同年10月1日起施行）中發(fā)生變化。該條例第十三條規(guī)定：發(fā)布中醫(yī)醫(yī)療廣告，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)中醫(yī)藥管理的部門申請(qǐng)并報(bào)送有關(guān)材料。省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)中醫(yī)藥管理的部門應(yīng)當(dāng)自收到有關(guān)材料之日起10個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行審查，并做出是否核發(fā)中醫(yī)醫(yī)療廣告批準(zhǔn)文號(hào)的決定。對(duì)符合規(guī)定要求的，發(fā)給中醫(yī)醫(yī)療廣告批準(zhǔn)文號(hào)。未取得中醫(yī)醫(yī)療廣告批準(zhǔn)文號(hào)的，不得發(fā)布中醫(yī)醫(yī)療廣告。發(fā)布的中醫(yī)醫(yī)療廣告，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與審查批準(zhǔn)發(fā)布的內(nèi)容一致。該條規(guī)定實(shí)際上明確了中醫(yī)醫(yī)療廣告的審查制度，即以行政法規(guī)的形式確認(rèn)中醫(yī)醫(yī)療廣告發(fā)布這一行政審批項(xiàng)目。就此，中醫(yī)醫(yī)療廣告被納入應(yīng)當(dāng)接受行政審查的特殊廣告之列，只有在取得中醫(yī)醫(yī)療廣告批號(hào)后，才能發(fā)布廣告。對(duì)西醫(yī)醫(yī)療廣告的監(jiān)管則仍舊根據(jù)原《醫(yī)療廣告管理辦法》的規(guī)定沿用技術(shù)出證制度。2006年11月10日，國(guó)家工商行政管理總局、衛(wèi)生部聯(lián)合修改發(fā)布了新的《醫(yī)療廣告管理辦法》，并于2007年1月1日起施行。該辦法改變了原有的分立格局，統(tǒng)一性地規(guī)定（第三條）：“醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)布醫(yī)療廣告，應(yīng)當(dāng)在發(fā)布前申請(qǐng)醫(yī)療廣告審查。未取得《醫(yī)療廣告審查證明》，不得發(fā)布醫(yī)療廣告?！碑?dāng)然，西醫(yī)醫(yī)療廣告和中醫(yī)醫(yī)療廣告的審查部門還是分離的，前者是衛(wèi)生行政管理部門，后者為中醫(yī)藥管理部門。如此一來(lái)，我國(guó)對(duì)醫(yī)療廣告的事前監(jiān)管體制演變成統(tǒng)一的行政審查制度。此處值得斟酌的是，根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，作為部門規(guī)章的.《醫(yī)療廣告管理辦法》無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可項(xiàng)目，《廣告法》第三十四條的規(guī)定也是“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查的其他廣告”。因此，西醫(yī)醫(yī)療廣告發(fā)布前的行政審查制度要取得合法性和正當(dāng)性，仍須上升為法律或者行政法規(guī)。6.保健食品廣告（1）審查依據(jù)。保健食品是指具有特定保健功能，適宜于特定人群，具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不以治療疾病為目的的食品。該種食品跟普通食品相比，與消費(fèi)者的健康保障更息息相關(guān)，且其保健效果的宣傳易對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生誤導(dǎo)。因此，早在《食品廣告發(fā)布暫行規(guī)定》（1996年12月30日國(guó)家工商行政管理總局第72號(hào)令發(fā)布，1998年12月3日國(guó)家工商行政管理總局第86號(hào)令修訂）中即設(shè)定了保健食品廣告的行政審查制度。該規(guī)定第五條第三項(xiàng)規(guī)定：“保健食品廣告，應(yīng)當(dāng)具有或者提供國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政管理部門核發(fā)的《保健食品批準(zhǔn)證書》、《進(jìn)口保健食品批準(zhǔn)證書》?！痹凇缎姓S可法》出臺(tái)后，依照《行政許可法》和行政審批制度改革的有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院對(duì)所屬各部門的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了全面清理。按照《行政許可法》的要求，由規(guī)章設(shè)定的保健食品審查制度也應(yīng)被清理，但考慮到食品廣告發(fā)布中前置性審查的重要性和目前廣告行業(yè)自律性的相對(duì)滯后，國(guó)務(wù)院對(duì)該許可項(xiàng)目予以保留，國(guó)務(wù)院決定對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的目錄第357項(xiàng)即為“保健食品廣告審查”，并明確審查機(jī)關(guān)為地（市）級(jí)以上地方人民政府食品藥品監(jiān)管部門。[9]為具體落實(shí)這一保留的行政許可項(xiàng)目，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局于2005年5月24日發(fā)布了《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》，對(duì)保健食品廣告審查制度進(jìn)行了全面設(shè)計(jì)和規(guī)范。因此，目前對(duì)保健食品廣告施行行政審查制度的法律依據(jù)包括：《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國(guó)務(wù)院第412號(hào)令）及其附件《國(guó)務(wù)院決定對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的目錄》、《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》。（2）保健食品廣告審查的管轄?！秶?guó)務(wù)院決定對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的目錄》明確審查機(jī)關(guān)為地（市）級(jí)以上地方人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門，但《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》卻對(duì)其進(jìn)行了修正，對(duì)保健食品廣告審查的管轄制度作如下設(shè)計(jì)。①層級(jí)管轄。所有的保健食品廣告均由省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門審查，由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局指導(dǎo)和監(jiān)督保健食品廣告審查工作，縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門則應(yīng)當(dāng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)審查批準(zhǔn)的保健食品廣告發(fā)布情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。②地域管轄。在地域管轄上，區(qū)分國(guó)產(chǎn)保健食品廣告和進(jìn)口保健食品廣告。前者由保健食品批準(zhǔn)證明文件持有者所在地的省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門進(jìn)行審查，而不是保健食品生產(chǎn)地的省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)審查；后者由該產(chǎn)品境外生產(chǎn)企業(yè)駐中國(guó)境內(nèi)辦事機(jī)構(gòu)或者該企業(yè)委托的代理機(jī)構(gòu)所在地的省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門審查。（3）保健食品廣告審查程序。①申請(qǐng)。在申請(qǐng)環(huán)節(jié)，申請(qǐng)人應(yīng)提供的材料包括：《保健食品廣告審查表》；與發(fā)布內(nèi)容一致的樣稿（樣片、樣帶）和電子文件；保健食品批準(zhǔn)證明文件復(fù)印件；保健食品生產(chǎn)企業(yè)的《衛(wèi)生許可證》復(fù)印件；申請(qǐng)人和廣告代辦人的《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》或主體資格證明文件、身份證明文件復(fù)印件；如有委托關(guān)系，應(yīng)提交相關(guān)的委托書原件；保健食品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、說(shuō)明書、標(biāo)簽和實(shí)際使用的包裝；保健食品廣告出現(xiàn)商標(biāo)、專利等內(nèi)容的，必須提交相關(guān)證明文件的復(fù)印件；其他用以確認(rèn)廣告內(nèi)容真實(shí)性的有關(guān)文件；宣稱申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容真實(shí)性的聲明。在這些申請(qǐng)材料中，最值得一提的是第二項(xiàng)材料，即“與發(fā)布內(nèi)容一致的樣稿（樣片、樣帶）和電子文件”，這是前五類特殊廣告審查制度中沒(méi)有規(guī)定的。這一規(guī)定旨在克服申請(qǐng)人獲得廣告批件后不按批件內(nèi)容發(fā)布廣告的弊端，至于這一規(guī)定的背景及其成敗利鈍，我們將在本章的稍后部分詳細(xì)展開。②受理。省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門在收到上述申請(qǐng)材料后，發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定要求的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者在5個(gè)工作日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容；逾期不告知的，自收到申請(qǐng)材料之日起即為受理。這一規(guī)定，實(shí)際上是通過(guò)“推定受理”的立法技術(shù)強(qiáng)化了廣告審查機(jī)關(guān)的程序義務(wù)，亦即，如果審查機(jī)關(guān)不在法定期限內(nèi)履行告知材料補(bǔ)正義務(wù)，即在法律上推定為“已受理”。同時(shí)，根據(jù)《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》第七條規(guī)定，有兩類保健食品廣告發(fā)布申請(qǐng)可“不予受理”，即國(guó)務(wù)院有關(guān)部門明令禁止生產(chǎn)、銷售的保健食品的廣告申請(qǐng)；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門清理整頓已經(jīng)取消的保健功能的產(chǎn)品廣告申請(qǐng)。綜上，省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門一般在接收申請(qǐng)材料之后即行受理，除非申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定要求，經(jīng)告知補(bǔ)正后在合理期限內(nèi)申請(qǐng)人仍未補(bǔ)正的。③審查與決定。省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)自受理之日起對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料以及廣告內(nèi)容進(jìn)行審查，并在20個(gè)工作日內(nèi)做出是否核發(fā)保健食品廣告批準(zhǔn)文號(hào)的決定。對(duì)審查合格的保健食品廣告申請(qǐng)，發(fā)給保健食品廣告批準(zhǔn)文號(hào)（批準(zhǔn)文號(hào)的有效期為1年）；對(duì)審查不合格的保健食品廣告申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)將審查意見書面告知申請(qǐng)人，說(shuō)明理由并告知其享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。④備案與復(fù)審。省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)將《保健食品廣告審查表》向兩個(gè)部門備案：一是同級(jí)廣告監(jiān)督機(jī)關(guān)（即工商行政管理部門）；二是國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局。前一備案是為工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)保健食品廣告進(jìn)行事后監(jiān)管準(zhǔn)備基礎(chǔ)；后一備案則是為國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局監(jiān)督省級(jí)食品藥品監(jiān)督部門的審查工作提供材料。如果國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局認(rèn)為審查批準(zhǔn)的保健食品廣告與法定要求不符的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令原審批地省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門予以糾正。在這種情況下，省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門作為原審查機(jī)關(guān)應(yīng)將經(jīng)審查的保健食品廣告調(diào)回復(fù)審。另外，如果廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)建議進(jìn)行復(fù)審的，也應(yīng)調(diào)回復(fù)審。⑤收回。經(jīng)審查批準(zhǔn)的保健食品廣告在“情勢(shì)變更”之下，原審批地省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)收回保健食品廣告批準(zhǔn)文號(hào)。該種“情勢(shì)變更”的情形包括：保健食品批準(zhǔn)證明文件被撤銷的；保健食品被國(guó)家有關(guān)部門責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售的；廣告復(fù)審不合格的；對(duì)經(jīng)審查批準(zhǔn)的保健食品廣告內(nèi)容擅自變更或者篡改并進(jìn)行虛假宣傳，情節(jié)嚴(yán)重的。第三節(jié)我國(guó)廣告行政審查制度存在的主要問(wèn)題及其對(duì)策對(duì)特殊商品和服務(wù)廣告進(jìn)行行政審查在我國(guó)的廣告業(yè)監(jiān)管中起到了相當(dāng)大的事前把關(guān)作用。但是，近年來(lái)，違反廣告審查制度發(fā)布虛假?gòu)V告，甚至未經(jīng)審查發(fā)布特殊商品和服務(wù)廣告的違法情形愈演愈烈。由此，我們需要反思我國(guó)廣告審查制度中存在的主要問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)之道。一存在的兩大問(wèn)題1.廣告審查方式和廣告審查機(jī)關(guān)的把關(guān)能力使得廣告審查的功能衰退廣告審查制度的設(shè)計(jì)初衷是在源頭上就特殊商品和服務(wù)廣告的內(nèi)容予以把關(guān)，將違法廣告扼殺在最初狀態(tài)。有關(guān)的法規(guī)和規(guī)章均明確了特殊廣告的發(fā)布內(nèi)容必須與審查批件文本的內(nèi)容保持一致。如果這一制度設(shè)計(jì)能夠得到理想化的實(shí)施，那么對(duì)于特殊廣告的監(jiān)管將較為成功。問(wèn)題在于，行使廣告內(nèi)容行政審查權(quán)限的衛(wèi)生、藥監(jiān)等行政主管部門僅僅掌握產(chǎn)品的功效，而對(duì)于產(chǎn)品的發(fā)展、企業(yè)的狀況等并不（也無(wú)法）做深入了解。因此，它們?cè)趯彶橹蟪鼍叩呐嘞蹈袷交谋荆曳浅：?jiǎn)單。例如，受制于特殊商品和服務(wù)廣告審查機(jī)關(guān)技術(shù)力量薄弱這一因素，藥監(jiān)部門對(duì)藥品廣告審查后出具的批件經(jīng)常是國(guó)家藥典上有關(guān)該產(chǎn)品的產(chǎn)品說(shuō)明；而各省中醫(yī)藥管理局出具的醫(yī)療廣告批件中也只是諸如“中西醫(yī)結(jié)合”字樣的簡(jiǎn)單說(shuō)明。而此時(shí)，對(duì)于廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者而言，如果嚴(yán)格遵循“按照格式化內(nèi)容設(shè)計(jì)、制作、發(fā)布廣告，不得進(jìn)行任何改動(dòng)”這一規(guī)則，那么無(wú)論之于廣告藝術(shù)抑或“眼球效應(yīng)”的獲得都將是災(zāi)難性的。換言之，廣告主和廣告經(jīng)營(yíng)者的守法成本太高?；叩氖胤ǔ杀疽矌?lái)了另一種畸形心態(tài)：既然稍稍偏離批件文本即為違法，那么不如走得更遠(yuǎn)，在發(fā)布廣告時(shí)完全置批件內(nèi)容于不顧。試舉一例[10]：北京××中醫(yī)研究院眼科治療中心，由著名眼科專家組經(jīng)過(guò)多年研究探索出一套引氣歸元二維療法，采用中醫(yī)新技術(shù)治療白內(nèi)障、青光眼、視神經(jīng)萎縮、玻璃體渾濁、色素變性、眼底出血、黃斑變性、中漿病及小兒弱視、斜視、糖尿病引起的眼底病等疾病。該療法采用現(xiàn)代醫(yī)學(xué)成果，結(jié)合傳統(tǒng)中醫(yī)純中藥制劑“標(biāo)本同治”，能迅速改善眼部血液循環(huán)，恢復(fù)視神經(jīng)功能，使眼底毛細(xì)血管再生，提高視力。該技術(shù)能使患者免受開刀、住院之苦，節(jié)省手術(shù)帶來(lái)的巨額費(fèi)用，方法獨(dú)特，療效確切，效果顯著。免費(fèi)為患者治療一次，讓您感受到視力提高的效果和真實(shí)性。為多次治療無(wú)效的廣大患者解除痛苦，提供一次康復(fù)的機(jī)會(huì)。好消息：“送健康！”本院特定于×月×日由眼科專家親診，為全市眼底病患者舉行“獻(xiàn)愛(ài)心”大型會(huì)診活動(dòng)。憑本報(bào)：掛專家號(hào)免費(fèi)；免檢查費(fèi)；治療費(fèi)優(yōu)惠一次。節(jié)假日不休。如此一來(lái)，事先審查或出證的制度初衷嚴(yán)重弱化，甚至出現(xiàn)了某種異化，即在客觀上反而滋長(zhǎng)了違法廣告的產(chǎn)生。監(jiān)管實(shí)踐也證明，列入審查范圍的特殊廣告的違法率相當(dāng)高。以浙江省為例，2005年，醫(yī)療、藥品、醫(yī)療器械、保健食品四類違法廣告占全部違法廣告中的87.90%，而這四類廣告本身的違法率（四類違法廣告/四類廣告總數(shù)）約在10%～20%之間，但是這僅僅是指內(nèi)容違法，如果將“發(fā)布內(nèi)容與審批內(nèi)容不一致”也作為違法情形考量的話，那么，正如一位多年從事廣告監(jiān)測(cè)的業(yè)內(nèi)人士所說(shuō)的那樣，這幾類廣告的違法率幾乎是100%。2.廣告行政審查機(jī)關(guān)與監(jiān)管機(jī)關(guān)的分離導(dǎo)致部分違法廣告無(wú)法及時(shí)處理通過(guò)前文的介紹，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的特殊商品和服務(wù)廣告審查權(quán)分別被配置給有關(guān)行政主管部門，如衛(wèi)生行政管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門以及農(nóng)業(yè)行政管理部門等，而對(duì)違反審批的廣告進(jìn)行處罰的權(quán)力則一律地配置在工商行政管理機(jī)關(guān)手中（按照廣告法的規(guī)定，廣告監(jiān)督管理部門唯有工商行政管理機(jī)關(guān)一家）。在審批機(jī)關(guān)看來(lái)，如果某則廣告的審批內(nèi)容是30個(gè)字，發(fā)布時(shí)用了50個(gè)字，便構(gòu)成了違法廣告，需要工商行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。但是，如前所述，違反審批內(nèi)容發(fā)布的特殊廣告實(shí)在浩如煙海，工商行政管理機(jī)關(guān)縱有三頭六臂也疲于應(yīng)付。審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)的這種分離導(dǎo)致了許多違法廣告無(wú)法得到及時(shí)處理。盡管廣告審批機(jī)關(guān)會(huì)將廣告審查文件向監(jiān)管部門備案，且在辦案過(guò)程中對(duì)監(jiān)管部門予以協(xié)助和配合，但均不能從根本上解決問(wèn)題。原因有二：其一，特殊商品和服務(wù)廣告的內(nèi)容往往具有較強(qiáng)的專業(yè)性，作為綜合執(zhí)法部門的工商行政管理機(jī)關(guān)無(wú)法洞悉其中的問(wèn)題；其二，工商監(jiān)管只能是一種事后監(jiān)管，往往具有一定的滯后性與被動(dòng)性，經(jīng)常是在損害事實(shí)發(fā)生后才能啟動(dòng)監(jiān)管程序。二應(yīng)對(duì)的策略1.對(duì)于審查方式和審查能力問(wèn)題，進(jìn)行“疏”和“導(dǎo)”首先是“疏”的層面，即適當(dāng)分流審批事項(xiàng)。具體的分流途徑包括三個(gè)。其一，放松部分事項(xiàng)的前置性管制，代之以備案制或者事后監(jiān)管；其二，將部分事項(xiàng)交由所在行業(yè)及其協(xié)會(huì)組織進(jìn)行自律，實(shí)現(xiàn)“自我管制”；其三，某些廣告，比如說(shuō)醫(yī)療廣告，事前和事后監(jiān)管均力不從心，行業(yè)自律也是舉步維艱，可借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)[11]考慮對(duì)其實(shí)行高強(qiáng)度的限制甚至全面禁止。其次是“導(dǎo)”的層面，無(wú)論對(duì)廣告審批事項(xiàng)的分流如何充分到位，總有部分事項(xiàng)需要政府審批，這也是各國(guó)廣告業(yè)管制的通例。對(duì)于這些必須經(jīng)由行政審批的事項(xiàng)，關(guān)鍵是因勢(shì)利導(dǎo)，改變現(xiàn)有的行政審批方式。從以上六大類廣告的審查方式來(lái)看，除保健食品廣告審查之外，其他廣告審查方式均是由申請(qǐng)者提交有關(guān)生產(chǎn)許可證、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量證明等材料，審查機(jī)關(guān)在對(duì)這些材料進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上出具“格式化”的批件，批件的內(nèi)容非常簡(jiǎn)單。這在客觀上導(dǎo)致廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者在制作廣告成品時(shí)基于對(duì)廣告效應(yīng)的追求而完全超越批件進(jìn)行發(fā)揮。因此，筆者建議，在特殊商品和服務(wù)廣告的審查方式上，應(yīng)進(jìn)一步借鑒和完善《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》所規(guī)定的審查方式，亦即要求廣告申請(qǐng)者提供與發(fā)布內(nèi)容一致的樣稿（樣片、樣帶）和電子文件，由廣告審查機(jī)關(guān)審查廣告的成品樣件。同時(shí)，在相關(guān)的制度建構(gòu)中明確審查機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任等，以使得廣告審查真正發(fā)揮其事前把關(guān)的功能。此外，也有不少學(xué)者提出在我國(guó)建立獨(dú)立的廣告審查機(jī)構(gòu)的建議，此種思路具有一定的可參考性。具體地，我們將在“廣告行業(yè)自律”一章詳述。2.在保留廣告審查制度的事項(xiàng)領(lǐng)域，可考慮審批權(quán)與事后監(jiān)管權(quán)的合一審批機(jī)關(guān)與監(jiān)管機(jī)關(guān)分離的事實(shí)已經(jīng)使得部分違法廣告的監(jiān)管出現(xiàn)滯后或者嚴(yán)重疏漏，審批機(jī)關(guān)經(jīng)常抱怨事后監(jiān)管者的“執(zhí)法怠惰”或者“選擇性執(zhí)法”，而處罰機(jī)關(guān)也是“委屈滿腹難與君說(shuō)”。因此，今后的改革中，在分流部分審批事項(xiàng)的前提下，可考慮行政審批與事后監(jiān)管權(quán)集中于審批機(jī)關(guān)的思路。第四節(jié)程序性審批（核準(zhǔn)）和總量控制性審批廣告審查和廣告出證制度均須在廣告發(fā)布前對(duì)廣告內(nèi)容（后者只對(duì)廣告所涉及的專業(yè)技術(shù)性內(nèi)容）進(jìn)行實(shí)質(zhì)性把關(guān)，而在我國(guó)現(xiàn)行廣告法律法規(guī)中，還存在幾類廣告，既不需要根據(jù)《廣告法》第三十四條規(guī)定接受行政審查，也無(wú)須經(jīng)過(guò)廣告出證，但必須在發(fā)布前向廣告監(jiān)管機(jī)關(guān)履行審批手續(xù)，其中主要是行政登記，從性質(zhì)上說(shuō)，它們也屬于“行政許可”的范疇。一戶外廣告登記《戶外廣告登記管理規(guī)定》第三條規(guī)定：“戶外廣告發(fā)布單位發(fā)布戶外廣告應(yīng)當(dāng)依照本規(guī)定向工商行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，接受工商行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理。法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定在登記前需經(jīng)有關(guān)部門審批的，應(yīng)當(dāng)首先履行相關(guān)審批手續(xù)?！睋?jù)此，我國(guó)對(duì)戶外廣告實(shí)行登記管理制度?？h以上人民政府工商行政管理局是戶外廣告的登記管理機(jī)關(guān)，由其對(duì)轄區(qū)內(nèi)戶外廣告進(jìn)行登記管理；地級(jí)以上市（含直轄市）工商行政管理局對(duì)轄區(qū)內(nèi)重要區(qū)域的戶外廣告，認(rèn)為有必要直接進(jìn)行登記管理的，可以直接進(jìn)行登記管理。國(guó)家工商行政管理總局和省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局分別負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)以及轄區(qū)內(nèi)戶外廣告的登記管理。從《戶外廣告登記管理規(guī)定》第五條“發(fā)布下列廣告應(yīng)當(dāng)依照本規(guī)定向工商行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)戶外廣告登記，領(lǐng)取《戶外廣告登記證》”，以及第六條“申請(qǐng)戶外廣告登記，應(yīng)當(dāng)具備下列條件”的規(guī)定可知：只有經(jīng)過(guò)登記并經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)審查之后，戶外廣告才得以發(fā)布。因此，戶外廣告登記不是一種簡(jiǎn)單的登記備案制度，而是一種許可（審批）。而這種許可制度又不同于本章第二節(jié)所介紹的六類特殊商品和服務(wù)廣告的內(nèi)容審查制度，戶外廣告登記過(guò)程中，登記機(jī)關(guān)并不對(duì)廣告內(nèi)容進(jìn)行審查。所以，綜合地看，戶外廣告登記管理制度是一種程序性審批制度，由登記機(jī)關(guān)進(jìn)行形式審查，條件符合規(guī)定的予以登記；條件不符合規(guī)定的，則不予登記。但是根據(jù)筆者的考察，戶外廣告登記過(guò)程中事實(shí)上已經(jīng)存在一定的內(nèi)容審查。[12]二固定形式印刷品廣告登記法律意義上的印刷品廣告包括一般形式印刷品廣告和固定形式印刷品廣告，前者是指廣告主自行或者委托廣告經(jīng)營(yíng)者利用單頁(yè)、招貼、宣傳冊(cè)等形式發(fā)布介紹自己所推銷的商品或者服務(wù)的廣告，另外，票據(jù)、包裝、裝潢以及產(chǎn)品說(shuō)明書等含有廣告內(nèi)容的，也視為一般形式印刷品廣告；后者系指廣告經(jīng)營(yíng)者利用有固定名稱、規(guī)格、樣式的廣告專集發(fā)布介紹他人所推銷的商品或者服務(wù)的廣告。一般形式印刷品廣告和固定形式印刷品廣告的最大區(qū)別倒不在于廣告本身是否具有固定形式，而是，就前者而言，廣告主發(fā)布印刷品廣告的目的是為推銷或介紹自己的產(chǎn)品與服務(wù)，由廣告主自己承擔(dān)印刷品廣告的發(fā)布費(fèi)用（包括印刷、制作、發(fā)送等費(fèi)用）；而固定形式印刷品廣告則由廣告經(jīng)營(yíng)者把眾多廣告主的商品或服務(wù)廣告匯集成專集（可以把專集裝訂成冊(cè)或折疊成頁(yè)，這種廣告專集有固定的名稱、固定的規(guī)格、固定的樣式，是一種可以連續(xù)發(fā)布廣告的媒體，屬于直投廣告的一種形式），發(fā)布不同廣告主的廣告信息，在這里，廣告經(jīng)營(yíng)者既是廣告媒體經(jīng)營(yíng)者，又是媒體廣告發(fā)布者。[13]在2000年1月13日發(fā)布的《印刷品廣告登記管理辦法》（同年3月1日起施行）中，除要求固定形式印刷品廣告履行登記手續(xù)之外，還規(guī)定廣告主發(fā)布含有藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥、醫(yī)療、房地產(chǎn)、保健食品、化妝品內(nèi)容的一般形式印刷品廣告以及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施登記的一般形式印刷品廣告的，必須向發(fā)布地工商行政管理機(jī)關(guān)辦理登記許可手續(xù)。隨著《行政許可法》的頒布實(shí)施，2004年6月30日國(guó)務(wù)院公布了500項(xiàng)保留的行政審批項(xiàng)目（《國(guó)務(wù)院決定對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的目錄》），其中明確了固定形式印刷品廣告登記作為行政審批項(xiàng)目予以保留，取消部分特殊商品或服務(wù)印刷品廣告的登記。因此，國(guó)家工商行政管理總局為貫徹實(shí)施《行政許可法》，按照行政審批制度改革需要和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，在2004年11月30日修訂的《印刷品廣告管理辦法》（2