創(chuàng)建具有中國特色上海特點(diǎn)的住房保障制度

創(chuàng)建具有中國特色上海特點(diǎn)的住房保障制度

住房保障問題是重要的民生問題之一，關(guān)系到發(fā)展、改革和穩(wěn)定的大局，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，更關(guān)系到社會主義和諧社會的構(gòu)建。在任何一個(gè)國家和地區(qū)，部分無力自行解決住房問題的中低收入家庭，必須依靠政府利用國家和社會力量，提供其基本生活所需保障住房，改善居住條件。如何解決中低收入家庭的住房保障問題，各級領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)心，社會輿論密切關(guān)注，群眾要求相當(dāng)迫切。2007年，黨的“十七大”報(bào)告中提出“住有所居”、“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”，以此作為房地產(chǎn)發(fā)展的根本目標(biāo)和城市住房制度政策的主要內(nèi)容，2008年十一屆人大《政府工作報(bào)告》再次把住房問題列為民生問題，并提出了三條原則和四項(xiàng)措施，明確要求加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)，多渠道解決城市中低收入家庭住房困難的政策體系。最近，中央批準(zhǔn)上海市政府機(jī)構(gòu)調(diào)整方案組建住房保障和房產(chǎn)管理局，進(jìn)一步表明國家對解決住房問題的重視和決心正在被提升到前所未有的高度。一上海住房保障工作回顧住房保障是指一個(gè)國家或地區(qū)的政府為滿足部分城鎮(zhèn)居民，主要是中低收入家庭的基本居住需要，而采取的特殊住房制度安排，包括住房改善。住房問題一直是困擾上海城市建設(shè)和社會發(fā)展的瓶頸。歷屆上海市委、市政府都十分重視和關(guān)心廣大群眾的住房問題。1987年建立了由多個(gè)部門組成的“解決居住特困戶聯(lián)席會議”制度，至1999年分階段先后解決了人均居住面積2平方米以下、2.5平方米以下和4平方米以下近12萬戶家庭的居住困難，得到了聯(lián)合國的嘉獎，曾榮獲1995年“聯(lián)合國人居獎”和1996年“聯(lián)合國百家最佳范例”。為更好地研究制定最低收入家庭廉租住房的政策和實(shí)施計(jì)劃，市房地局、市民政局曾在全市14個(gè)區(qū)、108個(gè)街道展開了最低收入住房困難家庭的調(diào)查摸底工作。2000年，上海在全國率先推出了廉租住房制度，當(dāng)年10月開始試點(diǎn)，2001年底在全市推行，此項(xiàng)工作有四個(gè)基本特點(diǎn)：一是集民政低保和居住困難（人均居住面積7平方米以下）為一體的雙困準(zhǔn)入機(jī)制。二是采取租金補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔的配租形式。對大部分家庭實(shí)行租金補(bǔ)貼，享受租金補(bǔ)貼的廉租家庭直接到市場上去租房；對孤老、殘疾、勞模等特殊家庭實(shí)行實(shí)物配租。三是建立了住房保障信息系統(tǒng)和廉租住房工作規(guī)范化管理辦法。設(shè)定廉租住房申請、審核、配租、復(fù)核、退出等系統(tǒng)工作程序與方法；形成市區(qū)（縣）街道（鎮(zhèn)）三級網(wǎng)上辦公的工作機(jī)制。四是確立了主要由市與區(qū)縣分類差別承擔(dān)的財(cái)政專項(xiàng)資金、住房公積金的部分增值資金等多渠道籌措廉租住房資金的辦法。廉租住房工作也得到了建設(shè)部的肯定，被評為2003年全國“人居環(huán)境獎”。到2008年9月，上海共有39188戶家庭符合條件，而其中已有38783戶家庭享受到廉租住房政策，占符合條件家庭數(shù)的98.97%，享受廉租住房政策的家庭中2903戶獲得了實(shí)物配租，35880戶得到了租金補(bǔ)貼。2008年10月27日，市政府常務(wù)會議又決定放寬廉租住房申請標(biāo)準(zhǔn)，提高家庭人均月收入標(biāo)準(zhǔn)及家庭金融資產(chǎn)額度，實(shí)物配租即日起試行增租住房、套租住房和套購租賃住房新機(jī)制。已在徐匯區(qū)作了搖號試點(diǎn)，引入市場機(jī)制基礎(chǔ)上，廉租住房租金將參照市場租金標(biāo)準(zhǔn)，廉租住房的租金、申請家庭原住房的出售價(jià)格或代理經(jīng)租租金均通過市場評估方式確定。廉租住房制度的實(shí)施，取得了巨大的社會效益，使社會上最困難群體的住房條件得到改善，不僅極大地提升了政府在公眾中的形象，而且有效地化解了住房困難問題可能引發(fā)的潛在社會矛盾，對于上海的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。另外，上海市住房保障工作還在以下幾方面取得了積極成效。繼續(xù)實(shí)行租金減免政策。對公有住房承租家庭，繼續(xù)實(shí)行低租金政策，并對符合租金減免條件的家庭實(shí)行租金減免。截至2007年底，全市累計(jì)享受低租金和租金減免政策的家庭約為80萬戶，其中5.5萬戶享受了租金減免政策。實(shí)施貸款貼息政策。為提高上海市中低收入家庭改善住房條件的保障力度，從2003年6月1日起，對以貸款方式購買本市自住中低價(jià)位商品住宅的中低收入家庭，實(shí)行購房貸款貼息政策，受益家庭約7800戶。通過向符合條件的動拆遷居民供應(yīng)配套商品房、舊住房綜合改造和舊住房成套改造等多種渠道，切實(shí)改善困難家庭的住房條件。截至2007年底，已向各類符合條件的家庭供應(yīng)配套商品房2000多萬平方米；全市累計(jì)完成“平改坡”綜合改造2800多萬平方米；2001～2007年，全市共完成122萬平方米老工房成套改造；2003～2007年，全市共完成舊住房綜合整治5684萬平方米。2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〈2007〉24號）下發(fā)后，市委、市政府以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，堅(jiān)持以居住為主、市民消費(fèi)為主、普通商品住房為主，堅(jiān)持構(gòu)筑誠信、規(guī)范、透明、法制的房地產(chǎn)市場體系和分層次、多渠道、成系統(tǒng)的住房保障體系，堅(jiān)持從城市居民家庭住房消費(fèi)能力的實(shí)際出發(fā)，建立健全以廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房為重點(diǎn)的住房保障體系，遵循“廣覆蓋、?；尽⒎謱哟?、重公平、促穩(wěn)定”的原則，制定了《上海市人民政府貫徹國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難若干意見的實(shí)施意見》和《上海市解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃（2008～2012年）》，多渠道地實(shí)施住房保障，努力使廣大群眾住有所居。2008年將政策覆蓋面由最低收入住房困難家庭擴(kuò)大到低收入住房困難家庭，至2012年基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”，新增受益家庭不少于10萬戶，累計(jì)達(dá)到13萬戶；實(shí)物配租比例逐步擴(kuò)大到20%～30%，五年籌措廉租房源3萬套；逐步將承租公有住房的低收入家庭等納入廉租住房保障體系；積極解決中低收入家庭的住房困難和經(jīng)市政府認(rèn)定的其他住房困難家庭的住房問題；健全經(jīng)濟(jì)適用住房制度，五年共建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房2000萬平方米，至2012年累計(jì)享受經(jīng)濟(jì)適用住房政策的家庭達(dá)到30萬戶。二上海住房保障制度建設(shè)中存在的問題上海的住房保障制度對增加住房供給，改善居民居住質(zhì)量起到了積極的作用，尤其已初步形成了“分層次、多渠道、成系統(tǒng)”的住房保障體系，其中，配套商品房、廉租房建設(shè)已初見成效，中低價(jià)商品房、公積金、舊住房改造等保障方式正穩(wěn)步發(fā)展，為保障和改善中低收入家庭的住房起到了一定的作用，但不可否認(rèn)，目前上海的住房保障對象范圍過窄，保障性住房規(guī)劃不合理，保障層次不清晰，存在保障力度不強(qiáng)，有效性不充分，住房保障資金、房源不充裕，機(jī)制法規(guī)不全，缺乏與保障目標(biāo)相適應(yīng)的政策措施體系等問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。1.保障性住房建設(shè)空間布局越來越邊緣化自2000年，上海對危舊房屋開始了大規(guī)模的改造工作，到2007年共拆遷居民住宅4258.2萬平方米，動遷居民577041戶，期間竣工住宅19309.41萬平方米，人均居住面積達(dá)16.5平方米。坦率地說，居民的居住水平、質(zhì)量和環(huán)境大幅提高，城市面貌日新月異。但應(yīng)該看到城市居民的居住空間分異現(xiàn)象逐漸產(chǎn)生并日漸強(qiáng)化。2005年，上海開展2個(gè)“1000萬”配套商品房工程，優(yōu)先定向供應(yīng)給上海軌道交通世博會園區(qū)和經(jīng)政府認(rèn)定的舊區(qū)改造地塊動遷居民，滿足其對房源的剛性需求。尤其是2008年1月，市政府頒布了《上海市解決低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃》，明確今后五年，上海將按照政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、市區(qū)聯(lián)手、定向供應(yīng)的原則，建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房2000萬平方米，2008年開工建設(shè)的400萬平方米已列入市政府重大工程，年內(nèi)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)得到了有力推進(jìn)，并取得了階段性成效。但這些基地主要分布在徐匯華涇、寶山顧村、南匯航頭、閔行浦江、松江泗涇和青浦華新等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均在外環(huán)線以外，遠(yuǎn)離就業(yè)崗位密集區(qū)，增加了中低收入群的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)型公共交通高效服務(wù)區(qū)，增加了中低收入人群的出行時(shí)間和交通成本；遠(yuǎn)離高質(zhì)量的公共設(shè)施，降低了中低收入人群社會服務(wù)享受水平。由于小區(qū)設(shè)置功能單一，缺少工作崗位，住職分離現(xiàn)象嚴(yán)重，住戶在本區(qū)內(nèi)上班的比例很低，這些表明由于居住區(qū)周邊缺乏就業(yè)崗位，基礎(chǔ)設(shè)施較差且滯后，以及中低收入居民購買力低下、缺乏商業(yè)氛圍等多種原因，使得居民在此就業(yè)和發(fā)展成為難題。市規(guī)劃局發(fā)布的《浦東三林保障性住房基地控制性詳細(xì)規(guī)劃（草案）公示》顯示，此基地總建筑面積246.25萬平方米，居住人口規(guī)模將控制在8.5萬人，位于外環(huán)線的區(qū)域，西至浦星公路，東至新橋港，北接浦東外環(huán)綠帶500米控制線，南至規(guī)劃蘆恒路及浦東新區(qū)區(qū)界，相當(dāng)于中心城區(qū)一個(gè)街道的地域，真正能夠解決多大就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等問題有待商榷。說不定將又成一個(gè)“貧民區(qū)”或是“下只角”。由于遠(yuǎn)離中心城區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用住房基地不是自行車的出行距離，盡管閔行浦江等部分基地地區(qū)將建設(shè)大運(yùn)量的軌道交通設(shè)施，但低收入家庭使用這些設(shè)施并沒有特別的優(yōu)惠，因此在享用大運(yùn)量快捷交通設(shè)施的同時(shí)，這些低收入家庭的日常生活開支也在隨之增加。我們曾征詢盧灣區(qū)一戶廉租家庭，如政府將其原9平方米的亭子間收購，套配其浦江新城的成套獨(dú)用房，他的意愿如何。他的回答是：房子很好，但愛人沒有工作，我在市區(qū)做保安，女兒在市區(qū)讀中學(xué)，僅兩個(gè)人的交通費(fèi)及午餐費(fèi)就將開銷我保安工資的大半，叫我如何生活？至2006年底，全市實(shí)物配租的廉租家庭有127戶，除部分動用市房地局物業(yè)特需用房在中心城區(qū)外，大部分實(shí)物配租房源在江橋、顧村等地。筆者親眼目睹物業(yè)公司在代享受配套商品房的動遷家庭出租所分配的配套房屋，明顯違反“配套商品房五年內(nèi)不可交易上市”的規(guī)定，物業(yè)公司也無奈地稱“不然我們物業(yè)管理費(fèi)收不到”，究其原因，因動遷家庭不在此就業(yè)?？傮w而言，市保障性住房基地大多處于城市外圍配套盲點(diǎn)地區(qū)，中低收入家庭居住空間越來越被邊緣化的趨勢已經(jīng)形成，而且越來越遠(yuǎn)，這給他們帶來了就業(yè)機(jī)會問題、交通出行問題、配套服務(wù)問題等等生活上的不便。雖然外遷的中低收入居民改善了居住條件，但帶來的是就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)增加、生活成本提高和社會服務(wù)水平降低甚至社會貧富差距拉大，形成了貧民窟。其所有的低教育水平、低就業(yè)率、高犯罪率，這些都成為影響城市和諧的隱患，使社會治安惡化的趨勢已可預(yù)見，美國的紐約、巴西的圣保羅就是鐵證。正如有關(guān)專家指出，近幾年，政府較多地考慮降低中心城區(qū)人口密度，提高土地使用效益和增加土地出讓收益，但對于保持中心城區(qū)的歷史文脈、保持勞動力的合理結(jié)構(gòu)、照顧原住居民的感情和實(shí)際困難等方面，考慮得比較少，今后在兼顧兩方面要求的前提下，應(yīng)適當(dāng)考慮原地或近地建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房。2.住房保障制度覆蓋面尚顯不足，保障經(jīng)費(fèi)局促據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局上海市調(diào)查總隊(duì)統(tǒng)計(jì)，2007年，上海市常住人口總戶數(shù)503.29萬戶，其中非農(nóng)業(yè)人口占86.8%，即有436.85萬戶城鎮(zhèn)居民戶口，而同年，人均可支配收入低于10297元的最低收入家庭占5%，人均可支配收入低于15131元的中低收入家庭占10%，二者約占上海家庭總戶數(shù)為65.4萬戶。這些家庭住房借貸記錄為零，人均住房消費(fèi)50元/月，雖然有相當(dāng)一部分家庭人均居住面積在市區(qū)人均居住面積之上，但處于“夾心層”處境的家庭仍為數(shù)不少。歷年上海支援外地建設(shè)的各類人員（支邊、支疆、支農(nóng)和上山下鄉(xiāng)知青）共210.7萬人，“農(nóng)來農(nóng)去”知青1.2萬人，這些人中相當(dāng)部分已回滬定居，這一代人度過了三年自然災(zāi)害的饑餓童年，在“文化大革命”中荒度了金子般彌足珍貴的學(xué)生年華，上山下鄉(xiāng)的蹉跎歲月，斷送了人生最美好的青春，好不容易返城了，微薄的工資還不一定能按時(shí)領(lǐng)到，只能蝸居在別人的屋檐下。另外還有1966年前向往新中國生活、拋棄家產(chǎn)的3300戶老歸僑。這些家庭的居住更緊迫。市房地局通過房地權(quán)籍信息系統(tǒng)和公安戶及信息系統(tǒng)等相關(guān)政務(wù)信息比對的方式，對全市城鎮(zhèn)居民家庭住房狀況進(jìn)行調(diào)查，顯示人均建筑面積12平方米以下家庭有622284戶，與城調(diào)總隊(duì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)非常吻合。而上海近五年計(jì)劃建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房僅為30萬套，五年后累計(jì)享受廉租住房的家庭僅為13萬戶。顯而易見，住房保障覆蓋面仍顯偏小。根據(jù)《上海市解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃（2008～2012年）》，今后五年全市貧困家庭累計(jì)新增不少于10萬戶，實(shí)物配租比例擴(kuò)大到20%～30%，以30%計(jì)，累計(jì)需實(shí)物配租近4萬戶，實(shí)物配租的房源明顯不足，目前，上海市適合廉租對象的中低價(jià)位、中小房型、實(shí)物配租房源很少，適合廉租對象就業(yè)、出行、享受公共社會服務(wù)的房源更為稀缺，只能大力采用租金補(bǔ)貼方式，而部分廉租對象沒有真正去租房居住，因此沒有從根本上解決廉租對象的住房困難問題。廉租租房建設(shè)需要政府從財(cái)政支出資金，在沒有明確規(guī)劃指標(biāo)的情況下，部分區(qū)縣政府不積極、不實(shí)施，加之缺乏監(jiān)管，資金來源不穩(wěn)定且資金量小。解決中低收入居民的住房問題，是國家社會政策的主要組成部分。以上海為例，上海市廉租住房資金主要包括：市、區(qū)（縣）兩級財(cái)政預(yù)算安排用于廉租住房保障的資金；住房公積金增值收益扣除計(jì)提貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用后的全部余額；土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。但事實(shí)上經(jīng)費(fèi)不能按時(shí)到位，以2006年為例，各區(qū)縣申請廉租經(jīng)費(fèi)1.1759億元，由市區(qū)分級承擔(dān)，市財(cái)政承擔(dān)4989萬元，區(qū)財(cái)政承擔(dān)6769萬元，其中市級承擔(dān)的廉租經(jīng)費(fèi)公積金增值部分占2494.8萬元，市財(cái)政承擔(dān)的份額僅為2494萬元，雖然份額很小，但各區(qū)縣反映市財(cái)政的撥款往往年底還不到賬，影響各區(qū)縣工作積極性，反映出“嘴上說說重要，行動上不重要”。根據(jù)規(guī)定2006年開始，土地出讓凈收益不低于5%用于廉租住房建設(shè)，2007年的24號文件把這一比例提高到10%，就上海而言，尚未見具體政策和實(shí)施辦法。3.經(jīng)濟(jì)適用住房的政策尚未細(xì)化首先，經(jīng)濟(jì)適用住房是由購房人支付該房的銷售價(jià)款和政府在建設(shè)中的各種顯性和隱性收入（如建設(shè)用地為行政劃撥供應(yīng)、減免行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，政府負(fù)擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、適用開發(fā)貸款優(yōu)惠政策等）兩部分構(gòu)成。在符合現(xiàn)行法律法規(guī)基礎(chǔ)上，考慮到房價(jià)上漲或下跌的可能性，經(jīng)濟(jì)適用住房上市轉(zhuǎn)讓后在必須滿足政府能收回建設(shè)投入從而保證經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的持續(xù)性，也必須使購房人能通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房獲得合理收益，從而達(dá)到梯度改善居住條件的目的前提下，轉(zhuǎn)讓收益如何在政府和購房人員間進(jìn)行分配的方案尚未明確。其次，上海市中心城區(qū)建設(shè)用地緊缺，為解決該區(qū)內(nèi)保障對象的住房困難，在落實(shí)基本建設(shè)任務(wù)的基礎(chǔ)上，可以向其他區(qū)統(tǒng)籌用地建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房。異地統(tǒng)籌建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房后，會發(fā)生中心城區(qū)（導(dǎo)出區(qū)）與提供建設(shè)用地的區(qū)縣（導(dǎo)入?yún)^(qū)）之間的利益平衡問題，導(dǎo)入?yún)^(qū)主要是因建造經(jīng)濟(jì)適用住房而減少了土地收益和因人口導(dǎo)入（大部分是中低收入家庭）而增加了社會保障等方面的支出，而導(dǎo)出區(qū)主要面臨如何補(bǔ)償、補(bǔ)償多少的問題。當(dāng)前在推進(jìn)項(xiàng)目過程中，各區(qū)縣（特別是近郊非中心城區(qū)）因?qū)?jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)的綜合配套政策存在顧慮（如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)、一次性財(cái)政補(bǔ)貼政策尚需明確等），以及宏觀調(diào)控、需求情況欠明朗等因素的影響，對經(jīng)濟(jì)適用房住房項(xiàng)目的上報(bào)、立項(xiàng)普遍積極性不高。第三，上海市的經(jīng)濟(jì)適用住房實(shí)行租售并舉，但承租與購買經(jīng)濟(jì)適用住房對象的準(zhǔn)入條件是有區(qū)別的。租賃的經(jīng)濟(jì)適用住房主要供應(yīng)既不符合廉租住房條件，又暫時(shí)無力購買經(jīng)濟(jì)適用住房的低收入家庭。對于租賃的經(jīng)濟(jì)適用住房實(shí)行租售轉(zhuǎn)化政策，這樣的好處是有利于這部分家庭逐步積累資產(chǎn)；有利于承租家庭愛惜住房；有利于政府減輕建房長期投入的負(fù)擔(dān)。不過，由于對中低收入家庭公共租賃房的建設(shè)的長期忽略，市場上沒有或很少有可租賃的經(jīng)濟(jì)適用住房，關(guān)鍵還是在于建設(shè)經(jīng)濟(jì)租賃房的資金不落實(shí)，加上租賃稅收政策不完善，開發(fā)企業(yè)無法通過出租，利用長期租金來回收成本，開發(fā)建設(shè)經(jīng)濟(jì)租賃房的積極性不高。三建議和對策我們有理由相信，住房作為人類生存不可替代的商品，完善住房保障制度，確保城鎮(zhèn)低收入家庭達(dá)到聯(lián)合國《關(guān)于新千年中的城市和其他人類住區(qū)的宣言》中所提出的“人人享有適當(dāng)住房”的目標(biāo)，在正在構(gòu)建社會主義和諧社會的中國一定能實(shí)現(xiàn)。盡管一個(gè)城市住房保障水平設(shè)計(jì)，要與城市經(jīng)濟(jì)水平、城市家庭人均可支配收入、家庭消費(fèi)結(jié)構(gòu)、房地產(chǎn)市場發(fā)展、住房狀況、城市住房租金水平以及城市財(cái)政收支現(xiàn)狀等相適應(yīng)，但上海作為中國一個(gè)經(jīng)濟(jì)中心，處在城市化、工業(yè)化發(fā)展階段，住房供應(yīng)不足肯定需要較長時(shí)間才能有所緩解，但不能以此為由而不作為。1.建立完善的住房保障法律體系，明確政府的職責(zé)和任務(wù)現(xiàn)代社會住房保障制度是以健全、完備的法律體系為支點(diǎn)的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，為了解決中低收入居民住房問題，國際上通行做法是區(qū)分收入層次，并據(jù)此考察不同收入層次居民在住房方面面臨的問題，進(jìn)而推出有針對性的、區(qū)分收入水平的住房制度和政策框架，從而確定政府在住房保障體系中的角色。如：美國早在20世紀(jì)40年代就頒布了《住房法》、60年代又連續(xù)頒布《住房貸款法》、《住房再貸款法》、《住房與城市發(fā)展法》等法規(guī)；新加坡在60年代通過了《新加坡建屋與發(fā)展法令》。當(dāng)然，市場經(jīng)濟(jì)國家中，政府對住房問題所扮演的角色或承擔(dān)的責(zé)任分為三類：一是雛生型：自助式；二是社會型：市場為主，政府為輔；三是公眾責(zé)任型：廣覆蓋，強(qiáng)干預(yù)。而目前國家的政策性文件僅為《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干通知》（國發(fā)［2007］24號文件），和建設(shè)部等八部委的《廉租住房保障辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》，缺乏以國家立法形成確定的公共住房法規(guī)。上海的《上海市城鎮(zhèn)廉租住房試行辦法》還是2000年9月市政府批轉(zhuǎn)的，隨后市房地局出臺了《上海市城鎮(zhèn)廉租住房試點(diǎn)實(shí)施意見》，兩個(gè)行政規(guī)章法律地位不高，明顯落后于快速發(fā)展的形勢。所以，建立完善的、相適應(yīng)的法律保障體系是保證住房保障體系順利實(shí)施的當(dāng)務(wù)之急，而且政策規(guī)定、實(shí)施運(yùn)行、組織保障、監(jiān)管檢查和配套完善都應(yīng)協(xié)調(diào)研究。從國家層面來講，應(yīng)盡快以人大立法的形式制定《住房保障法》，明確各級政府在保障公民居住權(quán)利方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，理清各級政府的責(zé)任邊界，使住房保障的主體、責(zé)任、實(shí)施方法、標(biāo)準(zhǔn)等問題都能夠有法可依、有章可循。同時(shí)，為鼓勵企業(yè)參與保障性住房的建設(shè)供應(yīng)，必須制定相應(yīng)的鼓勵政策；為規(guī)范供應(yīng)和享受住房保障中的行為，必須制定有關(guān)的監(jiān)管辦法等等。2.確保住房保障資金。國際經(jīng)驗(yàn)表明，政府住房保障預(yù)算包括住房補(bǔ)貼、住房投資或投資補(bǔ)貼、各種稅收優(yōu)惠及社會按揭保險(xiǎn)等，其開支水平占GDP的比重一般不超過2%，大部分在1%左右按照規(guī)劃，2008～2012年，上海要建10萬套廉租住房，30萬套經(jīng)濟(jì)適用住房，按每平方米5000元計(jì)，5年需1100億元，每年需220億元。以2007年為例，上海市的財(cái)政收入為2102億元，財(cái)政支出為2201億元，參照上述國際經(jīng)驗(yàn)的GDP的比重，市區(qū)財(cái)政完全可以承擔(dān)，只要實(shí)行專項(xiàng)管理，分賬核算，專款專用，不至于年底還未能拿到市級財(cái)政廉租補(bǔ)貼資金。這就需要市政府在對廉租住房制度和經(jīng)濟(jì)適用住房制度作出明確規(guī)定和規(guī)范的基礎(chǔ)上，在具體如何操作上，對財(cái)政資金、金融支持、住房公積金跨區(qū)域使用（尤其是進(jìn)城農(nóng)民工）等方面出臺具體的實(shí)施辦法，推出解決住房保障最關(guān)鍵問題——資金落實(shí)的措施。建議設(shè)立上海公共住房投資公司，利用住房公積金、社?；疬@兩項(xiàng)政府管理的公共資金，同時(shí)發(fā)行企業(yè)債券以及保障性住房信托投資基金，并允許社會投資，多渠道籌集保障性住房資金。公司作為政府從事住房保障的機(jī)構(gòu)，給予免征各項(xiàng)稅費(fèi)的優(yōu)惠，以降低運(yùn)作成本和住房租金。公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求建立，實(shí)行市場化運(yùn)作，主要投資小戶型的經(jīng)濟(jì)租賃住房，也可進(jìn)行出售的經(jīng)濟(jì)適用住房投資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，上海的住房公積金繳存余額有736億元，而將部分回收資金和個(gè)人貸款逾期率一并與繳存余額相比，公積金逾期率的比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)銀行的平均呆壞賬率，說明住房公積金總體安全、資產(chǎn)質(zhì)量總體保持良好，因此上海有條件先行試點(diǎn)，為全國鋪開創(chuàng)造條件。由公共公司運(yùn)作的好處有以下幾點(diǎn)：一是社?；?、住房公積金可投入的資金量多；二是都是長期的穩(wěn)定資金，它不追求高額回報(bào)，5年以上5%即可，符合周期長、回報(bào)穩(wěn)的特點(diǎn)；三是都是政府管理資金，與政府的公共目標(biāo)一致；四是都取之于民用之于民，發(fā)揮互助作用，可幫助更多中低收入家庭解決住房困難問題。3.關(guān)注保障性住房的空間布局，科學(xué)決策規(guī)劃香港是亞洲收入差距較大的地區(qū)之一，但香港人生活質(zhì)量的差別遠(yuǎn)不如他們的收入差別那樣大，這是因?yàn)橄愀厶峁┝顺渥愫屯晟频墓参锲纷屖忻衿降鹊厝ナ褂?。富人購置的“商品房”與中產(chǎn)階級購置的含有政府補(bǔ)貼的“居屋”以及窮人租住的由政府興建的“廉租屋”，可能在同一條海岸線上相鄰一字排開、共同面對同一片海景；公交和地鐵、體育場館和設(shè)施、小型城市公園比比皆是，且基本上不收門票，無論窮富均可免費(fèi)、自由地進(jìn)入；加之政府配建的學(xué)校、醫(yī)院以及圖書館等各類文化設(shè)施、大型超級市場等，為市民提供了極其方便的生活環(huán)境，削弱了窮人區(qū)和富人區(qū)的二元對立。而上海2008年開工建設(shè)的400萬平方米經(jīng)濟(jì)適用房，都分布在徐匯華涇、寶山顧村、南匯航頭、閔行浦江、松江泗涇和青浦華新等外環(huán)線附近。我們認(rèn)為：從公共資源合理配置的角度說，廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)，在空間的選擇上應(yīng)盡可能地布局在大運(yùn)量、經(jīng)濟(jì)型公交發(fā)達(dá)、公共設(shè)施服務(wù)水平較高的地區(qū)，且規(guī)模不宜過大，以各項(xiàng)設(shè)施的共用帶動社區(qū)間的融合，整體的生活環(huán)境是“大融合、小封閉”。這樣可以從源頭上避免中低收入家庭居住空間邊緣化可能導(dǎo)致的系列社會問題。那么，居住在不同社區(qū)的鄰里，出門后可以享受到的社會服務(wù)應(yīng)該是同質(zhì)的。這個(gè)問題，已引起國外政府的重視，美國政府從1973年起開始把分散低收入者住房、改善社區(qū)質(zhì)量納入公共住房政策，有效地避免了貧民窟出現(xiàn)。法國也由于“富人區(qū)”與“廉租區(qū)”涇渭分明，城市出現(xiàn)貧富對立局面，導(dǎo)致社會矛盾激化，連續(xù)發(fā)生騷亂事件，為此，法國政府出臺了以“貧富混居”為主要解決方案的“城市更新計(jì)劃”，使低收入者與高收入者“同在一個(gè)屋檐下”。應(yīng)大力推薦盧灣區(qū)政府?dāng)M在五里橋街道利用“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的報(bào)廢廠房，由企業(yè)興建經(jīng)濟(jì)適用住房的思路，其實(shí)，市中心黃浦、靜安等區(qū)均可充分利用舊區(qū)改造地段所建普通商品房小區(qū)配建保障性住房，克服居住分異，實(shí)現(xiàn)和諧居住。坦率地講，市管理決策部門以及規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，在保障性住房建設(shè)的實(shí)施決策上，應(yīng)按照分散建設(shè)、規(guī)模適度、方便生活、位置適中的原則進(jìn)行規(guī)劃布局，從而能夠在選址上給予更多的傾斜，在建設(shè)規(guī)模上進(jìn)行更加合理的安排，在配套設(shè)施建設(shè)投入上給予更多的財(cái)力和政策的支持，對中低收入人群的生活給予更多的關(guān)注和關(guān)心，很多問題是完全可以解決和避免的。同時(shí)，應(yīng)加大投資力度，盡快完成選址后各項(xiàng)配套設(shè)施的建設(shè)以及建設(shè)后各項(xiàng)配套設(shè)施的正常運(yùn)行，為中低收入人群創(chuàng)造完善舒適的社區(qū)生活環(huán)境，防止“空間分異”，以實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)。異地統(tǒng)籌建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房后，會發(fā)生中心城區(qū)（導(dǎo)出區(qū)）與提供建設(shè)用地的區(qū)縣（導(dǎo)入?yún)^(qū)）之間的利益平衡問題，關(guān)鍵在于導(dǎo)入?yún)^(qū)因建經(jīng)濟(jì)適用住房而減少了土地收益和因人口導(dǎo)入而增加社會保障等方面的支出需合理補(bǔ)償，同時(shí)，導(dǎo)出區(qū)也應(yīng)在其能力承受范圍之內(nèi)支付補(bǔ)償。因此建議經(jīng)濟(jì)適用住房上市轉(zhuǎn)讓的，優(yōu)先回購權(quán)由導(dǎo)出區(qū)行使，房屋轉(zhuǎn)讓收益主要?dú)w屬導(dǎo)出區(qū)，部分（如30%）歸屬市政府。導(dǎo)出區(qū)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，補(bǔ)償導(dǎo)入?yún)^(qū)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算依據(jù)，可以按照相同地段普通商品住房與經(jīng)濟(jì)適用住房銷售價(jià)格差價(jià)的一定比例（如70%）設(shè)定，由導(dǎo)出區(qū)向?qū)雲(yún)^(qū)分期支付。另外，行使優(yōu)先回購權(quán)的成本，如果高于若干年后新申請建設(shè)用地的成本，會誘使導(dǎo)出區(qū)不斷地向其他區(qū)縣申請建設(shè)用地用于經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)?？紤]到上海市建設(shè)用地日趨緊張的狀況，應(yīng)該適度提高新申請建設(shè)用地的成本，引導(dǎo)導(dǎo)出區(qū)回購經(jīng)濟(jì)適用住房，用于本區(qū)域后續(xù)的住房保障。4.實(shí)施公有住房使用權(quán)置換用于住房保障按照住房保障體系建設(shè)的要求，政府應(yīng)籌集部分中低價(jià)位、中小套型房源供保障對象承租，因此對保障型房源的需求是非常巨大的。從上海市實(shí)際情況看，將單位轉(zhuǎn)租或閑置的公有住房合理轉(zhuǎn)化，在舊住房改造中適度改建，在經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目中適當(dāng)配套，均是籌措房源的主要渠道。但公有住房使用權(quán)置換不失為解決保障性房源緊缺的重要首選手段之一，其主要包括以下兩方面的含義：其一，政府“回購”居民承租的公有住房承租權(quán)，即居民將自己承租的公有住房的承租權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給政府，政府把購房款支付給承租人；其二，政府“回租”居民承租的公有住房，即居民將自己承租的公有住房轉(zhuǎn)租給政府，雙方確定相對較長的租賃期限（一般為3年左右），政府支付給承租人租金。由此可見，它不同于目前本市房地產(chǎn)市場上的公有住房差價(jià)交換行為，也不同于公有住房轉(zhuǎn)租行為，它具有以下三方面的特征：一是公有住房使用權(quán)置換的主體，一方為政府，另一方為原承租居民；二是公有住房使用權(quán)置換的行為，既包括政府的回購，又包括政府的回租；三是置換后的公有住房，專門用于住房保障，用以解決中低收入家庭的住房困難問題，不能挪作他用。截至2006年底，全市現(xiàn)有直管公房2546萬平方米。從房屋類型分類看：舊里786.75萬平方米，占30.9%；新里298.58萬平方米，占11.7%；新工房1043.27萬平方米，占41%；公寓47.47萬平方米，占1.9%；花園住宅101.15萬平方米，占4%；簡屋3.21萬平方米，占0.1%；其他265.78萬平方米，占10.4%。2005年，根據(jù)抽樣調(diào)查得知：全市轉(zhuǎn)租戶數(shù)占公有住房總戶數(shù)的比例為17%左右，即10萬戶左右：轉(zhuǎn)租面積占公有住房總面積的比例為12%左右，即300萬平方米左右；轉(zhuǎn)租面積平均為30平方米/戶。在公有住房轉(zhuǎn)租中，舊里、新里房屋的轉(zhuǎn)租率又相對較高。2000～2006年全市共實(shí)現(xiàn)差價(jià)換房43567套，交易面積78.8萬平方米（平均每套18.1平方米），成交金額43.61億元（平均每套10.01萬元）。通過調(diào)查獲悉，部分承租公有住房的家庭，居住條件和質(zhì)量較差，而且自身經(jīng)濟(jì)狀況又不好，但這部分家庭對改善居住條件的愿望較為迫切。因此，通過將原來承租的公有住房轉(zhuǎn)讓或再轉(zhuǎn)租給政府后，用所獲得的收益，再去購房或租房，這些家庭認(rèn)為這不失為一條改善自身居住條件的有效途徑。實(shí)施