中國的流域生態(tài)補償

中國的流域生態(tài)補償

對于中國未來10～15年的經濟增長來說，水資源瓶頸也許是最為緊迫的問題。中國是一個大國，但中國的年人均淡水資源量卻處于很低水平，與此同時，不斷出現的污染問題使得有效水資源量進一步減少。2011年4月發(fā)布的《中國宏觀環(huán)境戰(zhàn)略研究報告》顯示，1.9億中國人的飲用水有害物質含量超標，此外，約3億農村人口飲用水不安全。世界銀行最近的一份報告估計，水資源危機已經消耗了中國2.3%的GDP，其中1.3%是因為水資源短缺，1%是由于水污染，而這只是對真實成本的一個保守估計。面對這些挑戰(zhàn)，中國各級政府都在加大投入，積極開拓新思路，尋求新方法，旨在緩解水資源管理中供給與需求的矛盾。這包括過去十年里，在基于市場的環(huán)境政策工具方面，中央、省和地方積累了大量被統(tǒng)稱為“生態(tài)補償”的經驗，同時得到了中央政府的認可，國家發(fā)展和改革委員會（NDRC）已經受命起草一部國家級的《生態(tài)補償條例》。生態(tài)補償與生態(tài)有償服務（PES）有一些共同點，但不同的是，生態(tài)補償還包括了地方政府間的財政轉移支付機制，它有利于調節(jié)資金分配、明確環(huán)境管理方面的職責與任務，尤其是在跨越行政、區(qū)域邊界的生態(tài)服務流方面，如流域生態(tài)服務方面更是如此。這些創(chuàng)新機制已經成為中國政府徹底解決水資源危機的主要手段。問題的解決在多大程度上能夠獲得成功不僅關系到中國，也關系到全世界，通過國際貿易和生產鏈，會影響到全球糧食和能源市場。本知識產品介紹了目前國家《生態(tài)補償條例》的制定進展，重點指出制定有效生態(tài)補償條例所面對的制度性挑戰(zhàn)，特別是中國在水資源管理上存在的“條塊分割”。例如，不少于10個政府部門有水資源管理的責任。此外，根據《中華人民共和國水法》（1988年頒布，2002年修訂），水資源屬于國家所有，國家通過政府指令和配額制度對水資源進行分配。實際中仍然存在水資源使用權屬不清、水資源價格被人為降低，造成水資源事實上的任意獲取、水資源沖突以及資源無效分配等問題。就此而言，中國的水資源管理仍然不夠順，在橫向和縱向上都不夠協(xié)調，缺少有效的法律框架和基礎，責權重疊、模糊不清，加上中央政府執(zhí)法力度不夠，已經阻礙了流域及水資源的保護與管理。與此同時，中央或地方在生態(tài)補償方面相繼出臺了一系列重要的條例和政策。增強法律基礎顯得十分重要，但在國家《生態(tài)補償條例》的制定上，發(fā)改委也面臨著挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)有：第一，完善和加強環(huán)境管理方面的規(guī)章制度框架（或者至少在行政和管理方面不出現新的沖突）；第二，保持政策的靈活性和預見性，如有可能，可影響中國整個環(huán)境管理機制改革，特別是在流域管理方面。針對這些挑戰(zhàn)，本知識產品對《生態(tài)補償條例》中水資源方面的設計提出了三點建議。1.關注效果目前，在生態(tài)補償補貼標準和財政轉移支付比例的計算方面已經做了很多工作?，F在應更多地關注生態(tài)補償政策的最終目標或效果，即主要生態(tài)服務流與環(huán)境資源的有效保護、修復和改善，這將有助于制定正確的激勵機制，而不是像現在這樣，過多關注補貼比例的計算公式。生態(tài)補償項目最根本的問題是“效益是否大于成本”。從根本上說，最重要的是取得的效果，以及各方從生態(tài)補償項目參與中獲得的收益。關注效果，但允許使用各種靈活手段來達到既定的目標，這有利于開展創(chuàng)新活動，最終降低項目成本，同時，生態(tài)補償項目中的區(qū)域差異也有助于揭示生態(tài)服務供給的區(qū)域性成本效益，這可以作為優(yōu)化目標的一個參考，用有限的資金實現最好的環(huán)境保護效果?！瓣P注效果”還強調一點，即生態(tài)補償只是各種可行有效政策工具中的一種。2.將生態(tài)補償機制作為水資源綜合管理中的一個可用工具在流域綜合管理框架的設計方面，中國仍然還有很多工作要做。雖然這是一個嚴峻的挑戰(zhàn)，但也給生態(tài)補償機制的應用帶來了機遇。生態(tài)補償機制可以為流域的投資與管理提供有效的資金來源，還可以找出實現可持續(xù)流域管理所要面對的主要障礙，同時還可以為流域保護的主要利益相關群體提供接觸和談判的平臺。雖然中國水資源管理制度上的不順帶來了許多挑戰(zhàn)，但一部完善的《生態(tài)補償條例》，加之在制度、資金和行動措施方面的有效后續(xù)支持，可以成為一個有效平臺，協(xié)調各部委和地方政府部門在水資源管理方面的職責。3.條例需要考慮生態(tài)補償參與者的規(guī)?！渡鷳B(tài)補償條例》希望將所有生態(tài)服務的潛在購買者和供給者（從中央政府到個體土地使用者）都包含在一個框架中，參與方的“規(guī)?！睍绊懙剿麄冊凇渡鷳B(tài)補償條例》規(guī)定中的權責。在各種情況下建立生態(tài)補償機制的可行性的大小，都取決于在多大程度上能明確界定生態(tài)服務的產權和相關方責任。同時，參與方的規(guī)模大小會直接影響這些權屬和責任明晰的程度，這是由中國的法規(guī)體系所決定的。對于“大的”購買者和供給者（如區(qū)域和地方政府）來說，環(huán)境管理最大的挑戰(zhàn)是生態(tài)服務流跨越行政和區(qū)域邊界，例如流域生態(tài)服務。中國需要加強和明確法律框架，明確水資源使用權，以及流域生態(tài)服務政府層面利益相關者之間的關系，但在很大程度上，這些工作都不在生態(tài)補償管理框架之內。《生態(tài)補償條例》的相關條款最好能預測到這點，如有可能，努力去促進這種轉變，使區(qū)域和行政的權責更加明晰。按現有法律，中國土地所有權制度足以保障針對個體土地使用者的生態(tài)補償項目順利實施。如果在實際中權屬不夠清晰，針對個體土地使用者的生態(tài)補償項目經?？梢詾轫椖客恋靥峁└郊訐?，獲得法律優(yōu)勢，進而鞏固其權屬。在針對個體土地