《中華人民共和國紅十字會法（修改建議稿）》說明

《中華人民共和國紅十字會法（修改建議稿）》說明

第八屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《中華人民共和國紅十字會法》（以下簡稱《紅十字會法》），主要從總則、組織、職責、標志、經費與財產、附則等六個方面，原則上規(guī)定了中國紅十字會的地位、性質和活動方式，基本明確了紅十字會與政府的關系以及紅十字名稱和標志使用的相關規(guī)則，對促進和規(guī)范中國紅十字事業(yè)的健康發(fā)展起到了積極作用，具有重要的歷史意義和實踐價值。但是，隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發(fā)展，中國紅十字事業(yè)的發(fā)展遇到了一些新的情況、新的問題和新的挑戰(zhàn)。表現(xiàn)在：組織發(fā)展不平衡，基層尤其是農村的工作基礎薄弱；經費投入機制不合理，政府保障機制不完善；核心業(yè)務不明確，職能意識不清晰；會員管理、志愿者管理、統(tǒng)一標志管理需要進一步規(guī)范和強化；內部治理結構不完善，公信力建設面臨挑戰(zhàn)；專職隊伍建設滯后，職業(yè)素質與能力有待提升。針對上述問題，現(xiàn)行《紅十字會法》已經難以適應現(xiàn)實障礙解決的需要，難以滿足社會領域改革發(fā)展、促進社會和諧文明進步的要求，迫切需要修改、補充和完善。當前，進一步加強和完善社會管理格局，引導各類社會組織加強自身建設，增強服務社會能力，是轉變政府職能、創(chuàng)新社會管理的迫切需要?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》指出：要注重發(fā)揮黨領導下的人民團體和群眾組織在社會管理和公共服務中的橋梁紐帶作用。人民團體和群眾組織要加強自身改革和建設。2012年7月，國務院出臺了《關于促進紅十字事業(yè)發(fā)展的意見》，要求通過推進紅十字會體制機制創(chuàng)新、提高社會公信力、建立綜合性監(jiān)督體系等改革創(chuàng)新舉措，充分發(fā)揮紅十字會作為政府在人道領域的助手、社會主義和諧社會建設的重要力量、精神文明建設的生力軍和民間外交的重要渠道的重要作用。因此，有必要對現(xiàn)行《紅十字會法》作出系統(tǒng)、全面的修改，為加強和規(guī)范新形勢下紅十字會工作，推動中國紅十字事業(yè)科學發(fā)展，促進紅十字會改革創(chuàng)新，進一步提供法律保障。近兩年來，中國紅十字會總會協(xié)同有關方面組織起草小組，通過實地調研、委托課題研究、組織專家論證、召開部門和地方座談會、書面征求部門和地方意見等方式，多次廣泛征求了國務院有關部門、地方人民政府、企業(yè)、有關社會團體以及國內外專家的意見，并專門召開了紅十字會法修改國際研討會。在研究借鑒國外紅十字會立法有益經驗的基礎上，從我國經濟社會發(fā)展的實際情況出發(fā)，對《紅十字會法》的內容進行了反復研究、論證和修改。經過兩年多的努力工作，歷經20多次易稿，形成了《中華人民共和國紅十字會法（修改稿）》（以下簡稱修改稿）。目前修改稿共7章56條，新增28條，修改21條，刪去1條。修改稿正式上報之前，中國紅十字會總會已專門向全國人大教科文衛(wèi)委、法律委和全國人大常委會法工委作了匯報。現(xiàn)對修改稿的主要問題說明如下。一制定出臺修改稿的重要意義一是加強和創(chuàng)新社會管理的需要。隨著經濟社會的不斷發(fā)展，社會政治、經濟、文化等各領域都在發(fā)生深刻變化，各種利益訴求、價值理念日益多元并相互碰撞，客觀上需要政府、社會和市場多元參與，共同治理，才能更好地協(xié)調各方面關系，形成良好的社會生活秩序，適應發(fā)展需求，推動社會和諧進步。這是當前正在推動的加強和創(chuàng)新社會管理的核心議題。紅十字會作為我國規(guī)模較大、作用較廣、影響較深的社會組織，應當對這一重大社會轉型做出正確和積極的回應，并在我國的社會管理創(chuàng)新、社會組織建設中做出榜樣和示范。這些問題，需要與時俱進，及時在《紅十字會法》中對紅十字會的性質定位、職能作用進行調整和補充。二是保障民生的需要。當前，我國發(fā)展不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)問題依然突出，加之地域廣闊、人口眾多、災害多發(fā)，人道救援與救助任務更加繁重，迫切需要進一步加強紅十字會工作，及時響應民生訴求，迅速組織社會救助，積極促進社會包容，彌補社會保障體系逐步完善過程中還存在的空隙。因此，急需在修法中賦予紅十字會更加明確的職責，充分發(fā)揮紅十字會在保障民生、維護人們生存權和基本尊嚴等方面的作用，促進社會和諧均衡發(fā)展。三是充分發(fā)揮紅十字會功能作用、促進社會文明進步的需要。紅十字會積極推動的建立備災救災網絡、開展義務獻血宣傳、造血干細胞捐獻和遺體及人體器官組織捐獻等工作，不僅有利于更好地關愛生命建康、促進社會公平正義，而且也有利于弘揚人道、博愛、奉獻的紅十字精神，體現(xiàn)中華民族扶危濟困、敬老助殘、救死扶傷、樂善好施的傳統(tǒng)美德，并與社會主義核心價值觀相融相通。因此，需要在《紅十字會法》中對“三救、三獻”等核心業(yè)務內容進行補充和完善，既依法保障紅十字會職能作用的充分發(fā)揮，又能弘揚紅十字精神、促進社會文明進步。四是保障我國“走出去”戰(zhàn)略有效實施，擔當負責任大國的現(xiàn)實需要。在全球經濟一體化背景下，我國經濟持續(xù)發(fā)展需要實施“走出去”戰(zhàn)略，充分、有效利用全球資源。與之相適應，面對全球范圍內局部戰(zhàn)爭始終不斷、恐怖主義等非傳統(tǒng)人道主義挑戰(zhàn)日益嚴峻的客觀現(xiàn)實，紅十字會更需要充分發(fā)揮自身獨特作用，借助國際紅十字大家庭的力量，積極通過參加國際救援等方式，凸顯民間人道外交的影響和作用，增強我國國際影響力。因此，在修法中充分賦予紅十字會更加明確的參與國際人道救援等工作職責，是體現(xiàn)國家軟實力、承擔國際義務、促進全球共同發(fā)展的客觀要求。五是促進改革完善、提升自身能力的迫切需要。紅十字會是一個以會員和志愿者為基礎、依法設立和獨立運行的從事人道主義工作的社會救助團體，紅十字會工作的進一步開展，需要廣泛的社會基礎和群眾基礎。隨著社會主義市場經濟和民主政治建設的推進，社會信息化快速發(fā)展，公眾對社會應急救助、公益慈善事業(yè)的參與意識、參與愿望和參與方式日益增加和多元，這些既是壓力、挑戰(zhàn)和危機，也是促進紅十字會改革和發(fā)展的重要契機。因此，亟須在修法中進一步明確紅十字會的管理體制和治理結構，明確紅十字會社會捐助資金的信息公開透明機制，為提升自身能力、重構公信力提供法律依據。二研究起草修改稿的指導思想一是可行性原則。在研究修改過程中，我們通過文獻資料的整理分析、座談研討、實地考察、問卷調查等方式，掌握了來自紅十字工作實踐的第一手資料，廣泛征求了中央相關部門、地方政府、地方紅十字會以及專家學者的意見，了解了社會各方面的需求和建議，并進行了反復論證和分析，力求做到新修改的法律條文最大限度地符合實際，具有針對性、可行性、可操作性，能夠有效解決實際問題，破除紅十字會進一步發(fā)展的制度性障礙。二是前瞻性原則。在立足解決現(xiàn)存問題的同時，修改稿在完善現(xiàn)存制度漏洞的基礎上，也充分考慮到未來紅十字事業(yè)發(fā)展的需要，創(chuàng)造性地設定了一些前瞻性、戰(zhàn)略性、預見性制度，力求做到既能回應紅十字事業(yè)的現(xiàn)實需求，又能兼顧未來改革發(fā)展的制度支撐，為紅十字會的可持續(xù)發(fā)展建立長效機制。三是法制統(tǒng)一原則。修改稿嚴格遵循憲法的基本原則，在與上位法保持一致的前提下，爭取做到與同位法之間的統(tǒng)一協(xié)調，同時盡量與下位法的規(guī)定相銜接，盡量減少因本次修法引起的其他法律、法規(guī)變動，保證法律系統(tǒng)的統(tǒng)一性、和諧性及穩(wěn)定性。四是統(tǒng)籌協(xié)調原則。修改稿既立足于深化紅十字會的改革發(fā)展，完善紅十字會事業(yè)健康發(fā)展的機制，又充分注重與現(xiàn)行體制保持協(xié)調，理順紅十字會與政府之間的關系，統(tǒng)籌兼顧社會各方面的利益訴求，力求處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關系，做到培育發(fā)展與規(guī)范管理并重，實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)中求進。三修改稿的研究起草過程近年來，多名人大代表正式向全國人大常委會提出議案，提請盡快修改《紅十字會法》，認為在我國社會經濟發(fā)展取得歷史性進步、國際地位逐步提高的時代背景下，需要盡快修改已經頒布實施近20年的《紅十字會法》，對一些不合時宜的現(xiàn)行規(guī)定要及時調整，對一些亟須規(guī)范的空白地帶進行拾遺補缺，以及時回應現(xiàn)實需要，為中國紅十字事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供依據和保障。2010年7月，全國人大常委會副委員長、中國紅十字會會長華建敏提出在全面深入調研的基礎上，爭取對《紅十字會法》進行修改，進一步促進和規(guī)范紅十字事業(yè)的發(fā)展。根據華建敏同志的提議，中國紅十字會第九屆執(zhí)行委員會開始了前期調研工作。2011年3月至10月，委托中國社會科學院社會學研究所開展“關于促進紅十字事業(yè)發(fā)展若干問題研究”，委托中國社會學會社會政策研究專業(yè)委員會開展“中國紅十字會改革與發(fā)展戰(zhàn)略研究”，將《紅十字會法》的修改列為這兩個課題研究的重點內容。同時，總會正式成立修改稿起草小組，抓緊形成修改稿初稿并于同年12月正式提交中國紅十字會第九屆理事會第三次會議討論并征求全體理事的意見。自2011年10月至2012年2月，先后四次組織召開了中國紅十字會南方、北方、西部片區(qū)座談會和總會工作務虛會，并根據有關意見進行多次修改和完善。2012年4月5日至15日期間，總會組織邀請國家發(fā)展改革委、教育部、民政部、衛(wèi)生部、國家人口計生委、國務院發(fā)展研究中心、中國社會學會、清華大學、北京師范大學、北京科技大學等國家部委和有關單位代表、專家學者共41人，組成6個工作調研組，分赴江西、湖南、山西、內蒙古、遼寧、安徽、陜西、四川、貴州、福建、廣東、江蘇、浙江等13個?。ㄗ灾螀^(qū)）進行調研。各調研組通過召開紅十字會系統(tǒng)座談會、地方政府部門座談會、專家座談會、基層座談會以及現(xiàn)場考察的方式，深入各基層紅十字會、社區(qū)、農村、學校、醫(yī)院等，了解基層紅十字會的現(xiàn)狀，廣泛聽取意見和建議，就紅十字會體制機制改革、《紅十字會法》的修改等內容展開深入調查和研究。2012年4月23日，中國紅十字會總會邀請中編辦、外交部、國家發(fā)改委、民政部、財政部、衛(wèi)生部、審計署、國務院法制辦等部門召開座談會，專門就涉及各部門的相關問題聽取意見和建議。5月14日至18日，總會組織國家工商總局、交通運輸部、全國婦聯(lián)、國務院法制辦、中央人民廣播電臺、中國工商銀行、白馬廣告媒體投資有限公司等理事單位的理事或理事委托人形成考察組，通過召開座談會、實地考察等方式，重點聽取了各級紅會對修改《紅十字會法》的意見和建議。7月2日，總會邀請社會學、法學、管理學等領域的專家學者10余名召開專題修法研討會，對修改稿的原則、總體框架、具體條文作了細致的修改和完善。7月20日，總會面向全國32個省級紅十字會征求對《中華人民共和國紅十字會法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）的意見，共收到反饋意見200余條。目前，總會已將上述意見歸納整理。8月21日，總會赴全國人大教科文衛(wèi)委員會，就《國務院關于促進紅十字事業(yè)發(fā)展的意見》的出臺背景、基本原則、主要內容以及《紅十字會法》修改工作的開展情況，向人口衛(wèi)生體育室王瑞賀主任進行專題匯報。8月31日，總會與紅十字國際委員會相關官員、專家進行座談，學習研究相關國際慣例、成熟經驗和具體做法，并深入探討修法的重點問題。9月14日，總會召開座談會，就《征求意見稿》的具體內容全面征求了總會機關各部室、各直屬單位的意見。9月19日至21日，總會根據各方意見，召集有關專家共同對《征求意見稿》進行了進一步修改完善，形成了目前報送全國人大的《中華人民共和國紅十字會法（修改建議稿）》。四修改稿的主要內容（一）關于紅十字會的性質定位中國紅十字會的性質定位包括三個層次的內涵：第一，是國家通過立法的形式確認了中國紅十字會在人道工作領域的地位和作用，明確了紅十字會發(fā)展人道主義事業(yè)、履行法定職責的任務。第二，中國紅十字會依據國際人道法條約開展工作，是國際紅十字運動的重要成員，在紅十字國際交流與合作中發(fā)揮著重要作用，并受到廣泛認可和支持。第三，實踐證明，在歷次自然災害中，廣大人民群眾踴躍通過向紅十字會捐款捐物，大力支援救災和災區(qū)重建工作，用實際行動支持和推動中國紅十字事業(yè)發(fā)展。為客觀表述和闡明國家、國際以及社會公眾對紅十字會履行職責的賦權，依法確立紅十字會工作的權利來源的正當性，便于增進社會各方面的認識和了解，我們擴充了第三條的條文，使其同時能夠表達上述三方面含義。（二）關于紅十字會的組織建設1993年頒行的《紅十字會法》規(guī)定中國紅十字會總會具有社會團體法人資格，同時又規(guī)定地方各級紅十字會、行業(yè)紅十字會依法取得社會團體法人資格，從而導致各方面對地方各級紅十字會是否應按照《社會團體登記管理條例》進行登記管理的理解存在分歧。從歷史沿襲和實際情況來看，紅十字會組織的批準設立確實與一般民間社會團體存在客觀區(qū)別，主要表現(xiàn)在總會是由中央機構編制管理機關批準設立并經國務院批準免于登記的團體，地方各級紅十字會絕大部分也是由當?shù)貦C構編制管理機關批準設立，這與《社會團體登記管理條例》的適用范圍不盡一致，需要明確中國紅十字會區(qū)別于一般社會團體的特殊性，才符合紅十字會參公管理的現(xiàn)狀，才能與《公務員法》第六十三條、第六十四條的內容相銜接。據此，經與相關部門充分協(xié)商一致，參考《工會法》的相關表述，修改稿規(guī)定縣級以上紅十字會、行業(yè)紅十字會依據本法直接取得社團法人資格，基層紅十字會依法取得社會團體法人資格（第九條）。隨著紅十字事業(yè)在我國的蓬勃發(fā)展，一些經濟基礎好、社會建設發(fā)展快的基層地區(qū)已經建立了紅十字會基層組織，經過近年來的探索，對當?shù)厣鐣l(fā)展起到了積極的作用。為充分兼顧我國地區(qū)差距客觀存在的現(xiàn)實情況，修改稿在明確縣級以上按行政區(qū)域建立地方紅十字會的同時，專門在第七條增加了一款內容，明確“符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市街道，可以建立基層紅十字會”。同時，明確了地方紅十字會、行業(yè)紅十字會和基層紅十字會的建立程序（第八條）。（三）關于上下級紅十字會的關系現(xiàn)行《紅十字會法》僅規(guī)定“上級紅十字會指導下級紅十字會工作”，缺乏進一步的細化規(guī)定。為貫徹實施紅十字運動的統(tǒng)一性原則，增強上級紅十字會的領導力、影響力和控制力，修改稿明確規(guī)定了重要事項報告，下級紅十字會主要專職負責人候選人提名應當經上級紅十字會審查以及任免備案，上級紅十字會監(jiān)督下級紅十字會紅十字標志、名稱使用和經費使用等制度（第十一條、第十二條、第三十六條、第四十六條第三款）。（四）關于會員與志愿者管理紅十字運動需要廣泛動員群眾參與，尤其需要依靠會員和志愿者的參與。針對現(xiàn)行《紅十字會法》僅有紅十字會會員資格一條規(guī)定的缺陷與不足，修改稿結合近年來紅十字有關工作實踐，增加規(guī)定了會員登記、團體會員、會員義務、志愿者權利與義務等內容，以完善會員、志愿者管理，充分保障其合法權益（第十四條、第十五條、第十六條、第十七條）。（五）關于紅十字會的職責職責法定是紅十字會開展工作的依據和基礎。在總結我國紅十字工作實踐經驗、參照世界各國紅十字會法相關規(guī)定的基礎上，修改稿進一步明確了我國紅十字會的職責內容（第二十條）：（1）增加規(guī)定中國紅十字會依照國際人道法條約在戰(zhàn)爭中開展工作的職責（第一款、第二款）。（2）明確紅十字會開展醫(yī)療衛(wèi)生救護培訓和應急避險救護的職責（第四款）。（3）在原有“參與獻血輸血工作，推動無償獻血”規(guī)定的基礎上，增加規(guī)定“組織開展造血干細胞捐獻工作；參與人體器官捐獻的宣傳動員、報名登記、捐獻見證、公平分配、救助激勵、緬懷紀念及信息平臺建設等工作”，通過立法確認紅十字會開展造血干細胞捐獻和人體器官捐獻的工作職責（第五款）。（4）將紅十字會參與健康服務、大病救助、扶貧幫困等人道救助工作的職責予以明確（第六款）。（5）增加規(guī)定志愿服務的內容（第七款）。（6）增加規(guī)定紅十字會宣傳倡導紅十字運動精神和基本原則、國際人道法條約等內容（第九款）。（六）關于紅十字工作的公開與透明紅十字工作的公開與透明有利于廣大人民群眾了解紅十字工作開展情況，提高社會公眾參與意識，便于社會監(jiān)督廣泛開展。為此，修改稿作了相關制度安排：明確紅十字會應當遵循公開、透明的原則，規(guī)范信息發(fā)布，通過信息公開保障信息披露的真實性、完整性和及時性（第二十二條）；明確紅十字會建立健全社會監(jiān)督機制的義務（第四十六條第二款）。（七）關于紅十字標志、名稱等的保護為規(guī)范紅十字標志、名稱，依法保障紅十字組織合法權益，修改稿進一步明確紅十字標志的使用范疇和規(guī)則。紅十字、紅新月和紅水晶標志，是國際紅十字組織和各國紅十字會履行人道主義職責的標志，在其從事的國際國內救援救助活動中具有十分重要的作用和特殊的意義。依照日內瓦公約要求以及1965年第二十屆國際紅十字與紅新月國家大會通過的《各國紅十字會或紅新月會使用紅十字或紅新月標志規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》），修改稿進一步明確了紅十字標志保護和標明使用的權限、區(qū)別以及禁用范圍和限制使用條件等內容，包括明確紅十字、紅新月和紅水晶三個標志的法律地位，明確中國適用國際人道法條約及《規(guī)則》的規(guī)定使用紅十字標志，明確自然人、法人或其他組織從事符合紅十字運動宗旨的有關活動，使用紅十字標志和名稱的規(guī)定（第三十條第一款、第三十二條、第三十六條第二款）。同時，修改稿刪去現(xiàn)行《紅十字會法》第十七條的規(guī)定。理由是：①日內瓦公約承認的所有標志都不具備宗教含義；②對于紅新月標志的使用辦法，其他法條中已有體現(xiàn)；③根據統(tǒng)一性原則，一個國家只能使用統(tǒng)一的標志和名稱，如果允許地方紅十字會使用紅新月標志，總會的名稱則要相應改為中國紅十字和紅新月總會。此外，修改稿規(guī)定了紅十字標志的禁用范圍，并進一步規(guī)定了地方各級政府保護紅十字標志和名稱的義務（第三十五條、第三十七條）。（八）關于紅十字會的經費與財產隨著加快政府職能轉變、創(chuàng)新社會管理的需要，“政府購買服務”已經成為政府改革創(chuàng)新社會管理模式的發(fā)展趨勢之一，其含義就是政府提供經費委托具有專業(yè)特長的社會組織向社會提供某種具體的公共服務。實踐中，當前許多地方政府已經委托當?shù)丶t十字會向市民提供衛(wèi)生救護培訓等公共服務，但該項經費已不能為現(xiàn)行《紅十字會法》規(guī)定的四種經費來源所涵蓋，因此，修改稿在紅十字會的經費來源中增加規(guī)定了一項內容，即“人民政府委托履行公共服務職能的經費”（第三十九條）?？紤]到未來社會發(fā)展以及紅十字會改革發(fā)展的需要，兼顧各項經費來源的不同重要性安排，本條還對經費次序做了調整。同時，為了進一步規(guī)范財務管理，明確政府撥款與社會捐贈等資金的不同性質和作用，修改稿規(guī)定各級紅十字會根據經費來源不同，實行分類財務管理制度（第四十條）。紅十字會在開展緊急救援、應急救護、人道救助工作中會產生交通、運輸、存儲、人員、審計、財務等多方面成本，這些成本政府財政資金無法涵蓋，目前也缺乏法定的支出規(guī)則。據此，修改稿明確規(guī)定紅十字會使用捐贈資金開展人道救助工作所產生的實際成本支出可以據實列支（第四十四條）。這樣規(guī)定，既滿足了紅十字工作開展的實際需要，符合國際通行做法，同