校長負(fù)責(zé)制：發(fā)展歷程與問題剖析

校長負(fù)責(zé)制：發(fā)展歷程與問題剖析摘要：校長負(fù)責(zé)制的概念存在一定咨詢題：在法律上沒有明確的界定，難以適用于所有的學(xué)校，“四要素”之間的隸屬關(guān)系別清楚。監(jiān)督機(jī)制存在一定的咨詢題：政府部門的外部操縱淡化了學(xué)校的內(nèi)部監(jiān)督，黨政分開難以保證學(xué)校監(jiān)督的有效性。學(xué)校民主治理存在一定咨詢題：校長“負(fù)責(zé)”使教代會(huì)民主治理權(quán)力縮小、校長權(quán)力過大而教師權(quán)利過小。關(guān)鍵詞：校長負(fù)責(zé)制；歷史回憶；咨詢題分析我國的校長負(fù)責(zé)制從解放初期至今，已斷斷續(xù)續(xù)實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)。但是由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、意識(shí)形態(tài)等方面的原因，該制度向來別夠完善，在實(shí)施過程中還存在諸多的咨詢題。為此，筆者對(duì)校長負(fù)責(zé)制的進(jìn)展歷程與突出咨詢題進(jìn)行回憶與梳理，希翼能以此促進(jìn)校長負(fù)責(zé)制的完善與進(jìn)展。一、我國校長負(fù)責(zé)制的演變過程建國以來，我國學(xué)校內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)體制始終環(huán)繞著黨政關(guān)系和民主集中這兩條主線展開，形成了7個(gè)進(jìn)展時(shí)期和相應(yīng)的7種領(lǐng)導(dǎo)體制。解放初期，各地學(xué)校普通都實(shí)行校務(wù)委員會(huì)制。校務(wù)委員會(huì)由進(jìn)步的教職工代表和學(xué)生代表組成，校長由政府委派。這種體制在當(dāng)時(shí)曾起到維護(hù)學(xué)校秩序、發(fā)揚(yáng)民主、對(duì)學(xué)校進(jìn)行初步改造的作用。但這種體制容易導(dǎo)致極端民主和工作無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。1963年3月，教育部頒布了《全日制中學(xué)暫行工作條例（草案》和《全日制小學(xué)暫行工作條例（草案）》，規(guī)定“校長是學(xué)校行政負(fù)責(zé)人，在地區(qū)黨委和主管教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全校的工作?！薄皩W(xué)校黨支部對(duì)學(xué)校行政工作負(fù)有保證監(jiān)督的責(zé)任?！睂?shí)行這種地區(qū)黨委和教育行政部門專管的校長負(fù)責(zé)制未來，學(xué)校黨支部職責(zé)分明，矛盾減少，學(xué)校行政組織的作用得到一定程度的發(fā)揮，學(xué)校突出了以教學(xué)為中心的辦學(xué)思路，教育質(zhì)量明顯提高。但是由于"左”的妨礙沒有清除，在片面強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭的事情下，黨政別分、以黨代政的咨詢題并未徹底解決。十年動(dòng)亂期間，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制更是混亂別堪，先是群眾組織奪權(quán)掌權(quán)，繼續(xù)是工宣隊(duì)、軍宣隊(duì)、貧下中農(nóng)治理學(xué)校，后來又成立了革命委員會(huì)，取消了以校長為首的行政組織機(jī)構(gòu)，也從全然上破壞了黨對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)。1978年全國教育工作會(huì)議未來，教育部修訂頒發(fā)了《全日制中學(xué)暫行工作條例（草案）》，規(guī)定全日制中學(xué)“實(shí)行黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制，學(xué)校的一切重大咨詢題，必須經(jīng)黨支部討論決定。”這一領(lǐng)導(dǎo)體制關(guān)于撥亂反正、改變"文化大革命”造成的別正常局面起了重要作用。但是這一體制把"領(lǐng)導(dǎo)”與"負(fù)責(zé)”分開，職權(quán)與責(zé)任別統(tǒng)一，別符合治理學(xué)原理，而且在校長上面加了一具治理層次了如此別可幸免地造成黨政別分、以黨代政的局面，別利于發(fā)揮行政部門的功能，從而妨礙了學(xué)校組織治理的效能。為了提高現(xiàn)代學(xué)校治理的效能，1985年5月，中共中央頒布了《對(duì)于教育體制改革的決定》，明確提出"學(xué)校逐步實(shí)行校長負(fù)責(zé)制”。此后，各地逐步推行校長負(fù)責(zé)制。它是一具以校長責(zé)權(quán)為核心內(nèi)容的整體結(jié)構(gòu)概念，由四個(gè)基本要素組成：上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、校長全面負(fù)責(zé)、黨支部監(jiān)督保證和教職工民主治理。1993年又頒布了《中國教育改革和進(jìn)展綱要》，進(jìn)一步明確提出：“中等及中等以下各類學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制”，確立了學(xué)校內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)方式和校長的地位與權(quán)限。顯然，目前實(shí)行的校長負(fù)責(zé)制優(yōu)越于其他幾種領(lǐng)導(dǎo)體制，近20年來校長負(fù)責(zé)制的實(shí)驗(yàn)與全面推廣也證明了這一點(diǎn)。我國第一具五年打算期間實(shí)行的校長負(fù)責(zé)制，既沒有黨委保證監(jiān)督，也沒有教職工民主治理。20世紀(jì)60年代初實(shí)行的校長負(fù)責(zé)制，也沒有強(qiáng)調(diào)教職工民主治理咨詢題。所以，現(xiàn)行的校長負(fù)責(zé)制相對(duì)而言是一種比較合理的領(lǐng)導(dǎo)體制，它初步構(gòu)建了學(xué)校組織治理的權(quán)力制衡關(guān)系，既確定了教職工的民主權(quán)利和黨支部的保證監(jiān)督權(quán)力，也保證了校長行使權(quán)力，在一定程度上提高了學(xué)校組織治理的效率。二、校長負(fù)責(zé)制的概念界定20多年來的理論探究與實(shí)踐，推動(dòng)了校長負(fù)責(zé)制的別斷完善。但從中小學(xué)治理改革的進(jìn)展事情看，校長負(fù)責(zé)制的實(shí)行還別盡如人意，其原因來自多方面，但對(duì)校長負(fù)責(zé)制的概念理解的別明確、別統(tǒng)一，是其中一具很重要的原因。教育理論與實(shí)踐工作者對(duì)校長負(fù)責(zé)制概念的表述，要緊有以下幾種類型：從校長的職責(zé)、權(quán)力角度作出的概括“什么是校長負(fù)責(zé)制？假如用一句話來概括，算是學(xué)校工作由校長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全面負(fù)責(zé)。”持這一觀點(diǎn)的有顧明遠(yuǎn)、謝瑞俊等學(xué)者。他們認(rèn)為，“校長負(fù)責(zé)制，是校長受政府托付，對(duì)學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一治理、全面負(fù)責(zé)的二種領(lǐng)導(dǎo)制度。書記起保證監(jiān)督的作用，要求校長實(shí)行民主治理，并設(shè)立校務(wù)委員會(huì)，作為審議機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)個(gè)人決策的缺陷，充分發(fā)揮團(tuán)體決策的作用。校長負(fù)責(zé)制的本質(zhì)是社會(huì)主義性質(zhì)的職責(zé)權(quán)相統(tǒng)一的工作責(zé)任制。從校長負(fù)責(zé)制的內(nèi)容角度作出的界定目前，國內(nèi)比較認(rèn)可的提法有兩種。謝瑞俊認(rèn)為，"校長負(fù)責(zé)制是指由校長全面負(fù)責(zé)、黨組織保證監(jiān)督和教職工民主治理三位一體的，完整新穎的、結(jié)構(gòu)式的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)制度，它使學(xué)校成為獨(dú)立的辦學(xué)實(shí)體，也是現(xiàn)代學(xué)校行政治理的一種崗位責(zé)任制?！笔捵诹J(rèn)為，“校長負(fù)責(zé)制是一具以校長責(zé)權(quán)為核心內(nèi)容的整體結(jié)構(gòu)概念。校長負(fù)責(zé)制由四個(gè)基本要素組成：上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、校長全面負(fù)責(zé)、黨支部監(jiān)督保證和教職工民主參與。”運(yùn)用系統(tǒng)理論作出的概括從系統(tǒng)理論的角度看，校長負(fù)責(zé)制是什么？黃兆龍認(rèn)為，“校長負(fù)責(zé)制是由指揮、執(zhí)行、反饋、監(jiān)督等程序組成的一種延續(xù)封閉式的科學(xué)治理系統(tǒng)；是能級(jí)相符，權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，校長有職有權(quán)有責(zé)，能總攬全局、運(yùn)籌帷幄、統(tǒng)一指揮、加強(qiáng)協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)體制?！睆目偨Y(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的角度作出的概括比較有代表性的學(xué)者有翁善喬等，他們認(rèn)為，“在上級(jí)黨委和教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，學(xué)校黨組織要充分發(fā)揮政治核心作用和監(jiān)督保證作用，校長對(duì)教育教學(xué)和行政工作全面負(fù)責(zé)，教職工和學(xué)生參與民主治理，三者有機(jī)結(jié)合，缺一別可?！比⑿ｉL負(fù)責(zé)制的概念存在一定的咨詢題從上述對(duì)校長負(fù)責(zé)制概念的別同表述中，我們看到了學(xué)術(shù)界對(duì)這一概念的界定還存在分歧。筆者將從法律依據(jù)、實(shí)際涵蓋范圍以及其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系入手進(jìn)行分析闡述。法律上對(duì)校長負(fù)責(zé)制的概念未予以明確界定《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）中的表述是“學(xué)校的教學(xué)和其他行政治理由校長負(fù)責(zé)”，這一表述沒有說清校長的職責(zé)是什么，除了教學(xué)以外哪些屬于其他行政治理，校長是全面負(fù)責(zé)依然部分負(fù)責(zé)。所以，在這一關(guān)鍵咨詢題上就缺少了法律依據(jù)。其次，教職工代表大會(huì)制度的地位怎么？怎么進(jìn)行民主治理？怎么監(jiān)督？在《教育法》中都未予以明確。再次，未提及校務(wù)委會(huì)那個(gè)審議機(jī)構(gòu)，不過在1985頒布的《中共中央對(duì)于教育體制改革的決定》中提到，“學(xué)校逐步實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長主持的、人數(shù)別多的、有威信的校務(wù)委員會(huì)，作為審議機(jī)構(gòu)。”這就表明：那個(gè)審議機(jī)構(gòu)是在“有條件”的前提下能夠設(shè)立，那個(gè)'條件”是什么，別明確。換句話說，學(xué)校也能夠因條件的原因別設(shè)立如此的審議機(jī)構(gòu)。校長負(fù)責(zé)制的概念難以涵蓋所有的學(xué)校從法律文件上看，校長負(fù)責(zé)制是中小學(xué)學(xué)校治理的基本制度，而其實(shí)這一制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)描述差不多別能習(xí)慣當(dāng)今的別同辦學(xué)模式。如民辦學(xué)校與外資學(xué)校的主辦者可能是企業(yè)實(shí)體，可能是個(gè)體經(jīng)營者（無黨派人士，也可能是民主黨派人士。這些學(xué)校并未設(shè)立黨組織，所以也別存在黨的思想政治領(lǐng)導(dǎo)的咨詢題。“三要素”與“四要素”都沒有理順內(nèi)部之間的隸屬關(guān)系從“校長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，全面負(fù)責(zé)學(xué)校工作'這句話分析，黨支部、校務(wù)委員會(huì)以及教職工代表大會(huì)都應(yīng)在校長領(lǐng)導(dǎo)之下。但“校長負(fù)責(zé)制”概念本身僅僅表明了校長負(fù)責(zé)制是學(xué)校內(nèi)部治理的一種制度，它別可能分離出“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”來；它與黨支部的保證監(jiān)督制度、校務(wù)委員會(huì)的審議制度以及教職工代表大會(huì)制度是并立關(guān)系。但是，在我國現(xiàn)有的一元化的教育行政領(lǐng)導(dǎo)體制中，必須有一具上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)部門；在學(xué)校內(nèi)必須有一具首長，那個(gè)首長算是校長，但在法定關(guān)系中，校長與書記的關(guān)系長期以來又難以理順。校長負(fù)責(zé)行政工作，書記負(fù)責(zé)思想政治工作；校長領(lǐng)導(dǎo)行政組織，書記領(lǐng)導(dǎo)非行政組織……看似職責(zé)分明，實(shí)則相互混雜。書記與校長怎么說平級(jí)，所以書記也難以起到核心保證作用。教代會(huì)不過一具特別設(shè)機(jī)構(gòu)，一學(xué)期普通只開一次會(huì)，且要校長提議，其成員也大多由校長指定，領(lǐng)導(dǎo)成員占有相當(dāng)比例。所以，在這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系之下，教代會(huì)的監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮。上級(jí)教育行政部門的檢查與督導(dǎo)，普通一學(xué)年只一、兩次，幾個(gè)小時(shí)。這種檢查能起到多大的作用，也值得商榷。四、 校長負(fù)責(zé)制的監(jiān)督機(jī)制存在一定的咨詢題18世紀(jì)的法國啟蒙思想家孟德斯鳩告誡人們：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古別易的一條經(jīng)驗(yàn)?！?要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！睔v史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，學(xué)校浮現(xiàn)的一系列權(quán)力濫用的咨詢題都與權(quán)力失去制約有關(guān)。這些咨詢題別僅與學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制有關(guān)，而且與外部監(jiān)督機(jī)制也有很大關(guān)系。政府部門外部操縱淡化了學(xué)校內(nèi)部的民主監(jiān)督權(quán)長期以來，政府把學(xué)校作為自己的下屬行政機(jī)構(gòu)，理所固然地集舉辦者、辦學(xué)者、治理者于一身。這種行政治理方式在學(xué)校教育比較閉塞、規(guī)模比較小以及教育目標(biāo)比較單一的事情下起到了一定的積極作用。但是隨著我國教育體制改革的別斷深入和進(jìn)展，各地辦學(xué)模式多樣化，傳統(tǒng)的行政領(lǐng)導(dǎo)制度就難以習(xí)慣改革的要求和社會(huì)的需求了。政府在對(duì)學(xué)校進(jìn)行全面干預(yù)并壟斷治理的過程中，也幾乎排斥了教職工等社會(huì)成員介入學(xué)校教育治理的權(quán)利，剝奪了其他社會(huì)組織、團(tuán)體、個(gè)人參與學(xué)校事務(wù)的權(quán)利。具體來看，對(duì)學(xué)校每年的考核以及對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的考核，從別在學(xué)校內(nèi)公開；即使是每年的民主評(píng)議校長，其投票也送達(dá)上級(jí)組織部門，結(jié)果也別向教職工公開。一言以蔽之，上級(jí)行政部門與學(xué)校仍然是一種操縱與被操縱的關(guān)系。這種關(guān)系顯然淡化了學(xué)校內(nèi)部民主機(jī)構(gòu)的民主監(jiān)督權(quán)，也使一些學(xué)校的民主機(jī)構(gòu)成為一種擺設(shè)。黨政分開難以保證學(xué)校監(jiān)督的有效性實(shí)行校長負(fù)責(zé)制后，校長是學(xué)校行政工作的中心，黨支部是政治領(lǐng)導(dǎo)的核心。學(xué)校被分成兩塊，即一頭由書記領(lǐng)導(dǎo)的非行政性組織，另一頭由校長領(lǐng)導(dǎo)的行政性組織。兩者看似職責(zé)分明，實(shí)質(zhì)上混雜別清。在實(shí)際工作中，往往浮現(xiàn)要么校長說了算，要么書記說了算，要么各行其是、各自為政的現(xiàn)象。也有學(xué)者提出黨支部是校長負(fù)責(zé)制的組成部分之一，而且要起核心作用，那么校長的"中心”作用究竟怎么樣理解？從制度本身來看，校長與書記屬于平行級(jí)別，書記何以監(jiān)督校長？所以，別從制度上作全然的改變，是難以使'中心”和"核心"形成一具互相依存、互為表里、同生共存的有機(jī)整體的，是難以保證與監(jiān)督校長的權(quán)力行使的。五、 校長負(fù)責(zé)制下民主治理機(jī)制存在的咨詢題教代會(huì)的民主治理權(quán)利縮小實(shí)施校長負(fù)責(zé)制，最重要的一點(diǎn)是增大校長的權(quán)力。但是校長負(fù)責(zé)制的法定概念與文件規(guī)定，并別能使校長們清醒地認(rèn)識(shí)到：校長負(fù)責(zé)制那個(gè)名詞的中心字眼在負(fù)責(zé)”兩字上，強(qiáng)調(diào)校長負(fù)責(zé)并別等于縮小教職工的民主權(quán)利。教職工參與學(xué)校治理的程度越深，說明這學(xué)校教職工的民主權(quán)利越大，那個(gè)學(xué)校的治理越民主。筆者曾對(duì)6所學(xué)校的300個(gè)教師進(jìn)行調(diào)查，惟