國(guó)家之體人民民主專政

第四講國(guó)家結(jié)構(gòu)：

單一制

一、國(guó)家結(jié)構(gòu)制度的內(nèi)涵和選擇單一制的緣由（一）國(guó)家結(jié)構(gòu)制度的內(nèi)涵1.國(guó)家結(jié)構(gòu)制度，即通常所說的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，主要涉及的是一個(gè)國(guó)家內(nèi)部整體與組成部分之間、中心政權(quán)機(jī)關(guān)與地方政權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是規(guī)定中心與地方之間的權(quán)限劃分。假如說，通常所說的政體體現(xiàn)的是國(guó)家權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)(配置)，那么，國(guó)家結(jié)構(gòu)制度便體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)(配置)，而且，國(guó)家結(jié)構(gòu)制度還代表著國(guó)內(nèi)政府縱向間的關(guān)系，它是國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系的中軸，干脆確定國(guó)內(nèi)政府間縱橫關(guān)系的格局與運(yùn)作方式。國(guó)家結(jié)構(gòu)制度的內(nèi)涵和選擇單一制的緣由2.國(guó)家結(jié)構(gòu)制度的社會(huì)政治價(jià)值：它干脆關(guān)系到社會(huì)調(diào)控的形式、機(jī)制和程度；它制約著社會(huì)資源配置，進(jìn)而影響社會(huì)利益關(guān)系；它深刻地影響著多民族國(guó)家中的民族關(guān)系；它干脆或間接地影響著社會(huì)政治發(fā)展的走向。3.單一制與聯(lián)邦制的區(qū)分①在單一制下，權(quán)力集中在中心政府，而在聯(lián)邦制下，權(quán)力在中心政府與各成員政府之間進(jìn)行劃分。國(guó)家結(jié)構(gòu)制度的內(nèi)涵和選擇單一制的緣由②聯(lián)邦制模式由雙重政府體系構(gòu)成，中心政府和各成員政府均有相互獨(dú)立的立法和行政，而單一制將全部的主權(quán)集中到國(guó)家立法部門。③聯(lián)邦憲法是共同協(xié)議的結(jié)果。單一制國(guó)家的憲法不是契約的產(chǎn)物，而是最高立法機(jī)構(gòu)按規(guī)定的形式制定的產(chǎn)物。國(guó)家結(jié)構(gòu)制度的內(nèi)涵和選擇單一制的緣由④聯(lián)邦制須要有特殊的協(xié)調(diào)機(jī)制用于協(xié)調(diào)聯(lián)邦內(nèi)中心政府與各成員政府以及各成員政府間的關(guān)系。單一制模式則不須要這種特殊的協(xié)調(diào)機(jī)制。⑤在聯(lián)邦制下，公民必需聽從兩套法律，而在單一制模式下，只有一套法律體系通行全國(guó)。國(guó)家結(jié)構(gòu)制度的內(nèi)涵和選擇單一制的緣由（二）選擇單一制的緣由六個(gè)方面的緣由：1.歷史傳統(tǒng)中國(guó)自秦統(tǒng)一以來，就是一個(gè)中心集權(quán)的統(tǒng)一國(guó)家。在古老的中華大地上，具有同一歷史淵源的中華各民族共同生息繁衍，相互融合，形成了不行分割的聯(lián)系，國(guó)家統(tǒng)一成為社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。國(guó)家結(jié)構(gòu)制度的內(nèi)涵和選擇單一制的緣由2.理論基礎(chǔ)馬克思主義從無產(chǎn)階級(jí)革命的特點(diǎn)及其所肩負(fù)的歷史使命動(dòng)身，認(rèn)為在一般條件下，無產(chǎn)階級(jí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持建立集中統(tǒng)一的即單一制的國(guó)家。馬克思主義在原則上反對(duì)實(shí)行聯(lián)邦制和分別制，只有在特定條件下，才把聯(lián)邦制作為一種例外。國(guó)家結(jié)構(gòu)制度的內(nèi)涵和選擇單一制的緣由3.制度淵源在革命斗爭(zhēng)年頭所形成的各解放區(qū)政府由于受軍事體制的影響，在組織建制和權(quán)力歸宿上都力求集中統(tǒng)一。4.黨的體制中國(guó)共產(chǎn)黨在革命斗爭(zhēng)中之所以有那么強(qiáng)大的力氣，與其高度集中統(tǒng)一的組織體制親密相關(guān)。黨的這種組織體制必定影響以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的政府體制的確立。國(guó)家結(jié)構(gòu)制度的內(nèi)涵和選擇單一制的緣由5.組織原則民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨一貫堅(jiān)持的組織原則，不僅黨的組織是按這一原則運(yùn)作，而且政府組織也按這一原則運(yùn)作。民主集中制在國(guó)家政權(quán)中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：在議行關(guān)系方面，實(shí)行議行合一，行政、審判和檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并受其監(jiān)督；在中心和地方關(guān)系上，體現(xiàn)為下級(jí)聽從上級(jí)，地方聽從中心，同時(shí)中心又要照看地方的不同特點(diǎn)，充分發(fā)揮地方的首創(chuàng)精神。國(guó)家結(jié)構(gòu)制度的內(nèi)涵和選擇單一制的緣由6.發(fā)展戰(zhàn)略在建國(guó)之前，中國(guó)共產(chǎn)黨就已確定了建國(guó)后社會(huì)主義革命和建設(shè)的基本戰(zhàn)略。當(dāng)時(shí)所設(shè)想的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義支配經(jīng)濟(jì)。不論是這一宏偉發(fā)展戰(zhàn)略本身，還是所要確立的支配經(jīng)濟(jì)，都客觀地要求國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展能在一個(gè)具有高度權(quán)威和力氣的中心政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。二、單一制的中國(guó)特色

（一）特色之一：與民族區(qū)域自治制度結(jié)合1.從總體上講，中國(guó)實(shí)行的是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)制度。但是，在中心統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下地方適當(dāng)分權(quán)的結(jié)構(gòu)形式中，少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū)所實(shí)行的體制是不同的。2.對(duì)中國(guó)而言，解決好民族問題，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一，保障國(guó)家完整的關(guān)鍵。最終選擇了民族區(qū)域自治這項(xiàng)基本政策和制度。單一制的中國(guó)特色3.享有自治權(quán)是民族區(qū)域自治的核心和實(shí)質(zhì)?；谧灾螜?quán)所形成的民族自治地方的人民政府，不只是一級(jí)地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)，同時(shí)又是自治地方的自治機(jī)關(guān)。因而從原則上、制度上講民族自治地方的政府與中心政府的關(guān)系，和一般地方政府與中心政府的關(guān)系有所不同，享有較大自主權(quán)。單一制的中國(guó)特色4.但是，中國(guó)實(shí)行的是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)制度下的民族區(qū)域自治，從建國(guó)以來民族區(qū)域自治的實(shí)踐和發(fā)展?fàn)顩r來看，中心和民族自治機(jī)關(guān)的關(guān)系與中心和一般地方政府的關(guān)系的區(qū)分并不很大。緣由有三：①?gòu)捏w制上看，民族自治機(jī)關(guān)統(tǒng)為中心人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)地方政權(quán)，盡管《憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定自治機(jī)關(guān)有廣泛的自治權(quán)，但實(shí)際自治權(quán)的大小最終還是取決于中心政府的集權(quán)與放權(quán)。單一制的中國(guó)特色

②從民族自治地方自身的狀況看，民族自治地方由于歷史和文化的緣由，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱，從而對(duì)中心政府有較強(qiáng)的依靠性，這種依靠性也在確定程度上限制了自治權(quán)的行使和發(fā)揮；③從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式上看，長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行支配經(jīng)濟(jì)，這種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式以及強(qiáng)大的支配性把民族自治地方的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展全部納入國(guó)家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展支配當(dāng)中，自然也會(huì)影響自治權(quán)充分實(shí)施。單一制的中國(guó)特色（二）特色之二：與特殊行政區(qū)制度結(jié)合1.“一個(gè)國(guó)家，兩種制度”其核心是：在一個(gè)國(guó)家的前提下，港澳臺(tái)地區(qū)作為特殊行政區(qū)而存在，其原有的制度長(zhǎng)期不變，享有高度的自治權(quán)。2.中心人民政府與特殊行政區(qū)的關(guān)系是：屬于國(guó)家主權(quán)和國(guó)家整體權(quán)益范圍的事務(wù)由中心管理，特殊行政區(qū)必需聽從；屬于特殊行政區(qū)的地方性事務(wù)，由特殊行政區(qū)自己管理，除《特殊行政區(qū)基本法》規(guī)定應(yīng)由中心監(jiān)督的以外，中心不加干涉。單一制的中國(guó)特色3.特殊行政區(qū)制度是作為單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)制度的一種必要的補(bǔ)充，它使中國(guó)的單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)制度增加了新的特色。特殊行政區(qū)制度的初步實(shí)踐已經(jīng)起先證明，這一特色既不會(huì)變更整個(gè)國(guó)家的單一制結(jié)構(gòu)制度，又有利于解決歷史遺留下來的港澳臺(tái)問題，既敬重這些地區(qū)與其他地區(qū)的重大差異，又有利于促進(jìn)與保障中國(guó)的統(tǒng)一。三、單一制下的中心與地方關(guān)系在具有中國(guó)特色的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)制度下，中心與地方的關(guān)系呈現(xiàn)出三種類型的基本狀態(tài)。這里著重考察中心與一般地方的關(guān)系。總體而言，就中心與一般地方的關(guān)系本身而言，卻是常常處在確定幅度的變動(dòng)之中。所謂“確定幅度”，即是說，這種變動(dòng)始終未突破單一制(中心集權(quán))這一界限。所謂“變動(dòng)”，也只是限于中心集權(quán)的程度與中心集權(quán)前提下地方分權(quán)的程度方面。

單一制下的中心與地方關(guān)系（一）1949-1978年1.中心和地方之間的權(quán)力關(guān)系大起大落，陷入集權(quán)一分權(quán)一再集權(quán)一再分權(quán)的循環(huán)之中，處在“一統(tǒng)就死，一放就亂，一亂就統(tǒng)”的兩難境地。2.政府間關(guān)系始終受到“條塊”沖突關(guān)系的左右。集權(quán)，就會(huì)“條條專政”；放權(quán)，就會(huì)“塊塊搞活”。但不論集權(quán)或放權(quán)，都只安撫了一方，雙方的沖突不僅沒有解決，反而加劇。單一制下的中心與地方關(guān)系3.在黨政長(zhǎng)期職能不分的狀況下，黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系往往代替政府間的權(quán)力關(guān)系，這不僅加劇了中心集權(quán)傾向，而且也使得各級(jí)政府間的職權(quán)范圍和權(quán)力關(guān)系嚴(yán)峻模糊。4.在中心集權(quán)下，地方權(quán)力的大小，不是依地方職能而定，而是依中心對(duì)權(quán)力集放的程度而定，帶有很強(qiáng)的隨意性。因而，地方在政府體系中的地位較低。單一制下的中心與地方關(guān)系（二）1978年后1.中國(guó)的改革是從兩個(gè)方面著力進(jìn)行的：在經(jīng)濟(jì)體制上，主要變更傳統(tǒng)的支配經(jīng)濟(jì)管理體制，逐步建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；在政治體制上，主要變更黨政職能不分，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，逐步發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治。單一制下的中心與地方關(guān)系2.改革從總體上是傾向于地方分權(quán)的。與以往“就事論事”的地方分權(quán)相比，這一時(shí)期的地方分權(quán)使得地方在財(cái)政、行政上都獲得了確定的解脫，贏得了確定的自主權(quán)。此期強(qiáng)調(diào)放權(quán)對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)制度的影響，在于通過放權(quán)使國(guó)家權(quán)力在縱向上的劃分趨于科學(xué)化、制度化，并使單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)得以發(fā)展，并極大地促進(jìn)社會(huì)主義事業(yè)的進(jìn)行。單一制下的中心與地方關(guān)系3.分稅制是以政企分開，重新劃分中心與地方事權(quán)為基礎(chǔ)的，因此，分稅制從根本上講是對(duì)傳統(tǒng)的中心與地方關(guān)系的根本性變革。政企分開，將使困擾中心與地方關(guān)系的“條塊關(guān)系”失去存在的基礎(chǔ)，使中心與地方關(guān)系走出集權(quán)和分權(quán)的循環(huán)；中心與地方政府職權(quán)的劃分以及在此基礎(chǔ)上各自財(cái)稅體系的確立，將使中心與地方關(guān)系從隨意性走向穩(wěn)定性，從非法制化走向法制化，從不平衡狀態(tài)走向相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)。單一制下的中心與地方關(guān)系4.在分稅制基礎(chǔ)上所形成的中心與地方關(guān)系是一種完全不同于傳統(tǒng)模式的新型關(guān)系。它使中心與地方都有明確而穩(wěn)定的事權(quán)和稅收體系，隨著分稅制的推行，中心與地方關(guān)系從單純的中心高度集權(quán)的權(quán)力關(guān)系逐步發(fā)展為中心集權(quán)和地方分權(quán)并存的關(guān)系。單一制下的中心與地方關(guān)系小結(jié)衡量一國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是否合理，其標(biāo)準(zhǔn)在于能否有效推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。在改革前的中國(guó)，由于中心與地方關(guān)系上存在的大量問題，致使單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式在實(shí)踐中出現(xiàn)諸多的偏差。正是在改革中，隨著向地方放權(quán)以及分稅制的最終確立，使單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式完成內(nèi)容與形式、理論與價(jià)值的統(tǒng)一。四、中心與地方關(guān)系改革的舉措處理好中心與地方的關(guān)系，就是既要維護(hù)中心的權(quán)威，保證中心有權(quán)，又要發(fā)揮地方的主動(dòng)性、主動(dòng)性。概要地說，我們可以從以下方面進(jìn)行：（一）法制統(tǒng)一與“二級(jí)立法”體制1.國(guó)家的統(tǒng)一和政權(quán)的集中，必需依靠法制的統(tǒng)一來保障。中國(guó)的國(guó)家立法權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)駕馭，中心行政立法權(quán)由國(guó)務(wù)院駕馭。中心與地方關(guān)系改革的舉措2.在1954年到1979年時(shí)期，中國(guó)實(shí)行的是“一級(jí)立法”體制。3.1979年五屆人大二次會(huì)議通過的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)依據(jù)本行政區(qū)域的具體狀況和實(shí)際須要，在和國(guó)家憲法、法律、政策、法令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案”。“82憲法”確定和正式確定了上述規(guī)定，“二級(jí)立法”體制在中國(guó)正式形成。中心與地方關(guān)系改革的舉措（二）“全黨聽從中心”與“下級(jí)聽從上級(jí)”1.嚴(yán)密的黨的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和嚴(yán)格的黨的紀(jì)律，是黨中心對(duì)各中心國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)地方各級(jí)黨的組織進(jìn)行限制和管理，是中心政令在全國(guó)有效地得以貫徹實(shí)施的基本保證。用一句話來概括，就是“全黨聽從中心”。2.“下級(jí)聽從上級(jí)”的紀(jì)律規(guī)定，為地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立工作留有了確定的余地?！跋录?jí)聽從上級(jí)”是以“全黨聽從中心”為基礎(chǔ)和前提的。中心與地方關(guān)系改革的舉措（三）“條條”管理和“塊塊”管理1.中心和地方的關(guān)系，在很大程度上表現(xiàn)為“條條”與“塊塊”的關(guān)系。2.與多數(shù)國(guó)家“塊塊”實(shí)，“條條”虛的狀況不同，中國(guó)的“條條”和“塊塊”都“駕馭中心精神”，都分別通過自己的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)把這種中心精神傳達(dá)、貫徹到地方和基層。

中心與地方關(guān)系改革的舉措3.“條條”管理，是一種“一桿子捅原委”式的管理，每一根“條條”都是中心手中約束地方的一根有力的線索。這種管理的正面作用，是有效地制約地方難以避開的在經(jīng)濟(jì)上力圖自成一體和本位主義的傾向，負(fù)面作用是影響地方政府過程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。4.但是，地方黨政機(jī)關(guān)也在想方設(shè)法與上面的“條條”搞好協(xié)調(diào)，并可能實(shí)行確定的限制、限制措施，駕馭住作為其組成部分的地方“條條”，同時(shí)多數(shù)“條條”的黨政關(guān)系放在地方，人事支配地方起主要作用。中心與地方關(guān)系改革的舉措（四）“黨管干部”與“下管一級(jí)”1.中國(guó)的干部(其中多數(shù)是政府官員)制度的基本原則是“黨管干部”，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)要通過確定的法律手續(xù)辦理有關(guān)具體事務(wù)。但是，總體上說，不論是法律的約束，還是黨內(nèi)干部管理權(quán)限的約束，都最終要體現(xiàn)在中心對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)干部任用上的有力限制。中心與地方關(guān)系改革的舉措2.我國(guó)干部任用制度的核心是委任制——上級(jí)任免下級(jí)。3.從1984年7月起先，我國(guó)的干部管理權(quán)限由過去的“下管兩級(jí)”改為“下管一級(jí)”。這就為地方在遵循中心確定的干部政策的前提下，加大干部任用上的自主性因素創(chuàng)建了條件。特殊是“下管一級(jí)”的政策與“差額選舉”的制度結(jié)合之后中心與地方關(guān)系改革的舉措（五）中心支配管理與地方經(jīng)濟(jì)自主性1.建國(guó)以來，中國(guó)一干脆受高度集中的中心指令性支配體制進(jìn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理。今后，在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的條件下，中心照舊會(huì)接著加強(qiáng)宏觀調(diào)控，并以新的方式利用社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、“五年支配”、年度支配、產(chǎn)業(yè)政策等來指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。中心與地方關(guān)系改革的舉措2.地方在經(jīng)濟(jì)上聽從和依靠于中心，但也有它們自己的想法和利益。中國(guó)人的“父母官”意識(shí)更是根深蒂固。作為一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，它們必定會(huì)有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，形成地方特色經(jīng)濟(jì)，為本地群眾謀取福利的愿望。3.今后，由于中心政府指令性支配調(diào)控范圍的縮小和調(diào)控方式的更加靈敏，地方間經(jīng)濟(jì)差距的拉大，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過程中所必定出現(xiàn)的很多新“空檔”，都可能會(huì)使地方政府的經(jīng)濟(jì)自主性進(jìn)一步加大。中心與地方關(guān)系改革的舉措（六）統(tǒng)一財(cái)稅管理與分稅制1.我國(guó)從1959年就建立了高度集中的財(cái)政管理體制，多年實(shí)行的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政制度，地方財(cái)政基本上是中心財(cái)政的延長(zhǎng)，是一種“執(zhí)行型”的財(cái)政。