工作總結(jié)：做好貧困人口精準(zhǔn)識別工作,打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

工作總結(jié)：做好貧困人口精準(zhǔn)識別工作，打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)貧困人口的有效識別一直是我國農(nóng)村扶貧政策和實(shí)踐所關(guān)注的重點(diǎn)問題。在過去的30多年里，雖然貧困識別的基本單元經(jīng)歷了從縣到村再到戶的不斷精確轉(zhuǎn)變，但是實(shí)際上，扶貧資源投入偏離貧困人口的問題卻一直沒有得到有效改善。大量研究表明，扶貧開發(fā)過程中對貧困人口識別的〃高錯誤率〃、扶貧資源〃扶富不扶窮〃等現(xiàn)象十分突出。對貧困人口的精準(zhǔn)識別是有效推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的前提，關(guān)系到扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的成敗。一、我國貧困人口識別機(jī)制的探索歷程（一）以〃縣〃為貧困識別單元的扶貧階段（1986—2000年）自20世紀(jì)80年代中期開始，我國開始了以專項(xiàng)扶貧計(jì)劃實(shí)施減貧的政府努力。1986年，國務(wù)院成立了貧困地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并第一次劃定了592個國家級貧困縣。雖然農(nóng)民人均純收入是貧困縣識別的主要指標(biāo)，但是無論是識別方法本身還是在識別實(shí)踐中，非收入性因素都發(fā)揮著重要作用。〃貧困帽子〃對國家資源的分配、縣級官員個人考核和晉升有著重要的影響這使得貧困縣的確定在某種程度上演化成了合法性政治博弈，以〃縣〃為貧困識別基本單元的精準(zhǔn)度不斷下降。到2000年，生活在貧困縣的絕對貧困人口僅占全國總貧困人口的54.3%有大約一半的貧困人口生活在非貧困縣。繼續(xù)堅(jiān)持單一的貧困縣瞄準(zhǔn)機(jī)制，意味著近半數(shù)的貧困人口得不到政策扶持。（二）以〃村〃為貧困識別單元的扶貧階段（2001—2012年）從2001年開始，中國將扶貧瞄準(zhǔn)單元下移到村一級，實(shí)施整村推進(jìn)。這一年，全國一共確定了14.8萬個貧困村，這些貧困村既分布在貧困縣內(nèi)也分布在非貧困縣內(nèi)，從而使扶貧投資能夠覆蓋到非貧困縣中的貧困人口。因此，從理論上講，村級瞄準(zhǔn)應(yīng)該是改善貧困識別準(zhǔn)確度的好辦法。然而，受資源和技術(shù)限制，很多地方采取了較為簡化的指標(biāo)式識別方法而由于選取的指標(biāo)以及用這些指標(biāo)計(jì)算出來的貧困指數(shù)縣際不可比，導(dǎo)致了貧困村識別的錯誤。有調(diào)查表明，貧困村識別的錯誤率甚至比貧困縣更高。（三）以〃戶〃為貧困識別單元的扶貧階段（2013年至今）針對貧困識別偏差的問題，2013年國家提出了〃精準(zhǔn)扶貧〃工作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)〃建檔立卡〃工作，要求做到對貧困農(nóng)戶的精準(zhǔn)識別、幫扶、管理和考核等，將扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制精確到農(nóng)戶層面。從實(shí)施精準(zhǔn)扶貧之后的幾年情況來看，扶貧工作取得了一定成效，農(nóng)村貧困人口連續(xù)數(shù)年大幅度下降。但是，以〃到戶〃為特征的識別方式仍然沒有完全解決貧困人口識別偏差以及由此引發(fā)的扶貧資源瞄準(zhǔn)不精的問題非貧困戶被誤扶以及真正的貧困戶被遺漏的現(xiàn)象仍然存在。二、精準(zhǔn)扶貧背景下貧困人口識別所面臨的困境（一）基于單一收入標(biāo)準(zhǔn)的建檔立卡方法存在誤差精準(zhǔn)識別首先遇到的一個技術(shù)性難題就是建檔立卡。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦于2014年4月2日印發(fā)的《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》（以下簡稱《方案》），貧困識別的標(biāo)準(zhǔn)是2013年人均純收入低于2736元的貧困家庭和人口。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的估計(jì)，2013年年年底全國共有8249萬收入低于2736元的貧困人口，這些人將是通過建檔立卡精準(zhǔn)幫扶的主要對象。根據(jù)《方案》規(guī)定，建檔立卡的名額是在統(tǒng)計(jì)部門利用農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)估計(jì)出的各省和縣的貧困發(fā)生率的基礎(chǔ)上分配的。名額分解到縣以后，縣級扶貧和統(tǒng)計(jì)部門根據(jù)縣內(nèi)的貧困分布狀況將名額進(jìn)一步分解到鄉(xiāng)和村，從而形成了在貧困名額總量控制下，自上而下的逐層分配建檔立卡名額的模式?；谵r(nóng)村住戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)估計(jì)出的貧困發(fā)生率本身就存在著一定誤差建檔立卡指標(biāo)逐級向下分配到村后，誤差又被層層放大，使得很多基層單位實(shí)際得到的建檔立卡指標(biāo)和貧困實(shí)際情況有很大出入。有研究表明，在2014年底建檔立卡工作完成時，全部建檔立卡的農(nóng)戶中有約40%的農(nóng)戶收入高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)，非建檔立卡的農(nóng)戶中有約58%的農(nóng)戶收入低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)，識別錯誤率很高，也對近幾年來貧困幫扶的精準(zhǔn)度產(chǎn)生了一定影響。導(dǎo)致貧困人口識別偏差的一個更深層次原因在于以收入作為貧困戶的唯一識別標(biāo)準(zhǔn)脫離實(shí)際。收入不僅難以算清，即使算清了，也未必能準(zhǔn)確反映貧困狀況。事實(shí)上』攵入高的農(nóng)戶可能比收入低的農(nóng)戶更為貧困比如家里要供養(yǎng)大學(xué)生、有病人等。所以，在基層民主評議過程中，建檔立卡戶的推選實(shí)際上依據(jù)的是農(nóng)戶消費(fèi)水平和能力來進(jìn)行的判斷，建檔立卡名額分配采用收入標(biāo)準(zhǔn)，而在實(shí)際操作過程中又采用消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，兩種標(biāo)準(zhǔn)之間的不匹配自然會導(dǎo)致貧困識別的偏差。（二）貧困指標(biāo)的〃精英俘獲〃傳統(tǒng)中國社會，國家權(quán)力往往無力介入地方事務(wù)的具體處理之中，縣以下的農(nóng)村社會治理，主要是依靠以宗族士紳為代表的傳統(tǒng)精英的力量。精英群體作為社區(qū)利益的代理者，其權(quán)威來自于社區(qū)輿論賦予的威望。由于對弱勢者的保護(hù)和照顧往往成為精英個人威望增長的有效手段，因而在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會，貧困弱勢群體通常是受到良好保護(hù)的。然而，隨著時代的變遷，精英群體也在發(fā)生蛻變。改革開放所帶來的中國農(nóng)村社會的分化，催生了村社中新的精英群體，作為傳統(tǒng)精英代表的宗族士紳被以村干部和大農(nóng)戶為主的新興精英所代替。農(nóng)村社會精英的〃保護(hù)性經(jīng)紀(jì)〃角色逐漸變?yōu)椤I利性經(jīng)紀(jì)〃角色。在扶貧資源下鄉(xiāng)的背景下，扶貧瞄準(zhǔn)單元的識別在很大程度上是基層政府和上級部門之間博弈產(chǎn)生的能否貼上貧困標(biāo)簽很大程度上取決于基層干部的運(yùn)作水平，因而很多鄉(xiāng)村干部對扶貧資源具有自然的擁有感，認(rèn)為資源都是他們爭取來的，從中獲益天經(jīng)地義。隨著大量扶貧資金進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村精英率先求償、優(yōu)先受益的利益要求使得相當(dāng)數(shù)量的貧困指標(biāo)被〃精英俘獲〃，據(jù)估計(jì)，因?yàn)檫@種情況而導(dǎo)致的貧困識別偏誤大約在10%左右。當(dāng)鄉(xiāng)村干部通過扶貧項(xiàng)目為自己謀取一些私利的時候只要不引起地方群眾舉報(bào)或上訪等不利于維穩(wěn)的事情發(fā)生，這些現(xiàn)象都是被默認(rèn)的。而對于真正的貧困群體來說，面對扶貧資源的精英俘獲，在一定程度和范圍內(nèi)也是可以接受的。這些都給鄉(xiāng)村干部在分配資源時傾向于自己的利益或者親友的利益提供了合法性工具。在精英群體〃保護(hù)性經(jīng)紀(jì)人〃的角色蛻變之后，分配到村社的貧困指標(biāo)，無論是依靠精英操控還是依靠大多數(shù)人表決，最缺少話語表達(dá)的弱勢群體都不能真正得到照顧，從而加深了貧困識別的失準(zhǔn)。（三）資金管理體制與貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制存在矛盾我國的扶貧資金管理采取的是〃專項(xiàng)管理〃體制，即扶貧資金都是與扶貧項(xiàng)目捆綁之后撥付到地方的。這種〃資金跟著項(xiàng)目走〃的制度設(shè)計(jì)是為了避免財(cái)政扶貧資金被截留和挪用，保證財(cái)政扶貧資金的?？顚Ｓ?。但是，資金與項(xiàng)目捆綁的管理體制在實(shí)際中與貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制的要求相矛盾，導(dǎo)致扶貧資金常常難以瞄準(zhǔn)貧困戶。扶貧資金管理體制與貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制的矛盾表現(xiàn)在多個方面。首先，項(xiàng)目制資金規(guī)定了嚴(yán)格的用途，并且極為詳細(xì)，而這些資金支付到縣級財(cái)政以后，是不能改變資金用途的。由于扶貧項(xiàng)目在申報(bào)和審批過程中不可能把基層所有的實(shí)際情況全部考慮到，扶貧項(xiàng)目難免無法滿足貧困村和貧困戶的實(shí)際需求，貧困群體受益有限。其次，扶貧部門為了降低扶貧項(xiàng)目的實(shí)施成本和利于監(jiān)測在審批項(xiàng)目上往往要求項(xiàng)目有一定的規(guī)模，這樣一來，就使得多樣性、分散性及小規(guī)模性的貧困人口需求因?yàn)椴荒軡M足這一偏好而被篩選掉，造成扶貧資金的目標(biāo)偏離。最后，大部分扶貧項(xiàng)目都對貧困戶都提出了配套資金要求，有的門檻還很高，以至于貧困戶無法承擔(dān)只能選擇放棄，扶貧項(xiàng)目的受益者更多變成了能夠承受配套資金要求的非貧困戶進(jìn)一步造成了貧困識別的偏差。三、提高貧困人口識別精準(zhǔn)度的重點(diǎn)舉措（弘利遴選）（一）制定科學(xué)的建檔立卡實(shí)施方案在基層政府難以獲得農(nóng)戶可靠的收入數(shù)據(jù)的情況下以收入作為貧困戶識別和建檔立卡的唯一標(biāo)準(zhǔn)顯然是脫離實(shí)際的。2010年以來，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署采用健康、教育和生活標(biāo)準(zhǔn)3個維度，測算全球多維貧困狀況。鑒此，我國統(tǒng)計(jì)部門對扶貧人口數(shù)量的估計(jì)也應(yīng)從單一的收入標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖?、消費(fèi)、資產(chǎn)、健康、教育等多個維度來識別建檔立卡貧困戶。這一轉(zhuǎn)變不僅符合國際趨勢，也可以解決以單一的收入標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施建檔立卡的誤差問題，從而有助于提高貧困人口識別的精準(zhǔn)度?？紤]到在短時間內(nèi)統(tǒng)計(jì)部門對貧困人口的估計(jì)以及貧困戶名額的分配仍然會以收入指標(biāo)為主。在這種情況下，精準(zhǔn)扶貧要覆蓋更多的貧困線以下的貧困戶，就必須擴(kuò)大建檔立卡的規(guī)模，增大覆蓋面。例如可以按統(tǒng)計(jì)部門估算的貧困人口數(shù)量的1.5?2倍進(jìn)行建檔立卡，擴(kuò)大覆蓋面，確保大多數(shù)真正貧困的人群能夠被貧困資源覆蓋。與此同時，在基層的民主評議環(huán)節(jié)中，應(yīng)讓社區(qū)群眾代表和貧困戶直接參與到貧困群體識別過程，引入第三方社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與評估，確保貧困識別過程的公開、公正、透明，并且可核查和可追責(zé)?？茖W(xué)的建檔立卡不是一勞永逸的，貧困戶的情況每時每刻都在發(fā)生著變化，需要建立起貧困識別的動態(tài)管理機(jī)制。應(yīng)在建立和完善國家層面的扶貧大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，依托信息化管理手段，對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行持續(xù)的校正、補(bǔ)充和更新，讓遺漏和返貧的補(bǔ)進(jìn)來，讓錯誤的和脫貧的退出去。（二）加強(qiáng)農(nóng)村基層組織的治理能力國家扶貧資源被農(nóng)村新興精英俘獲，根源在于農(nóng)村社會治理的失序。要恢復(fù)農(nóng)村社會的良性治理秩序，關(guān)鍵是要發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，使村干部真正成為農(nóng)民利益的代言人，而非成為行政管理體系中的一名官僚。對此，應(yīng)進(jìn)一步堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，探索土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)村基層黨組織應(yīng)代表村集體通過行使集體土地所有權(quán)來再分配村社利益制度化村集體對土地租金的收取行為，將土地整理、土地征用過程中所得收益按比例留存村集體?；鶎狱h組織通過自下而上的方式獲得經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，在提高其為村社成員提供服務(wù)能力的同時，也加強(qiáng)了其對村社成員利益的代表性，進(jìn)而恢復(fù)了農(nóng)村的良性治理秩序。面對自上而下的國家扶貧資源時，基層干部將傾向于自覺擺正自身定位，發(fā)揮出在貧困人口精準(zhǔn)識別中的關(guān)鍵作用。要避免資源被新興精英的俘獲，還要提高農(nóng)村社會的組織化程度，加強(qiáng)村社治理的參與性，使得村社內(nèi)部形成對扶貧資源使用狀況的自發(fā)監(jiān)督，形成壓制不良地方勢力的集體行動力量。對此，一方面要大力發(fā)展以能夠吸納農(nóng)村弱勢群體參與的文化建設(shè)，通過農(nóng)村文化的重建增強(qiáng)社區(qū)合作意識、合作能力，從文化組織入手提高參與性的同時，也帶來社區(qū)文化價值和良性治理生態(tài)的改變。另一方面，進(jìn)一步推動弱勢群體在生產(chǎn)、購銷及資金方面展開互助與合作，在綜合合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散和收益穩(wěn)定，獲得持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，從而推動以弱勢群體為本位的再組織化，體現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧內(nèi)含的益貧性原則。（三）改革扶貧資金管理的項(xiàng)目制框架要提高扶貧資金對貧困群體的瞄準(zhǔn)精度就需要對項(xiàng)目制的資金管理框架進(jìn)行改革，使之有利于滿足貧困地區(qū)的實(shí)際需要，而非僅是便于上級部門監(jiān)控資金的使用方向。要滿足千差萬別的扶貧到戶的需要，就必須給對貧困戶情況了解的地方政府在資金使用上的自主權(quán)，將扶貧資金的管理權(quán)下到縣級政府，扶貧項(xiàng)目和扶貧方式由縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際情況自主確定提高扶貧資金的整合力度而中央和省級政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查、考核和評估，重點(diǎn)放在扶貧的實(shí)際效果上。在當(dāng)前一段時間仍然實(shí)行項(xiàng)目制資金使用方式的情況下應(yīng)大幅減免地方資金配套要求，為減貧規(guī)劃提供足夠資金支持，確保專項(xiàng)扶貧資金能夠精準(zhǔn)到村到戶解決貧困問題，避