城市房屋使用性質(zhì)變更立法完善策略,法學(xué)畢業(yè)論文

城市房屋使用性質(zhì)變更立法完善策略,法學(xué)畢業(yè)論文內(nèi)容摘要：在城市化快速推進(jìn)、群眾創(chuàng)業(yè)與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、民眾降低創(chuàng)業(yè)成本等多種因素的影響下，變更房屋使用性質(zhì)的情況日益普遍。不適當(dāng)?shù)淖兏鼤?huì)給社區(qū)安定、建筑物安全、環(huán)境保衛(wèi)以及治安交通等帶來(lái)消極影響，亟待相關(guān)立法加以完善。我們國(guó)家現(xiàn)行法在城市房屋使用性質(zhì)變更的要件、程序以及法律后果等方面尚存缺漏，應(yīng)結(jié)合多地相關(guān)實(shí)踐經(jīng)歷體驗(yàn)，綜合已有法律規(guī)定，在(城市房地產(chǎn)管理法〕中確立城市房屋使用性質(zhì)不變?yōu)樵瓌t變?yōu)槔狻⒆兏鼘徟鸀樵瓌t備案為例外的理念，明確城市房屋使用性質(zhì)變更應(yīng)當(dāng)具備的要件以及禁止的情形，規(guī)定審批程序以及永久變更和臨時(shí)變更的法律責(zé)任。本文關(guān)鍵詞語(yǔ)：法學(xué),市房屋使用性質(zhì),永久變更,臨時(shí)變更城市房屋使用性質(zhì)變更是指對(duì)房屋規(guī)劃用處的變更，即改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證或房地產(chǎn)權(quán)證等載明房屋使用性質(zhì)的行為。隨著城市化的快速推進(jìn)，市中心的商業(yè)服務(wù)功能日益凸顯，在國(guó)家群眾創(chuàng)業(yè)、住房租賃允許商改住等政策的刺激下1，一些中小企業(yè)以及零售商鋪為了節(jié)約成本，紛紛利用住宅創(chuàng)業(yè)，住改商住改倉(cāng)等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，過(guò)剩的商業(yè)寫(xiě)字樓、公寓式酒店等物業(yè)被改為租賃住房的情況隨處可見(jiàn)。遺憾的是，我們國(guó)家現(xiàn)行法對(duì)于城市房屋使用性質(zhì)變更固然設(shè)置了一些條件及程序，但因其牽涉土地、規(guī)劃、消防、建設(shè)、交通、環(huán)境保衛(wèi)等方面，這些規(guī)定還較為籠統(tǒng)分散，致使房屋使用性質(zhì)變更處于相對(duì)無(wú)序狀態(tài)，不僅不能有效促進(jìn)城市更新，而且給城市居民帶來(lái)了很多負(fù)面影響。[1]為此，本文擬就房屋使用性質(zhì)變更的法律問(wèn)題加以研究，以期為相關(guān)立法完善提出建議。一、城市房屋使用性質(zhì)變更立法檢視〔一〕城市房屋使用性質(zhì)變更的立法現(xiàn)在狀況考察根據(jù)房屋使用性質(zhì)變更能否改變土地使用性質(zhì)，房屋使用性質(zhì)變更可區(qū)分為永久變更和臨時(shí)變更。永久變更是指伴隨著土地使用性質(zhì)改變的房屋使用性質(zhì)變更。我們國(guó)家現(xiàn)行法下，地上建筑物的使用性質(zhì)往往取決于該地塊的用地性質(zhì)，土地使用性質(zhì)改變，地上房屋使用性質(zhì)也要隨之改變，這種伴隨著土地使用性質(zhì)改變而變更房屋使用性質(zhì)的，就是永久變更。(中國(guó)土地管理法〕〔下面簡(jiǎn)稱(chēng)(土地管理法〕〕、(中國(guó)城市房地產(chǎn)管理法〕〔下面簡(jiǎn)稱(chēng)(城市房地產(chǎn)管理法〕〕、(中國(guó)土地管理法施行條例〕〔下面簡(jiǎn)稱(chēng)(土地管理法施行條例〕〕、(中國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例〕〔下面簡(jiǎn)稱(chēng)(出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例〕〕等現(xiàn)行法律法規(guī)都允許土地使用性質(zhì)的變更。根據(jù)(土地管理法〕第56條規(guī)定，通過(guò)出讓或劃撥獲得土地使用權(quán)的土地使用性質(zhì)能夠變更，但應(yīng)當(dāng)履行下面程序：其一，經(jīng)有關(guān)人民土地行政主管部門(mén)同意。其二，經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)同意。其三，原批準(zhǔn)用地的人民批準(zhǔn)。(城市房地產(chǎn)管理法〕第18條對(duì)以出讓方式獲得的土地使用權(quán)的土地使用性質(zhì)變更作出了細(xì)化規(guī)定，較(土地管理法〕增加了兩點(diǎn)：一是簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同；二是相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。(出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例〕第18條、(土地管理法施行條例〕第6條第2款則更進(jìn)一步明確土地使用性質(zhì)變更需要辦理登記。除此之外，(城市房地產(chǎn)管理法〕第44條及(出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例〕第27條還規(guī)定，以出讓方式獲得土地使用權(quán)即便轉(zhuǎn)讓后，土地使用性質(zhì)可以以變更，操作同以出讓方式獲得的土地使用權(quán)的土地使用性質(zhì)變更。臨時(shí)變更是指在不改變土地使用性質(zhì)前提下，改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證或房地產(chǎn)權(quán)證等載明房屋使用性質(zhì)的行為，如住改商住改倉(cāng)商改住、工業(yè)用房改為商業(yè)用房等。相較于永久變更，臨時(shí)變更在實(shí)踐中更為常見(jiàn)。(中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法〕〔下面簡(jiǎn)稱(chēng)(城鄉(xiāng)規(guī)劃法〕〕第43條對(duì)建設(shè)單位變更房屋使用性質(zhì)作出了扼要規(guī)定，其內(nèi)容概括為：一是符合控制性具體規(guī)劃；二是向城市、縣人民城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)提出申請(qǐng)；三是規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將變更情況通報(bào)同級(jí)土地主管部門(mén)并公示；四是建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將變更情況報(bào)有關(guān)人民土地主管部門(mén)備案。(中國(guó)物權(quán)法〕〔下面簡(jiǎn)稱(chēng)(物權(quán)法〕〕第77條規(guī)定，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房的，除遵守法律法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意。(最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件詳細(xì)應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋〕〔下面簡(jiǎn)稱(chēng)(建筑物區(qū)分所有權(quán)解釋〕〕第10條和第11條進(jìn)一步細(xì)化了(物權(quán)法〕第77條的規(guī)定，界定了有利害關(guān)系的業(yè)主，明確了有利害關(guān)系的業(yè)主對(duì)未經(jīng)其同意的房屋使用性質(zhì)變更有物上請(qǐng)求權(quán)或者損害賠償請(qǐng)求權(quán)?！捕吵鞘蟹课菔褂眯再|(zhì)變更相關(guān)立法存在的問(wèn)題為推動(dòng)城市房屋使用性質(zhì)變更的規(guī)范有序，盡可能發(fā)揮城市存量房屋的使用功能，促進(jìn)物盡其用，維護(hù)良好的社會(huì)生產(chǎn)生活秩序，設(shè)置合理的變更要件、程序以及法律后果至關(guān)重要。然而，我們國(guó)家現(xiàn)行法有關(guān)規(guī)定卻不盡人意。⒈城市房屋使用性質(zhì)變更的要件不夠明確。對(duì)于房屋使用性質(zhì)的永久變更，我們國(guó)家現(xiàn)行法從規(guī)范土地使用性質(zhì)變更的角度上對(duì)其程序作了規(guī)定，而對(duì)其上附著的房屋永久變更缺乏明確規(guī)定，往往導(dǎo)致規(guī)劃行政主管部門(mén)及其他有關(guān)部門(mén)難以把握，有些合理且必要的變更申請(qǐng)被擱置甚至被拒絕，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)矛盾。對(duì)于房屋使用性質(zhì)的臨時(shí)變更，我們國(guó)家相關(guān)立法扼要規(guī)定了建設(shè)單位變更房屋使用性質(zhì)，明確了區(qū)分所有建筑物中的住改商要求，但對(duì)建成后的其他類(lèi)型房屋使用性質(zhì)的臨時(shí)變更沒(méi)有牽涉，并且要求遵守的其他法律法規(guī)中也欠缺對(duì)此種變更的規(guī)劃管理?xiàng)l件規(guī)定。實(shí)踐中，住改商等臨時(shí)變更房屋使用性質(zhì)的負(fù)面影響不可忽視，給小區(qū)安全帶來(lái)隱患、給居民身心健康造成損害、損害業(yè)主合法權(quán)益等，[2]亟待更為細(xì)致的規(guī)定。⒉城市房屋使用性質(zhì)變更的程序不夠明確。房屋使用性質(zhì)變更不僅應(yīng)當(dāng)知足實(shí)體上的條件，還應(yīng)當(dāng)符合一定的程序。房屋使用性質(zhì)的變更能否都需要經(jīng)過(guò)審批。對(duì)于需要審批的，當(dāng)事人怎樣申請(qǐng)，提交哪些材料、哪些部門(mén)介入審批、審批結(jié)果能否應(yīng)予公示等程序性問(wèn)題缺乏明確規(guī)定。這些內(nèi)容的立法缺失，一方面導(dǎo)致房屋所有人及使用人在變更使用性質(zhì)時(shí)無(wú)明確的程序可依，進(jìn)而選擇隨意變更，其結(jié)果是帶來(lái)了消防安全隱患、局部交通擁堵、鄰里糾紛增加等問(wèn)題；另一方面，相關(guān)主管部門(mén)介入審批時(shí)程序不清、權(quán)利邊界不明，無(wú)法正常履責(zé)，導(dǎo)致權(quán)利真空、互相推諉、權(quán)利濫用等問(wèn)題，對(duì)房屋使用性質(zhì)應(yīng)有的監(jiān)管、公法限制難以落實(shí)，客觀上助長(zhǎng)了房屋使用性質(zhì)擅自變更的不良現(xiàn)象。⒊城市房屋使用性質(zhì)變更的法律后果不夠明確。國(guó)有土地上房屋征收工作實(shí)務(wù)中，住改商后的房屋怎樣補(bǔ)償是經(jīng)常碰到的問(wèn)題。根據(jù)2018年(國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法〕〔下面簡(jiǎn)稱(chēng)(評(píng)估辦法〕〕第9條和第14條規(guī)定，被征收房屋的用處、土地使用權(quán)都是該房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的影響房屋價(jià)值的因素。而對(duì)被征收房屋用處的認(rèn)定，一般以房屋權(quán)屬證書(shū)和房屋登記簿的記載為準(zhǔn)；房屋權(quán)屬證書(shū)與房屋登記簿記載不一致的，除有證據(jù)證明房屋登記簿確有錯(cuò)誤外，以房屋登記簿為準(zhǔn)。但住改商對(duì)變更后的房屋性質(zhì)在沒(méi)有辦理登記的情況下，究竟根據(jù)哪種用處補(bǔ)償，是變更前的住宅類(lèi)還是變更后的經(jīng)營(yíng)性用房類(lèi)，兩種用處的補(bǔ)償價(jià)值是不一樣的，經(jīng)營(yíng)性用房的價(jià)值補(bǔ)償往往要高于住宅。眾所周知，征收人和被征收人是利益相對(duì)方，從本身立場(chǎng)和利益最大化出發(fā)，都會(huì)選擇對(duì)補(bǔ)償結(jié)果最為有利的土地用處作為補(bǔ)償價(jià)值考量因素。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用房認(rèn)定與否，拆遷人與被拆遷人雙方都不含糊，解決不好可能帶來(lái)拆遷人的申請(qǐng)強(qiáng)迫執(zhí)行或者被拆遷人的上訪等問(wèn)題。[3]然而，我們國(guó)家現(xiàn)行法迄今都尚未給出明確的方案解決此類(lèi)問(wèn)題。除此之外，房屋使用性質(zhì)變更能否作為改變土地性質(zhì)的根據(jù)，能否應(yīng)進(jìn)行土地變更登記和房屋產(chǎn)權(quán)變更登記，房屋使用性質(zhì)變更要不要補(bǔ)繳土地出讓金，要不要設(shè)定最低有效年限等問(wèn)題，皆有待現(xiàn)行法予以規(guī)范。二、我們國(guó)家部分地方對(duì)城市房屋使用性質(zhì)變更的實(shí)踐探尋求索近年來(lái)，很多地方根據(jù)本地實(shí)際出臺(tái)了地方性法規(guī)、地方規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，如(廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例〕(寧波市臨時(shí)改變房屋用處管理規(guī)定〕(杭州市加強(qiáng)與完善現(xiàn)有建筑物臨時(shí)改變使用功能規(guī)劃管理規(guī)定施行細(xì)則〕(汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)房屋臨時(shí)變更用處規(guī)劃管理辦法〕等，這些立法對(duì)城市房屋使用性質(zhì)變更的要件、程序以及法律后果等方面進(jìn)行了探尋求索，對(duì)于規(guī)范本地房屋使用性質(zhì)變更起到了積極作用，也為上位法相關(guān)立法的完善提供了經(jīng)歷體驗(yàn)與借鑒?！惨弧酬P(guān)于城市房屋使用性質(zhì)變更的要件根據(jù)地方性法規(guī)、地方規(guī)章以及其他規(guī)范性文件規(guī)定，房屋使用人應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者房地產(chǎn)權(quán)證載明的用處使用房屋，不得擅自變更2。如要變更，必須知足一定要件，包括必須同時(shí)具備的積極要件，以及出現(xiàn)任何一種則不予變更的消極要件。各地所規(guī)定的要件異同共存，概括起來(lái)，積極要件主要有：其一，符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、城市區(qū)域功能調(diào)整、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的要求。其二，符合周?chē)h(huán)境、公共服務(wù)及市政基礎(chǔ)配套設(shè)施承載的要求。其三，符合建筑安全、消防、衛(wèi)生、環(huán)境保衛(wèi)、交通、文物保衛(wèi)等方面的管理規(guī)定和技術(shù)規(guī)范等3。消極要件主要有：其一，屬于臨時(shí)建筑或危房。其二，已納入房屋征收范圍、城市最近建設(shè)改造范圍、土地儲(chǔ)備計(jì)劃范圍的房屋。其三，未經(jīng)共有產(chǎn)權(quán)人、相鄰建筑物產(chǎn)權(quán)人或者周邊其他利害關(guān)系人同意的房屋。其四，物業(yè)管理規(guī)約明確不得變更用處的房屋。其五，已被依法查封的房屋等4?！捕酬P(guān)于城市房屋使用性質(zhì)變更的程序地方立法以及其他規(guī)范性文件對(duì)城市房屋使用性質(zhì)的變更都有程序性要求。有些地方的程序規(guī)定涵蓋永久變更與臨時(shí)變更，如(惠州市區(qū)建筑物改變使用功能的若干規(guī)定〕〔已失效〕；有些地方只針對(duì)臨時(shí)變更，如(寧波市臨時(shí)改變房屋用處管理規(guī)定〕；有些地方牽涉的范圍更窄，僅規(guī)定住改商舊工業(yè)建筑使用功能改變，如南京市(簡(jiǎn)化住所〔經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所〕工商登記手續(xù)操作暫行辦法〕〔2020〕、(珠海市臨時(shí)改變舊工業(yè)建筑使用功能項(xiàng)目管理施行意見(jiàn)〕〔2020〕等。絕大多數(shù)地方都要求房屋使用性質(zhì)的變更應(yīng)經(jīng)規(guī)劃主管部門(mén)審批，也有地方規(guī)定某些情形下無(wú)需審批。如在南京市，申請(qǐng)人利用非獨(dú)立住宅作為住所〔經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所〕，從事計(jì)算機(jī)系統(tǒng)服務(wù)、數(shù)據(jù)處理；軟件和信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)；文化創(chuàng)意、咨詢(xún)策劃；動(dòng)遨游戲開(kāi)發(fā)；電子商務(wù)；翻譯服務(wù)；工業(yè)設(shè)計(jì)；股權(quán)投資類(lèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的，申請(qǐng)人能夠直接向工商部門(mén)提交房屋所有權(quán)證或房屋租賃合同等房屋使用權(quán)文件辦理登記5。詳細(xì)到房屋使用性質(zhì)變更審批的程序規(guī)定上，對(duì)于永久變更的，有些地方要求由規(guī)劃行政主管部門(mén)牽頭的多個(gè)部門(mén)審核同意變更使用性質(zhì)后，再到土地行政主管部門(mén)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同或補(bǔ)充合同，補(bǔ)交地價(jià)和變更土地使用權(quán)登記，最后由規(guī)劃行政主管部門(mén)辦理房屋使用性質(zhì)變更手續(xù)，核發(fā)(建設(shè)工程規(guī)劃許可證〕6。對(duì)于臨時(shí)變更的，各地做法主要包括下面幾個(gè)方面：一是申請(qǐng)。申請(qǐng)人向有關(guān)部門(mén)提出申請(qǐng)，提交申請(qǐng)報(bào)告、申請(qǐng)人基本信息、建設(shè)工程規(guī)劃許可證與房屋所有權(quán)證、房屋變更方案、利害關(guān)系人意見(jiàn)、房屋鑒定結(jié)論等材料7。有些地方還要求申請(qǐng)人提交建筑物改變使用功能技術(shù)論證報(bào)告和建筑物改變、改造、裝修的設(shè)計(jì)方案及相應(yīng)圖紙8。二是審查。有些地方立法規(guī)定，在審批房屋使用性質(zhì)變更時(shí)，應(yīng)經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、房管、交通、消防、工商、衛(wèi)生、環(huán)保、文物保衛(wèi)等主管部門(mén)全面審查，而不限于規(guī)劃主管部門(mén)。如(杭州市加強(qiáng)與完善現(xiàn)有建筑物臨時(shí)改變使用功能規(guī)劃管理規(guī)定施行細(xì)則〕第8條規(guī)定：經(jīng)過(guò)技術(shù)論證和公示后，具備改變使用功能的，建筑物改變、改造、裝修的施工圖要征求交警、環(huán)保、衛(wèi)生、消防等部門(mén)的書(shū)面意見(jiàn)，并送施工圖審查單位對(duì)建筑設(shè)計(jì)、構(gòu)造安全進(jìn)行審查，獲得審查合格意見(jiàn)。在審查環(huán)節(jié)，有些地方還規(guī)定規(guī)劃主管部門(mén)收到申請(qǐng)后，還要對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行公示、必要時(shí)應(yīng)組織專(zhuān)家論證，臨時(shí)變更需要補(bǔ)繳地價(jià)的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向國(guó)土資源行政管理部門(mén)申請(qǐng)辦理臨時(shí)改變土地用處手續(xù)并補(bǔ)交地價(jià)款9。三是作出批準(zhǔn)決定。規(guī)劃主管部門(mén)作出準(zhǔn)予變更或不準(zhǔn)予變更的決定書(shū)。四是公告或函告。有些地方規(guī)定規(guī)劃行政主管部門(mén)作出準(zhǔn)予變更決定后在本部門(mén)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公告10。有些地方規(guī)定規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將依法變更后的房屋用處函告同級(jí)有關(guān)行政主管部門(mén)，如貴陽(yáng)市和杭州市11。各地關(guān)于房屋使用性質(zhì)變更的程序規(guī)定，對(duì)于彌補(bǔ)國(guó)家層面相關(guān)規(guī)定的缺乏，保障審批的有序進(jìn)行發(fā)揮了重要作用?！踩酬P(guān)于城市房屋使用性質(zhì)變更的法律后果各地方立法和其他規(guī)范性文件牽涉房屋使用性質(zhì)變更法律后果的規(guī)定主要包括變更后房屋使用性質(zhì)認(rèn)定、能否引起房屋使用性質(zhì)以及土地用處變更登記、能否要繳納土地相關(guān)費(fèi)用、能否設(shè)定臨時(shí)變更的有效期等方面，有些地方還區(qū)分了永久變更和臨時(shí)變更的法律后果。就永久變更來(lái)講，(貴陽(yáng)市城鎮(zhèn)房屋變更用處管理規(guī)定〕第11條規(guī)定，房屋所有權(quán)人獲得變更批準(zhǔn)文件后，依法向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)用處變更登記手續(xù)。對(duì)于臨時(shí)性變更，多數(shù)地方立法并未要求辦理土地和房屋用處變更登記，規(guī)劃行政主管部門(mén)批準(zhǔn)房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更的決定及出具的相應(yīng)文書(shū)并不能自動(dòng)改變房屋產(chǎn)權(quán)和土地登記的房屋使用性質(zhì)，房屋拆遷仍按原建筑物使用功能、原土地用處和原土地使用方式給予補(bǔ)償，如杭州市、上海市、寧波市等12。除此之外，一些地方還規(guī)定對(duì)于臨時(shí)性房屋使用性質(zhì)變更應(yīng)征收土地收益金13。大多數(shù)地方立法還同時(shí)規(guī)定了土地使用性質(zhì)臨時(shí)變更的有效期，如珠海市臨時(shí)改變舊工業(yè)建筑使用功能項(xiàng)目的使用期限為兩年，到期后，項(xiàng)目單位應(yīng)申請(qǐng)續(xù)期，每次續(xù)期一般不得超過(guò)兩年。寧波市臨時(shí)改變房屋用處的期限不低于一年且不超過(guò)五年，五年期限屆滿(mǎn)確需延期的，應(yīng)當(dāng)辦理延續(xù)手續(xù)，未重新申請(qǐng)或申請(qǐng)未獲批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)自行恢復(fù)原房屋用處14。三、城市房屋使用性質(zhì)變更立法完善我們國(guó)家(城鄉(xiāng)規(guī)劃法〕(物權(quán)法〕等現(xiàn)行法確立了房屋使用性質(zhì)不變?yōu)樵瓌t變?yōu)槔獾幕揪?，這是合理的，在將來(lái)的立法完善中應(yīng)予堅(jiān)持?；趨f(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的需要，房屋使用性質(zhì)在規(guī)劃審批時(shí)就得以確定，進(jìn)而在生產(chǎn)生活中扮演不同的角色，由此決定了不同使用性質(zhì)的房屋在建筑構(gòu)造、設(shè)計(jì)規(guī)范、設(shè)備配置、供配電水方式等方面存在較大差異，所以，房屋使用性質(zhì)原則上不得擅自變更。但考慮城市的更新需要、物盡其用等各種因素，允許有例外。〔一〕城市房屋使用性質(zhì)變更應(yīng)當(dāng)具備和禁止的要件任何單位和個(gè)人變更房屋使用性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)符合下面要件：一是符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。這是對(duì)我們國(guó)家(土地管理法〕(城鄉(xiāng)規(guī)劃法〕(物權(quán)法〕等立法規(guī)定的具體表現(xiàn)出。二是符合房屋建筑構(gòu)造安全、消防、交通、衛(wèi)生、環(huán)保、風(fēng)景名勝及文物保衛(wèi)、物業(yè)管理等規(guī)定。這是為了避免房屋使用性質(zhì)變更引起污染擾民、社會(huì)治安、消防環(huán)保、建筑安全、文物損毀等問(wèn)題，如對(duì)于餐飲類(lèi)、酒吧類(lèi)的店鋪，住戶(hù)普遍以為會(huì)產(chǎn)生油煙、噪音污染，會(huì)對(duì)正常生活造成不良影響。[4]三是區(qū)分所有建筑物中的住宅變更為經(jīng)營(yíng)性用房的，須經(jīng)利害關(guān)系業(yè)主的書(shū)面同意。強(qiáng)調(diào)書(shū)面形式，既考慮到該同意行為事關(guān)業(yè)主的親身利益，又便于為日后辦理有關(guān)行政手續(xù)提供材料，為糾紛解決留下證據(jù)。在以下任何情形下，房屋使用性質(zhì)不得變更：一是屬于教育、行政管理、服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、福利、市政公用、商業(yè)服務(wù)等規(guī)劃配套設(shè)施，變更性質(zhì)后無(wú)法知足配套要求且未采取彌補(bǔ)措施的。城市公共服務(wù)設(shè)施是城市健康運(yùn)行和發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)于提高城市運(yùn)行效率具有重要作用。城市公共服務(wù)設(shè)施的供求平衡關(guān)系是衡量城市服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。[5]一旦合理規(guī)劃后，除非優(yōu)化或到達(dá)新的供求平衡，否則不得輕易改變其功能。二是屬于文物古跡、歷史建筑、紀(jì)念性建筑、標(biāo)志性建筑、具有地方特色和傳統(tǒng)風(fēng)格的房屋，變更性質(zhì)不符合保衛(wèi)要求的。根據(jù)(城鄉(xiāng)規(guī)劃法〕第31條和第32條規(guī)定，歷史建筑、文物古跡，具有地方特色的建筑物等應(yīng)當(dāng)予以保衛(wèi)，改變房屋使用性質(zhì)不符合保衛(wèi)要求的，不得變更房屋使用性質(zhì)。同時(shí)，這些歷史建筑、文物古跡彰顯著城市的傳統(tǒng)與特征，是特殊文化的載體，對(duì)于城市文明的傳承與發(fā)展具有重要的價(jià)值，而且隨著人們?cè)絹?lái)越追求精神層面的生活質(zhì)量，這些具有紀(jì)念意義的建筑也會(huì)通過(guò)發(fā)展旅游產(chǎn)生難以估量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。三是已納入房屋征收范圍、城市最近建設(shè)改造范圍、土地儲(chǔ)備計(jì)劃范圍，或者屬于危房的。對(duì)這些房屋使用性質(zhì)變愈加以限制，避免影響最近城鄉(xiāng)規(guī)劃的施行和建筑物安全。四是被依法查封，或者權(quán)屬有爭(zhēng)議的。對(duì)這些房屋的使用性質(zhì)變愈加以限制，能夠避免爭(zhēng)議的擴(kuò)大或阻礙司法程序。五是共有房屋，未經(jīng)共有人書(shū)面同意的。根據(jù)(物權(quán)法〕第97條規(guī)定，除了共有人之間另有約定外，處分共有的不動(dòng)產(chǎn)或者作重大修繕的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人同意。所以，為保衛(wèi)房屋其他共有人的權(quán)利，未經(jīng)房屋其他共有人同意的，不得變更房屋使用性質(zhì)，以避免糾紛。六是局部改變房屋使用性質(zhì)時(shí)，改變的部分不能知足獨(dú)立使用要求，或者造成房屋剩余部分使用不便的，以確保房屋得到有效利用?！捕吵鞘蟹课菔褂眯再|(zhì)變更應(yīng)當(dāng)遵循的程序⒈城市房屋使用性質(zhì)變更以審批為原則。已如前述，我們國(guó)家(土地管理法〕(城市房地產(chǎn)管理法〕(城鄉(xiāng)規(guī)劃法〕等法律對(duì)房屋使用性質(zhì)的永久變更和臨時(shí)變更，原則上都要求經(jīng)過(guò)規(guī)劃、土地等行政主管部門(mén)審批，絕大多數(shù)地方對(duì)此也采取該原則。有學(xué)者在談到住改商這種形式的房屋變更能否應(yīng)審批時(shí)有不同觀點(diǎn)?？隙ㄕ咭詾椋偃绮粚徟?，則會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失、挑戰(zhàn)規(guī)劃?rùn)?quán)威、構(gòu)成不公平競(jìng)爭(zhēng)。[6]否認(rèn)者以為，對(duì)小區(qū)住改商不審批不會(huì)對(duì)規(guī)劃、土地管理產(chǎn)生重要影響；不審批對(duì)所有市場(chǎng)主體同等對(duì)待，無(wú)所謂有損公平。反之，要求審批，在時(shí)間上和成本上都不利于經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的開(kāi)展。[7]這些看法觀察的角度不同，都有一定道理，有些住改商從事電子商務(wù)、無(wú)實(shí)體店鋪的網(wǎng)絡(luò)交易服務(wù)等經(jīng)營(yíng)，確實(shí)不會(huì)對(duì)規(guī)劃、土地等產(chǎn)生重要影響。但有些住改商從事餐飲、娛樂(lè)、加工制造等經(jīng)營(yíng)就會(huì)對(duì)規(guī)劃、環(huán)境、建筑安全以及小區(qū)其他業(yè)主利益產(chǎn)生影響，有些變成倉(cāng)庫(kù)儲(chǔ)存易燃易爆危險(xiǎn)品則可能危及公共安全。同時(shí)，房屋使用性質(zhì)變更確實(shí)改變了當(dāng)初的城市規(guī)劃與布局，影響了房屋功能的發(fā)揮，帶來(lái)房屋變更前后的出入人數(shù)變化，用電水量的增減，建筑物內(nèi)部構(gòu)造的修改以及承載重量的變化，相應(yīng)地就可能在消防、人居環(huán)境、交通出行、物業(yè)管理、社區(qū)和諧等方面產(chǎn)生不良影響。而且，我們國(guó)家對(duì)不同用處土地使用權(quán)的獲得時(shí)應(yīng)繳納的土地費(fèi)用、使用年限、交易稅費(fèi)等是不同的，不同用處房屋要繳納的用電、用水費(fèi)用也有差異，隨意變更確實(shí)會(huì)帶來(lái)應(yīng)繳納費(fèi)用的變化，可能造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。因此，筆者贊成房屋使用性質(zhì)變更原則上應(yīng)當(dāng)審批。但應(yīng)該看到，住改商是我們國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)過(guò)中特定的現(xiàn)象，是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的必然產(chǎn)物。[7]實(shí)踐中，存在著大量的住改商從事便利店、打印店、家政服務(wù)、電子商務(wù)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)往往不易對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃、社區(qū)安定、社會(huì)治安、消防環(huán)保、建筑安全等造成危害，在不擴(kuò)建、不改建、不新建、不改變外立面的前提下，放寬對(duì)此類(lèi)變更房屋使用性質(zhì)行為的審批能夠有效推進(jìn)城市更新，適應(yīng)存量挖掘需求，大大降低創(chuàng)業(yè)成本，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)就業(yè)，便民利民，也能夠節(jié)約行政資源。不管是立法還是法律的施行，都不能超越其經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況的條件限制。[7]因此，權(quán)衡利弊，對(duì)于利大于弊的房屋使用性質(zhì)變更情形的應(yīng)當(dāng)免于審批。同時(shí)，為了方便城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)以及其他有關(guān)部門(mén)把握房屋使用性質(zhì)變更的情況，加強(qiáng)監(jiān)管，應(yīng)敦促當(dāng)事人根據(jù)一定條件進(jìn)行變更，應(yīng)要求當(dāng)事人向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)報(bào)送備案材料，辦理備案手續(xù)。借鑒各地做法，備案的住宅變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主要包括：計(jì)算機(jī)系統(tǒng)服務(wù)、數(shù)據(jù)處理；軟件和信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)；文化創(chuàng)意、咨詢(xún)策劃；動(dòng)遨游戲開(kāi)發(fā)；翻譯服務(wù)；工業(yè)設(shè)計(jì)；家用電器修理；家庭服務(wù)；清潔服務(wù)；日用雜品綜合零售等。⒉城市房屋使用性質(zhì)變更的詳細(xì)程序。在確立了房屋使用性質(zhì)變更的審批與備案管理后，尚需明確詳細(xì)程序，提高行政管理效率。參考各地方相關(guān)立法及實(shí)踐，房屋使用性質(zhì)變更的審批應(yīng)當(dāng)遵循申請(qǐng)、受理、審查、批準(zhǔn)和公示程序。詳細(xì)來(lái)講：⑴申請(qǐng)人提出申請(qǐng)。房屋使用性質(zhì)變更實(shí)行依申請(qǐng)?jiān)瓌t，申請(qǐng)人需向規(guī)劃行政主管部門(mén)提出房屋使用性質(zhì)變更申請(qǐng)，提交以下材料房屋使用性質(zhì)變更申請(qǐng)書(shū)；申請(qǐng)人的身份證明；規(guī)劃行政主管部門(mén)核發(fā)的(建設(shè)工程規(guī)劃許可證〕、建設(shè)工程驗(yàn)收合格證明文件及其附圖，以及規(guī)劃部門(mén)審批的其他規(guī)劃文件、備案文件；具有相應(yīng)資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)編制的規(guī)劃技術(shù)論證報(bào)告；房屋的權(quán)屬證明，房屋共有人等同意房屋使用性質(zhì)變更的書(shū)面證明；房屋使用性質(zhì)變更不影響建筑安全、寓居環(huán)境、景觀、交通等的書(shū)面承諾；利害關(guān)系業(yè)主對(duì)區(qū)分所有建筑物中的住宅變更為經(jīng)營(yíng)性用房的書(shū)面同意證明等。這些材料的提交旨在加強(qiáng)申請(qǐng)人的誠(chéng)信意識(shí)，確保房屋使用性質(zhì)變更知足建筑、構(gòu)造、消防、交通等各種規(guī)范要求，便于審批部門(mén)對(duì)申請(qǐng)的變更有全面的把握，保障房屋使用性質(zhì)變更的科學(xué)性、合理性和可行性。⑵受理。受理程序根據(jù)(行政許可法〕第32條的相關(guān)規(guī)定。⑶審查。包括初審、審批前公示、全面審查。初審是指規(guī)劃行政主管部門(mén)對(duì)申請(qǐng)人提交的材料著重審查建筑物的規(guī)劃功能、安全性及建筑物合法性。假如有必要，能夠召開(kāi)專(zhuān)題審查論證會(huì)，征求相關(guān)職能部門(mén)、房屋原設(shè)計(jì)單位、城市規(guī)劃和建筑專(zhuān)家等意見(jiàn)，并出具初步審查意見(jiàn)。確保變更符合(城鄉(xiāng)規(guī)劃法〕(土地管理法〕(城市房地產(chǎn)管理法〕等法律法規(guī)規(guī)定，符合城市發(fā)展要求。審批前公示是指申請(qǐng)的變更牽涉利害關(guān)系人權(quán)益和社會(huì)公眾利益的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示。公示的有效反應(yīng)意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)作為變更審批的參考根據(jù)。此程序旨在盡可能避免變更對(duì)周邊環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，對(duì)利害關(guān)系人造成損害，防患于未然。全面審查是指申請(qǐng)的變更牽涉房屋建筑構(gòu)造安全、消防、交通、衛(wèi)生、環(huán)保、風(fēng)景名勝及文物保衛(wèi)等方面的，規(guī)劃行政主管部門(mén)在公示期滿(mǎn)后向相關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)，相關(guān)部門(mén)出具書(shū)面審查意見(jiàn)。這是由于房屋使用性質(zhì)變更往往牽涉到多方面存在的問(wèn)題，以住改商為例，變更房屋使用性質(zhì)往往需要對(duì)房屋進(jìn)行裝修改造，導(dǎo)致房屋的安全性遭到威脅；住改商后因排污、共用公共區(qū)域、噪音等問(wèn)題導(dǎo)致鄰里糾紛越來(lái)越多；住改商的經(jīng)營(yíng)者由于隱蔽在小區(qū)內(nèi)，無(wú)證經(jīng)營(yíng)者較多，逃稅、漏稅現(xiàn)象嚴(yán)重；住改商后導(dǎo)致小區(qū)流動(dòng)人員增加，小區(qū)治安也會(huì)遭到嚴(yán)重影響。[10]因而，對(duì)于房屋使用性質(zhì)變更的審批程序有必要采用全面審查機(jī)制。⑷批準(zhǔn)。規(guī)劃行政主管部門(mén)根據(jù)前述審查情況以為經(jīng)依法調(diào)整規(guī)劃能夠變更房屋使用性質(zhì)的，向申請(qǐng)人出具(準(zhǔn)予變更房屋使用性質(zhì)決定書(shū)〕；以為暫時(shí)無(wú)法調(diào)整規(guī)劃能夠變更房屋使用性質(zhì)的，向申請(qǐng)人出具(準(zhǔn)予臨時(shí)變更房屋使用性質(zhì)決定書(shū)〕；不同意變更的，出具(不予變更房屋使用性質(zhì)決定書(shū)〕，并講明理由。準(zhǔn)予變更決定書(shū)應(yīng)當(dāng)明確變更后的使用性質(zhì)和其他規(guī)劃要求等，同時(shí)抄送國(guó)土、建設(shè)、房管、城市管理等相關(guān)部門(mén)。五是公示。規(guī)劃行政主管部門(mén)允許變更房屋使用性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)按照(行政許可法〕第5條第2款規(guī)定將變更的情況予以公示，接受市民的查詢(xún)和監(jiān)督。對(duì)于房屋使用性質(zhì)變更僅僅備案的情形，并不意味著國(guó)家對(duì)此就聽(tīng)任不管或無(wú)法監(jiān)督，也要經(jīng)過(guò)一定的程序便于規(guī)劃行政主管部門(mén)進(jìn)行有效監(jiān)管。申請(qǐng)人須向規(guī)劃行政主管部門(mén)提交材料，反映真實(shí)情況，并對(duì)其報(bào)送材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。報(bào)送材料主要包括：申請(qǐng)人的身份證明；房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更情況的講明；房屋的權(quán)屬證明，房屋共有人等同意房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更的書(shū)面證明；利害關(guān)系業(yè)主同意區(qū)分所有建筑物中的住宅變更為經(jīng)營(yíng)性用房的書(shū)面證明；房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更不影響建筑安全、寓居環(huán)境、景觀、交通等書(shū)面承諾。規(guī)劃行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)審查備案申請(qǐng)的材料，對(duì)于報(bào)送材料齊全且符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)出具(房屋使用性質(zhì)臨時(shí)變更備案證明〕?！踩吵鞘蟹课菔褂眯再|(zhì)變更應(yīng)當(dāng)明確的法律后果對(duì)于房屋使用性質(zhì)變更后能否需辦理變更登記以及變更后房屋使用性質(zhì)認(rèn)定的問(wèn)題，筆者以為，根據(jù)能否依法調(diào)整規(guī)劃來(lái)確定。獲批準(zhǔn)予變更房屋使用性質(zhì)的，需依法調(diào)整規(guī)劃，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持批準(zhǔn)書(shū)到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理土地變更登記和房屋產(chǎn)權(quán)變更登記，房屋的使用性質(zhì)以變更登記后的為準(zhǔn)。獲批準(zhǔn)予臨時(shí)變更房屋使用性質(zhì)的，因不牽涉規(guī)劃調(diào)整，僅僅為臨時(shí)知足生產(chǎn)生活需要，并非永久變更，不必然帶來(lái)土地使用性質(zhì)的改變。因此，為減少登記機(jī)關(guān)的工作量和工作成本，減輕申請(qǐng)人登記負(fù)擔(dān)，不必辦理土地變更登記和房屋產(chǎn)權(quán)變更登記。準(zhǔn)予臨時(shí)變更決定書(shū)不得作為改變土地性質(zhì)和房屋使用性質(zhì)的根據(jù)。原規(guī)劃的房屋使用性質(zhì)不變，房屋拆遷或其他權(quán)益確認(rèn)時(shí)，仍以原使用性質(zhì)為準(zhǔn)。對(duì)于房屋使用性質(zhì)變更后牽涉的土地費(fèi)用調(diào)整問(wèn)題，我們國(guó)家現(xiàn)行法已經(jīng)明確永久性變更應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。永久性變更房屋使用性質(zhì)以土地使用性質(zhì)的變更為前提，變更者應(yīng)當(dāng)按照(土地管理法〕(城市房地產(chǎn)管理法〕等法律法規(guī)辦理土地使用權(quán)出讓金調(diào)整手續(xù)。但對(duì)于臨時(shí)性變更的，如上文所述的浙江省、嘉興市及瑞安市等地方立法皆規(guī)定需繳納土地收益金。然而，我們國(guó)家現(xiàn)行法律、行政法規(guī)卻未有類(lèi)似的規(guī)定。國(guó)家物價(jià)局、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的(關(guān)于解決在房地產(chǎn)交易中國(guó)有土地收益流失問(wèn)題的通知〕中對(duì)土地收益金有規(guī)定，即凡未實(shí)行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)房地產(chǎn)交易市場(chǎng)由當(dāng)事人協(xié)議出售、出租的城鎮(zhèn)國(guó)有土地上的各類(lèi)房屋〔不包括房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司新建的商品房〕均應(yīng)向出售、出租人收取一定的土地收益金。此規(guī)定僅針對(duì)在未經(jīng)出讓和轉(zhuǎn)讓而獲得土地使用權(quán)的國(guó)有土地上建造的房屋出售及出租，目的在于解決城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易中國(guó)有土地收益流失問(wèn)題，但并未包括臨時(shí)變更房屋使用性質(zhì)的情形。實(shí)踐中，不同用處的土地應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金標(biāo)準(zhǔn)是不同的，如根據(jù)(廣州市國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)關(guān)于頒布廣州市2021年國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)成果的通告〕〔穗國(guó)土規(guī)劃字[2021]229號(hào)〕之附件2：(廣州市土地級(jí)別范圍及價(jià)格〕，不同用處的一級(jí)土地基準(zhǔn)地價(jià)〔含道路價(jià)〕相差很大，商服用地、辦公用地、住宅用地分別為65143、14396、29867元/平方米建筑面積，由此決定附著在商服用地、住宅用地上的建筑物價(jià)格將相去甚遠(yuǎn)，住宅價(jià)格往往低于商業(yè)性用房的價(jià)格，這就意味著業(yè)主以較低的價(jià)格獲得住宅所有權(quán)或使用權(quán)后，再變更為商業(yè)性用房，如不補(bǔ)繳任何差價(jià)，則既對(duì)商業(yè)性