實現(xiàn)貧困人口發(fā)展權(quán)的制度優(yōu)化,憲法論文

實現(xiàn)貧困人口發(fā)展權(quán)的制度優(yōu)化,憲法論文自1986年聯(lián)合國(發(fā)展權(quán)利宣言〕公布以來，國際社會充分意識到，發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)除了制訂一個公開、公平、有章可循、可預(yù)見和不歧視的多邊貿(mào)易和金融體制等全球舉措之外，調(diào)動國內(nèi)資源是自力維持發(fā)展的基礎(chǔ)。國內(nèi)資源在國內(nèi)投資和社會方案融資方面發(fā)揮主要作用，而國內(nèi)投資和社會方案對經(jīng)濟增長以及在消除貧困方面獲得永久成績是必不可少的。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國一直都在運用法律和政策的手段解決貧困問題，致力于改善貧困人口的人權(quán)狀況。根據(jù)1990年世界銀行設(shè)定的天天1美元生活費的標準，在1981-2005年的25年間，中國貧困人口從7.30億減少為1.06億，同期的貧困發(fā)生率從73.5%下降到8.1%因而，貧困人口發(fā)展權(quán)的法律完善，并不是要制定(貧困人口權(quán)益保障法〕或類似的專門法律文件，而是在整合現(xiàn)有法律制度的基礎(chǔ)上，進行更有利于貧困人口實現(xiàn)發(fā)展權(quán)的制度優(yōu)化。一、以發(fā)展權(quán)為重心定位減貧立法我們國家減貧立法正在從以權(quán)利為重心向以權(quán)利為重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，法律制度設(shè)計以及運行的出發(fā)點和最終目的不再局限于國家權(quán)利的有效行使，而逐步轉(zhuǎn)向?qū)ω毨丝谌藱?quán)狀況的關(guān)心照顧和改善。然而，在指導立法的理念上，現(xiàn)有的理論和實踐都尚未清楚明晰地回答下述間題，即究竟是何種權(quán)利樣式能夠成為減貧立法的重心以及為什么這種權(quán)利樣式能夠作為減貧立法的重心。假如僅停留于人權(quán)或權(quán)利的抽象層面，減貧立法所追求的價值目的就極其容易被虛化，由于從最廣泛的意義上講，任何法律都是圍繞人權(quán)(或權(quán)利)的實現(xiàn)而展開的，并且權(quán)利本身就與其對應(yīng)的義務(wù)一起構(gòu)成法律的調(diào)整機制。從理論的角度分析，前兩代人權(quán)只能引申出通過人權(quán)的實現(xiàn)來緩解貧困，而并未在本體論上將貧困人口的發(fā)展本身當作一項人權(quán)。第1代人權(quán)即公民權(quán)利和政治權(quán)利，采取個人主義的哲學立場，以國家消極不干涉的行為方式來加以保障。換言之，第1代人權(quán)并不將個人遭受貧困的狀況納人考慮范圍，也不要求國家和承當減貧的義務(wù)。國家及只要能達成維護國民之自由與安全之功能，不濫行侵犯國民之自由與人權(quán)，即已足夠。(公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約〕所載的權(quán)利基本上是不考慮人際差異的個人權(quán)利，因此不能直接關(guān)心照顧權(quán)利主體本身在私人領(lǐng)域(尤其是家庭)的生活狀況。第2代人權(quán)即經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，圍繞適當生活水準而展開，至少要求每個人得以享有必要的生存條件，包括食物、穿衣、住房、工作、社會保障、教育和文化生活等內(nèi)容。第1代人權(quán)關(guān)注個人對外從事公共政治生活的自由，第2代人權(quán)則側(cè)重個人對內(nèi)享受私人生活的質(zhì)量。從這個意義上講，第2代人權(quán)與貧困問題有著密切聯(lián)絡(luò)。更為重要的是，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的施行需要付出成本，這些權(quán)利要求國家承當向個人提供福利的責任。即使如此，第2代人權(quán)也未曾拋棄自由主義和個人主義的哲學立場。在羅斯福1941年國情咨文表述的4項人類最根本的自由中，免于匾乏的自由備受贊譽，也最接近貧困問題，甚至被視為是(經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約〕思想淵源之一。然而，羅斯福最初所指的意思是，消除國際貿(mào)易中的障礙。但他很快將這項自由與那些與普通公民有關(guān)的經(jīng)濟期望聯(lián)絡(luò)起來保證美國工人和農(nóng)場主的生活標準，保證戰(zhàn)后經(jīng)濟大蕭條不再發(fā)生等。從這個考證可知，即便羅斯福新政被賦以凱恩斯國家干涉主義的外衣，但其內(nèi)核還是亞當斯密的自然自由體系(thesystemofnaturalliberty)的經(jīng)濟觀。那么，免于匾乏的自由乃至整個第2代人權(quán)在娘胎里就被注人了自由主義傳統(tǒng)和美國價值觀的基因。綜上所述，前2代人權(quán)即便與貧困問題有著一定程度的關(guān)聯(lián)，也尚缺乏以成為減貧立法的價值重心。從實證的角度分析，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，不少國家在加人(或簽署)國際人權(quán)兩公約后，貧困率沒有能得到本質(zhì)性的降低，甚至出現(xiàn)了明顯的升高。例如，津巴布韋在1991年加人國際人權(quán)兩公約時的貧困率為26%，但1996年上升為35%。贊比亞于1984年加人國際人權(quán)兩公約，貧困率一直居高不下，1991年為70%,1996年則高達80%除此之外，與貧困問題關(guān)系更為密切的(經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約〕在施行經(jīng)過中，也面臨各種挑戰(zhàn)。全球化和政治上的因素使得西方國家在某種程度上決定著游戲規(guī)則，國際權(quán)利的平衡使西方自由資本主義體系受益，政治權(quán)利優(yōu)先，減少國家干涉的呼聲淹沒了社會的正義和公平的呼聲。全球?qū)α⒚苄再|(zhì)的變化影響著人權(quán)環(huán)境，最終導致發(fā)展中國家強烈要求起草發(fā)展權(quán)方面文件的訴求[〕。前2代人權(quán)的推行至少在減貧問題上顯得力不從心，加人現(xiàn)有的國際人權(quán)兩公約，與主權(quán)國家內(nèi)部貧困人口狀況的改善并未呈現(xiàn)直接的正相關(guān)關(guān)系。前2代人權(quán)在指導減貧立法方面既缺乏理論上的根據(jù)，又不能在實踐上獲得令人信服的結(jié)論，由此構(gòu)成一個有待進一步證立的問題:作為第3代人權(quán)的發(fā)展權(quán)怎樣可能，并作為重心，刻寫在減貧法律之中，并從政治承諾上升為權(quán)利話語。一方面，發(fā)展權(quán)的提出旨在提升人們的生活狀況。學界公認的發(fā)展權(quán)定義提出者、聯(lián)合國人權(quán)委員會委員凱巴姆巴耶，在其出色的演講(作為一項人權(quán)的發(fā)展權(quán)〕中指出:發(fā)展是所有人的權(quán)利。每個人都有權(quán)生存，并有權(quán)生活的更好。②言下之意，發(fā)展權(quán)作為一項人權(quán)，關(guān)切著生活水平的提高，是讓每個人(包括貧困人口)生活得更好的人權(quán)。另一方面，發(fā)展權(quán)的減貧功能獲得國際社會的認可。2000年9月，147位國家元首、首腦和其他領(lǐng)導人通過(聯(lián)合國千年宣言〕，該宣言在發(fā)展與消除貧窮方面指出:我們將不遺余力地幫助我們十億多男女老少同胞擺脫當前凄苦可憐和毫無尊嚴的極端貧窮狀況。我們決心使每一個人實現(xiàn)發(fā)展權(quán)，并使全人類免于匾乏。由此可見，使全人類免于匾乏的人權(quán)保障在于發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。固然西方發(fā)達國家對發(fā)展權(quán)的態(tài)度并不明朗，但發(fā)展中國家大多成認并以此作為爭取國際政治、經(jīng)濟和制度資源以改善本國貧窮狀況的一個武器。我們國家一直將生存權(quán)與發(fā)展權(quán)視為基本人權(quán)，十八大報告提出:保證人民平等介入、平等發(fā)展權(quán)利，十八屆三中全會公報繼續(xù)強調(diào):推動發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。由于發(fā)展權(quán)強調(diào)貧困人口等欠發(fā)展的社會群體介入、促進并共享發(fā)展，以此作為減貧立法的重心就具有其合理的根據(jù)和深入的意義。二、以國家義務(wù)為基礎(chǔ)設(shè)計減貧義務(wù)將發(fā)展權(quán)作為減貧立法的價值重心，對于個體基本人權(quán)的實現(xiàn)以及國家減貧措施的推行不無裨益。然而，個人之基本人權(quán)迄今仍視為一種自然權(quán);在大多數(shù)國家，還是以憲法中之權(quán)利典章部分之規(guī)定，來約束國家應(yīng)該保障基本人權(quán);明白表示個人基本人權(quán)之保障，畢竟只是國家意志之問題。詳言之，基本人權(quán)之保障，有時與憲法所明定之內(nèi)容未必能完全一致，有時憲法所保障之人權(quán)，可以能遭遇國家之立法、憲法解釋或司法判決扭曲或消減;有時甚至在國家緊急權(quán)泛濫之情況下，人權(quán)保障名存實亡;在諸此狀態(tài)下，個人所訴求保障人權(quán)，頂多只能援引其國內(nèi)法之實定法罷了，無法仰托高于國內(nèi)法之其他高層次法律規(guī)范，因而，當個人之基本人權(quán)受其本國國家權(quán)利損害時，個人也只能怨艾命運不濟，徒呼負負莫可奈何。川246固然將人權(quán)保障問題完全視為國家意志之問題不免失當，但是，在常態(tài)下，個人所訴求保障人權(quán)，首先是甚至往往只能是援引其國內(nèi)法之實定法，這在發(fā)展權(quán)問題上尤為明顯。其原因有:(1)在理論上，作為人權(quán)的發(fā)展權(quán)是一個道德的觀念，在實現(xiàn)經(jīng)過中必須憑借法律機制才能得以有效保障，這就是從道德權(quán)利向法律權(quán)利的躍遷。在主權(quán)國家內(nèi)部，無論對經(jīng)濟制度、意識形態(tài)和政治立場作何選擇，其法律的制定、執(zhí)行和適用都是該主權(quán)國家的權(quán)利運行問題。換句話講，法律具有國家屬性是一個事實判定。那么，發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)問題不僅繞不過國內(nèi)法之實定法，更有賴于國內(nèi)法之實定法。(2)在實踐上，發(fā)展權(quán)全球保衛(wèi)仍然面臨定位不準、立法缺乏、對策缺失和機制疲軟等問題。直接針對發(fā)展權(quán)的國際性文件還是停留在(發(fā)展權(quán)利宣言〕層面，并無后續(xù)的公約、條約等對于締約國有約束力的文件問世。即使是發(fā)展權(quán)能夠嵌套到國際人權(quán)兩公約的國際性執(zhí)行機制，而國際監(jiān)督機制(包括報告和申述程序)往往對國內(nèi)保衛(wèi)人權(quán)而言是輔助性的。據(jù)此，以發(fā)展權(quán)為重心的減貧立法就詳細落實為國家怎樣保障貧困人口發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，即對國家的減貧義務(wù)進行立法設(shè)計。在國際人權(quán)法的規(guī)則體系中，固然沒有清楚明晰的義務(wù)體系，各個國家怎樣執(zhí)行確保其國民享有人權(quán)的義務(wù)，也沒有一個共同的形式，但是，一般以為，締約國(及其)所承當?shù)牧x務(wù)包含3類或3個層面，尊重的義務(wù)、保衛(wèi)的義務(wù)和實現(xiàn)(落實)的義務(wù)，而實現(xiàn)的義務(wù)既包含便利的義務(wù)，又包含提供的義務(wù)。據(jù)此，國家的減貧義務(wù)可以以參照這3類來進行立法設(shè)計?！惨?尊重的義務(wù)尊重的義務(wù)就其法律屬性來講是一種消極的不作為義務(wù)，要求國家不對貧困人口發(fā)展權(quán)的享有進行干預(yù)。貧困人口發(fā)展權(quán)法律制度設(shè)計的一個預(yù)設(shè)前提是貧困人口本身有擺脫貧困的需求和愿望，并且不將貧困的根本源頭歸因于貧困人口本身的性格缺陷或道德敗壞。鮮有證據(jù)表示清楚，貧困者是由于懶惰、酗酒、不愿工作和儲蓄而陷人貧困。恰恰相反，不同國家的人們都強調(diào)努力工作以及擁有能承當繁重工作的健康身體的重要性。阿馬蒂亞森將引起貧困(饑餓)的直接原因歸結(jié)為以貿(mào)易為基礎(chǔ)的權(quán)利、以生產(chǎn)為基礎(chǔ)的權(quán)利、自個勞動的權(quán)利、繼承和轉(zhuǎn)移的權(quán)利等4個方面權(quán)利關(guān)系的減損或缺失。從發(fā)展權(quán)權(quán)利主體的視角看，貧困人口在人類普遍道德情感和理性觀念許可的前提下，享有上述4項權(quán)利，并最終通過其自愿且自主的行為予以實現(xiàn)。這種通過自主行為而獲得的發(fā)展時機和發(fā)展利益，應(yīng)當?shù)玫絿业淖鹬?，并避免國家采取任何有可能阻礙這種時機的措施。從發(fā)展權(quán)制度變遷的視角看，國家的尊重義務(wù)意味著對誘致性制度變遷的默許和成認。自1958年開場施行的生產(chǎn)隊制度導致我們國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，糧食產(chǎn)量缺乏，人民難以維持.溫飽，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責往制在初創(chuàng)階段能夠視為貧困人口自主實現(xiàn)發(fā)展權(quán)的一個嘗試，這項誘致性變遷制度的減貧紅利一直延續(xù)了20余年。這個歷史經(jīng)歷體驗表示清楚，貧困人口本身能夠創(chuàng)設(shè)出具有更強適應(yīng)性和生命力的減貧制度，而國家所承當?shù)牧x務(wù)就是不輕易否認、打壓或取締誘致性變遷的制度，盡可能地以民間法的視角尊重民間減貧秩序的生成與存在。從立法技術(shù)的視角看，減貧立法不僅包括規(guī)范性文件的制定工作，還牽涉規(guī)范性文件的清理和廢除工作?，F(xiàn)行(立法法〕規(guī)定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件的改變和撤銷程序，(各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〕規(guī)定了地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的決議、決定和地方各級人民發(fā)布的決定、命令的審查和撤銷程序。這些法律規(guī)定為各級人大和清理阻礙貧困人口發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的制度提供法律根據(jù)。在立法層面，隨著2001年中國加人世界貿(mào)易組織和2018年中華特點社會法律體系的構(gòu)成，全國人大及其常委會、和各部委對其制定的規(guī)范性法律文件進行了全面的清理，消除了貧困人口實現(xiàn)發(fā)展權(quán)的法律障礙和制度歧視。然而，在地方立法層面，農(nóng)村人口流動限制、暫住居民差異不同待遇、貧困人口認定歧視等與經(jīng)濟發(fā)展水平不適應(yīng)的以及與社會進步相悖的地方規(guī)范性文件尚未及時修改或廢止，進而對貧困人口自主實現(xiàn)發(fā)展權(quán)造成制度上的障礙。因而，國家的尊重義務(wù)還應(yīng)當包括對損害貧困人口發(fā)展權(quán)的制度進行清理，并將法律清理作為一項日常性的立法工作。(二)保衛(wèi)的義務(wù)保衛(wèi)義務(wù)要求國家采取措施保衛(wèi)貧困人口排他性地使用各種減貧資源的自由，并防止第三方干擾貧困人口發(fā)展權(quán)的享有，其核心在于確保企業(yè)或個人不得剝奪貧困人口獲得平等發(fā)展的時機。在保衛(wèi)義務(wù)的層次上，國家充當一個利益守衛(wèi)者和正義矯正者的角色，通過公權(quán)利尤其是司法權(quán)的運用，使得貧困人口被損害的發(fā)展權(quán)得以修復。保衛(wèi)義務(wù)的客體相當廣泛，例如，對于依靠土地生活的貧困人口而言，保衛(wèi)義務(wù)具體表現(xiàn)出為保障其土地及耕種作物的物權(quán);對于非正式就業(yè)①的貧困人口而言，保衛(wèi)義務(wù)具體表現(xiàn)出為保障其及時獲得足額的勞動報酬;對于申請國家助學貸款的貧困學生而言，保衛(wèi)義務(wù)具體表現(xiàn)出為保障其公平地得到貸款資格。從最廣義的角度看，貧困人口發(fā)展權(quán)的保衛(wèi)義務(wù)不僅與少數(shù)民族、殘疾人、婦女、兒童等其他主體發(fā)展權(quán)的保衛(wèi)義務(wù)相融合，還對接于(公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約〕以及(經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約〕的保衛(wèi)義務(wù)體系?？腕w越確定、有力，其經(jīng)濟利益越有影響力，諸如反欺詐的保衛(wèi)、反對貿(mào)易和契約關(guān)系中的不道德行為的保衛(wèi)、反對兜售和傾銷有害或有危險的產(chǎn)品的保衛(wèi)。在這個意義上，設(shè)定保衛(wèi)義務(wù)的減貧立法的外延也隨之拓展到產(chǎn)品質(zhì)量、食品衛(wèi)生、藥品管理、消費者權(quán)益保衛(wèi)、勞動合同以及社會保障等旨在維護弱勢群體利益的法律領(lǐng)域。除此之外，貧困人口的政治發(fā)展權(quán)也應(yīng)當予以十分的保衛(wèi)，例如，流動人口在戶籍所在地選區(qū)獲得選民資格，但沒有能返回戶籍所在地參加選舉的，其寓居地或工作單位的選區(qū)不得剝奪其選舉資格，對于此類特殊情形的選民資格案件，法院應(yīng)當受理。(三)實現(xiàn)的義務(wù)實現(xiàn)的義務(wù)包括便利和提供2個方面。前者要求國家采取積極措施使貧困人口能夠享有發(fā)展權(quán)并便于其享受這項權(quán)利，即國家必須積極切實地展開活動加強貧困人口獲得利用資源和促進發(fā)展的時機以實現(xiàn)減貧;后者則要求國家直接向貧困人口提供該項權(quán)利，即在個人或群體由于無法控制的原因此無法利用可供利用的手段自行實現(xiàn)發(fā)展權(quán)的情況下，國家有義務(wù)提供發(fā)展權(quán)。關(guān)于實現(xiàn)義務(wù)，能夠從4個角度加以認識。1.發(fā)展資源的可獲得性發(fā)展的時機和物質(zhì)資料提供的覆蓋面應(yīng)當包括所有貧困人口，使得每一個貧困個體都有資格和時機獲得最低限度的社會資源以改善本身能力，這主要依靠于最低生活保障線制度。1999年公布(城市居民最低生活保障條例〕，家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实某鞘芯用?，基本實現(xiàn)了從當?shù)厝嗣瘾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。但是，在農(nóng)村地區(qū)尤其是地理位置邊遠和自然條件惡劣的艱辛地區(qū)，最低生活保障尚未覆蓋到每個貧困人口。極貧人口本身無法自行脫貧，更不具備實現(xiàn)發(fā)展的內(nèi)部條件，這就要求國家履行實現(xiàn)義務(wù)。2.發(fā)展資源的可選擇性平等發(fā)展的時機和物質(zhì)資料提供給當是多樣化的，盡可能地允許貧困人口自主選擇。貧困人口是發(fā)展權(quán)的主體，只要在貧困人口自主選擇脫貧方式和發(fā)展道路的基礎(chǔ)上，貧困人口才有可能介入、促進并共享發(fā)展。尤其是我們國家貧困的區(qū)域差異明顯，一樣發(fā)展資源在不同地區(qū)投人所產(chǎn)生的回報效應(yīng)并不一樣，那么，國家在履行實現(xiàn)義務(wù)時，必須考慮多種資源的配套提供，進而便于貧困人口自主選擇最合適其需求的發(fā)展形式。例如，在文化發(fā)展權(quán)方面，國家應(yīng)當確保知足少數(shù)民族的特殊需要，在提供普通教育資源的同時，還應(yīng)當提供基于少數(shù)民族語言和文化特殊性的教育資源，并允許權(quán)利主體自主選擇。3.發(fā)展資源的可持續(xù)性平等發(fā)展的時機和物質(zhì)資料提供給當知足可持續(xù)利用自然資源、環(huán)境保衛(wèi)、代際公平等要求。貧困、人權(quán)與可持續(xù)發(fā)展的密切聯(lián)絡(luò)是近年來國際人權(quán)法的新動向。1992年(里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言〕原則5提出:為了縮短世界上大多數(shù)人生活水平上的差距，和更好地知足他們的需要，所有國家和所有人都應(yīng)在鏟除貧窮這一基本任務(wù)上進行合作，這是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一項不可少的條件。(非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章〕第24條宣告:一切民族均有權(quán)享有一個有利于其發(fā)展的普遍良好的環(huán)境。強調(diào)國家提供平等發(fā)展資源的可持續(xù)性，其目的在于防止借減貧之名，在貧困地區(qū)大肆開采自然資源，或向貧困地區(qū)大量轉(zhuǎn)移淘汰產(chǎn)業(yè)。可持續(xù)發(fā)展是貧困人口發(fā)展權(quán)的應(yīng)有之義，國家在履行相應(yīng)義務(wù)時必須符合資源節(jié)約和環(huán)境友好的基本要求。4.發(fā)展資源的可調(diào)適性貧困人口實現(xiàn)發(fā)展權(quán)是一個漸進的經(jīng)過，因而，國家提供的平等發(fā)展資源也應(yīng)是一個慎重、詳細和有目的的步驟。隨著經(jīng)濟狀況的變動，不斷地適當調(diào)整社會保障水平，使其不至于固定在一個水平上，與社會經(jīng)濟的發(fā)展不相適應(yīng)，甚至由于過高或過低，阻礙社會經(jīng)濟的發(fā)展。必須講明的是，(發(fā)展權(quán)利宣言〕第2條第2款指出:所有的人單獨地和集體地都對發(fā)展負有責任，這種責任本身就可確保人的愿望得到自由和充分的實現(xiàn)，他們因此還應(yīng)增進和保衛(wèi)一個適當?shù)恼?、社會和?jīng)濟秩序以利發(fā)展。這就是講包括貧困人口本身在內(nèi)，所有主體都是發(fā)展權(quán)的義務(wù)承當者。但是，在一個主權(quán)國家內(nèi)，國家()是最主要的人權(quán)義務(wù)承當者。因而，在國內(nèi)減貧立法中，在設(shè)定企業(yè)法人、社會團體和公民個人的減貧義務(wù)之前，必須先規(guī)定國家的減貧義務(wù)。三、以賦權(quán)法治為機制推行減貧方式方法賦權(quán)(empowerment)固然是一個難以清楚明晰界定的術(shù)語，但業(yè)已成為貧困人口人權(quán)話語的本文關(guān)鍵詞語。根據(jù)世界銀行的觀點，賦權(quán)在廣義上是指關(guān)涉?zhèn)€人生活的選擇和行為自由的擴大。貧困人口在國家與市場相關(guān)領(lǐng)域的失語和失權(quán)導致這些自由嚴重減損，因而，在減貧語境下，賦權(quán)意味著貧困人口資產(chǎn)和能力的提升，進而介入、約定、影響、控制并把握牽涉其生活的制度。賦權(quán)的4個核心要素是信息的可獲得性(accesstoinformation)、包涵與介入性(inclu-sion/participation)、可間責性(accountability)和地方組織能力(localorganizationalcapacity)牛津大學貧困與人類發(fā)展研究中心主任阿爾基爾博士在分析世界銀行定義的基礎(chǔ)上，指出大部分關(guān)于賦權(quán)的衡量和評價與政治經(jīng)過、意識生成、分權(quán)、法律構(gòu)造、民主的部分要素相關(guān)，并因此在特定狀況下具有重要的工具性價值。因而，賦權(quán)所反映的是相關(guān)領(lǐng)域主體性(agency)的工具性氣力。②無論站在何種角度來界定概念，賦權(quán)總是意味著作為主體的人不斷實現(xiàn)自我發(fā)現(xiàn)、自動引導、自行決策、自主管理和自由行為的經(jīng)過，系人的潛能得以開發(fā)并不斷外化的經(jīng)過，即人的發(fā)展。因而，發(fā)展權(quán)的本質(zhì)在于賦權(quán)，在于發(fā)展主體的權(quán)能培養(yǎng)以及建立在這一能力之上的各種選擇時機的獲得。當然，賦權(quán)必須建立在法治之上。當前國際社會所普遍采用的減貧方式方法，已經(jīng)不再局限于直接向貧困人口撥付維系其生存的物質(zhì)資料，而是依托法治向貧困人口提供可選擇的配套資源組合，使其介入并促進本身的發(fā)展，這就是以賦權(quán)法治為機制的減貧方式方法。詳細而言，貧困人口的賦權(quán)法治包括4種機制?！惨?經(jīng)濟扶助機制在國際社會，最著名的貧困人口經(jīng)濟賦權(quán)項目是孟加拉國的格萊氓銀行。創(chuàng)始人經(jīng)濟學家尤努斯意識到貧困人口總是被排除在金融體系之外，在1976年開場創(chuàng)設(shè)無擔保的小額短期貸款項目。該項目要求貸款申請人加人一個由一樣經(jīng)濟和社會背景、具有類似目的的人組成的小組。貸款人在各自的小組中互相幫助，加強了貸款人的自立能力，并且小組以負責任的方式關(guān)注每個貸款人的行為，以確保不會有任何人發(fā)生歸還貸款的問題。1983年世界上第1家專門借錢給窮人的銀行成立，格萊氓銀行94%的股權(quán)為貧困貸款人擁有，還款率到達99%并衍生出住房貸款、微小企業(yè)貸款、教育貸款等擴展業(yè)務(wù)。由此，貧困貸款人的生活水平得到改善，生存能力與民主意識也得以開發(fā)和提高，尤其是根本性地推動了貧困婦女發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)匯。尤努斯意識到慈善并不永遠都起作用，甚至在一定程度上反對施舍和贈與，由于這樣做會損害別人的創(chuàng)造力和責任感。假如人們知道能夠免費獲得東西，他們就會投人大量的精神和技術(shù)用于獲取這些免費的東西，而本來他們能夠利用這些精神和技術(shù)自力更生。由此可見，經(jīng)濟賦權(quán)并不是財產(chǎn)贈與機制，而是經(jīng)濟扶助機制，即通過改善外部環(huán)境，引導、開發(fā)并鼓勵貧困人口依靠本身氣力提高介入經(jīng)濟活動和獲得經(jīng)濟利益的能力，最終使其介入經(jīng)濟發(fā)展的進程。我們國家的扶貧貸款長期存在3個問題:在貸款發(fā)放上，商業(yè)銀行因其盈利目的有可能出于風險控制和審慎監(jiān)管而拒絕發(fā)放貸款，使得貧困人口難以獲得政策性貸款;在貸款使用上，貸款被地方克扣、挪用，被企業(yè)用于彌補虧損或歸還債務(wù)，使得政策性貸款并未完全用于貧困人口的發(fā)展領(lǐng)域;在貸款歸還上，地區(qū)之間差異非常大，既有足額按期還款的，又存在拖欠或無力還款的。建立在小額信貸基礎(chǔ)上的經(jīng)濟賦權(quán)應(yīng)當以多元化的形式展開:針對貧困家庭(農(nóng)村或城市貧困戶)的小額信貸能夠采用扶貧小組連環(huán)互保的形式，同質(zhì)性的貧困家庭自愿組建小組，互相協(xié)助、互相支持，甚至能夠設(shè)計互相承當還本付息連帶責任的制度。針對貧困地區(qū)企業(yè)的小額信貸能夠采用商業(yè)銀行審查撥款的方式，即貸款并不直接交由貸款企業(yè)自由支配，而是當企業(yè)需要購買設(shè)備、引進技術(shù)、拓展規(guī)模時，銀行在審查相關(guān)的項目合同的基礎(chǔ)上，直接向合同相對人撥付價款。扶貧基金會、紅十字會、殘疾人聯(lián)合會等慈善機構(gòu)將慈善基金以小額信貸的方式予以撥付，指導貧困人口建立貸款使用議事機構(gòu)，鼓勵貧困人口自行討論并管理貸款的用處。除了扶貧貸款之外，經(jīng)濟扶助還包括:公司企業(yè)在貧困地區(qū)設(shè)立機構(gòu)或招聘員工時，開展必要的就業(yè)指導和崗位培訓;科研機構(gòu)在貧困地區(qū)進行種植、養(yǎng)殖、勘探等技術(shù)推廣時，指導并鼓勵貧困人口接受新事物;各級在貧困地區(qū)施行扶貧項目時，鼓勵、引導并幫助貧困人口介入經(jīng)濟活動，尤其是在邊境貿(mào)易、農(nóng)產(chǎn)品加工、手工業(yè)升級等方面提升貧困人口的勞動力素質(zhì)。(二)政治介入機制假如僅就字面意思看，賦權(quán)即賦予權(quán)利，使貧困人口擁有并行使對自個事務(wù)的決策力和執(zhí)行力。(布萊克維爾政治制度百科全書〕將政治一詞定義為:在共同體中并為共同體的利益而作出決策和將其付諸施行的活動。這就意味著賦權(quán)與政治有著同質(zhì)性。首先，作為賦權(quán)對象的貧困人口除了個體形態(tài)之外，更多的是以共同體的面相出現(xiàn)，尤其是在規(guī)范性調(diào)整的法律機制內(nèi)，某個特定貧困個體的賦權(quán)問題很難講具有制度上的意義，減貧立法總是把貧困人口作為一種相對獨立的集體主體。其次，作為賦權(quán)內(nèi)容的介入決策并付諸施行的能力構(gòu)成從事政治行為的前提，假如主體要想介入政治活動，那么主體必須具備介入政治活動的能力，而主體獲得這種能力的經(jīng)過就是賦權(quán)。最后，賦權(quán)和政治的對接落實到權(quán)利運作經(jīng)過之中。政治介入機制是賦權(quán)法治機制的同質(zhì)性組成部分。西方學者以為:社會底層人員的介入程度通常比擬低，由于他們以為自個不具備改變政治的氣力。發(fā)動社會上受歧視的群體進行介入能夠有助于引導這一群體投身政治介入。賦權(quán)語境下的政治介入機制詳細包括3個方面。1.基層選舉機制在經(jīng)典作家眼里，選舉構(gòu)成現(xiàn)實市民社會的最根本的政治利益。通過不受限制的選舉和被選舉，市民社會才第一次真正上升到本身的抽象，上升到作為自個真正普遍的本質(zhì)的存在的政治存在。選舉使得貧困人口從社會底層的群眾發(fā)展成為真正介入減貧決策的公民，這是最深入和最本質(zhì)的政治介入方式。無論是人大代表的選舉，還是居(村)民委員會的選舉，選舉委員會不僅要在法律強迫性規(guī)定的層面依法開展工作，還應(yīng)當為貧困人口提供法律講解、知識普及和技術(shù)便利等服務(wù)，尤其要組織候選人與選民見面，選民有時機向候選人提問。2.人民團體與群眾自治組織介入機制基層選舉是一種非持續(xù)性的政治介入方式，這種政治介入隨著選舉的完成而結(jié)束，而貧困人口在工會、婦聯(lián)、共青團、村委會、居委會等人民團體或群眾自治組織中介入民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的活動則是一種持續(xù)性的政治介入方式。日常性的民主介入是貧困人口政治發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的有效途徑，日常性的民主介入鍛煉了貧困人口的政治素質(zhì)，進而提升了基層選舉的質(zhì)量;基層選舉的有效開展又反過來提高基層組織的服務(wù)水平，進而激發(fā)了日常性民主介入的熱情。3.接觸式介入機制接觸式介入機制是一類包含各種詳細途徑的政治介入方式，其特點表現(xiàn)為民眾直接向權(quán)利把握者作出意思表示，以尋求解決問題的方案，如接觸上級領(lǐng)導、接觸人大代表、依靠熟人網(wǎng)絡(luò)、上訪或信訪，甚至還包括游行、請愿、集會以及暴力維權(quán)等極端方式。接觸式介入固然與群體性事件有著密切聯(lián)絡(luò)，但其本身仍然構(gòu)成貧困人口介入政治的方式。貧困人口與權(quán)利把握者的接觸和對話經(jīng)過，既是政治發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的方式之一，又是政治發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的結(jié)果之一。這種方式不但不能禁絕，更應(yīng)該加以理性化的引導，使之符合法定程序。除此之外，貧困人口的接觸式介入能夠與政下訪相結(jié)合，各級領(lǐng)導尤其是縣下面層級的政應(yīng)該親身深人貧困地區(qū)，通過催促檢查、座談走訪、駐點指導等方式，解決貧困人口的實際困難，并為擺脫困難給予政策上的扶持。(三)文化普及機制從發(fā)展權(quán)所蘊含的價值內(nèi)涵看，貧困人口享有發(fā)展本身文化的介入和促進的資格，文化資源的配置與占有應(yīng)當符合正義的準則、文化發(fā)展上的時機必須均等、文化進程的介入和促進上的權(quán)利應(yīng)當平等，其核心是文化發(fā)展上的時機均等與成果分享。固然公共文化的財政投人逐年增加，農(nóng)村公共文化服務(wù)體系初具規(guī)模，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)順利推進，但是貧困人口的文化介入并不積極，一方面由于對經(jīng)濟需求的迫切程度大于對文化的需求;另一方面由于貧困人口本身缺乏文化行為能力。文化貧困導致人力資源價值不高，在市場中獲得的勞動報酬有限，即經(jīng)濟貧困;經(jīng)濟貧困導致家庭可支配收人缺乏，在市場中獲得的文化資源有限，即文化貧困。僅僅依靠食物或住房救濟的減貧手段不能獲得根本性的成果，其原因就在于文化貧困與經(jīng)濟貧困總是存在循環(huán)連續(xù)的因果關(guān)系，文化賦權(quán)的短板導致貧困人口不能跳出這種因果循環(huán)。貧困人口的文化領(lǐng)域是一個市場無力調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，需要依靠的氣力來實現(xiàn)文化公共服務(wù)均等化。賦權(quán)語境下的文化普及機制包括5個方面。1.義務(wù)教育的補貼機制義務(wù)教育是對學齡兒童施行的具有普及性、強迫性和免費性的學校教育，既是貧困人口文化賦權(quán)的主要方式(甚至是極端貧困人口接受學校教育的唯一形式)，又是實現(xiàn)教育公平的起點。2008年9月1日，中國實現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育全部免除學雜費，這僅僅僅是義務(wù)教育補貼機制的第1步。對于邊遠地區(qū)的適齡兒童，其教育成本還包括住校的開支、單獨就餐的開支、課外興趣培養(yǎng)的開支，這些與義務(wù)教育相關(guān)的費用往往成為貧困家庭阻止其子女上學的主要原因，因而，仍需通過財政補貼來解決。2.貧困地區(qū)老師的補貼機制固然現(xiàn)行的(義務(wù)教育法〕第31條第3款規(guī)定:在民族地區(qū)和邊遠貧困地區(qū)工作的老師享有艱辛貧困地區(qū)補助津貼。但是補助津貼發(fā)放對象的認定、發(fā)放數(shù)額確實定、發(fā)放時間的頻度都未以強迫性的方式固定下來，難以保證貧困地區(qū)老師的收人穩(wěn)定，導致貧困地區(qū)的老師本身面臨貧困問題。改善貧困地區(qū)的老師待遇成為貧困地區(qū)文化發(fā)展的人力資源保障，國家在撥付扶貧款項時必須明確固定比例的老師補助津貼，并納人預(yù)決算和審計范圍。3.語言教育的選擇機制在一個多民族國家內(nèi)，語言教育對于民族之間和平共處和文化溝通有著正相關(guān)的作用。除維護和使用少數(shù)人語言以及在這方面已確立的國際和區(qū)域人權(quán)標準外，少數(shù)人把握其他官方語言的知識是政治介入、社會聯(lián)絡(luò)和平等介入社會的其他活動(區(qū)別于強迫同化)的必要工具。因而，在少數(shù)民族貧困人口的賦權(quán)經(jīng)過中，需要同時提供漢語和少數(shù)民族的語言教育，并且允許受教育者自主選擇。4.科技進步的共享機制科學進步及其應(yīng)用所產(chǎn)生的福利，尤其是在工業(yè)化和信息化的領(lǐng)域，應(yīng)當向貧困人口進行技術(shù)普及，進而確保人人享有科技發(fā)展的福利。我們國家當前的互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)已經(jīng)具備在每個村鎮(zhèn)設(shè)立通訊基站的技術(shù)條件，信息網(wǎng)絡(luò)的成果能夠通過村級文化站或中小學校進行普及;在醫(yī)療衛(wèi)生方面，現(xiàn)有的醫(yī)學院校畢業(yè)生規(guī)模已經(jīng)具備在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院確保有全科醫(yī)生，并且能夠為農(nóng)村或邊遠地區(qū)定向免費培養(yǎng)醫(yī)學學生，以確保貧困人口共享醫(yī)療衛(wèi)生科學發(fā)展的成果。5.體育鍛煉的培育機制以全民健身活動為載體的體育鍛煉成為貧困人口文化賦權(quán)的一個組成環(huán)節(jié)。體育既是文化本身的一種表現(xiàn)，又是文化傳播的一個途徑。以村級(社區(qū))公共體育場地建設(shè)為重點，利用傳統(tǒng)