第十三章政府預(yù)算與預(yù)算管理體制

第十三章政府預(yù)算第一節(jié)政府預(yù)算概述第二節(jié)政府預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算第三節(jié)我國(guó)政府預(yù)算管理制度第四節(jié)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付第一節(jié)政府預(yù)算概述

（一）定義

政府預(yù)算是指經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的具有法律效力的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃

一、政府預(yù)算的概念

1.涵蓋整個(gè)財(cái)政活動(dòng)的范圍

2.以年度財(cái)政收支計(jì)劃的形式存在

3.具有法律效力

4.是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要工具

5.在綜合財(cái)政計(jì)劃中占主導(dǎo)地位國(guó)家預(yù)算是指經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的一個(gè)國(guó)家各級(jí)政府預(yù)算的總和

（二）產(chǎn)生和發(fā)展（現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度）

1、時(shí)間

17世紀(jì)末的英國(guó)（正式確立19世紀(jì)）2、根本原因資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)3、必要條件財(cái)政活動(dòng)的貨幣化中國(guó)國(guó)家預(yù)算產(chǎn)生于20世紀(jì)初（光緒末年）（三）政府預(yù)算的特征法律性預(yù)測(cè)性集中性綜合性二、政府預(yù)算組成政府預(yù)算中央預(yù)算地方預(yù)算省、自治區(qū)、直轄市設(shè)區(qū)的市（自治州）縣（不設(shè)區(qū)的市、自治縣、市轄區(qū)）鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）

我國(guó)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算設(shè)五級(jí)預(yù)算國(guó)家預(yù)算中央預(yù)算地方預(yù)算自治區(qū)總預(yù)算直轄市總預(yù)算省總預(yù)算省本級(jí)預(yù)算省轄市總預(yù)算市本級(jí)預(yù)算區(qū)（縣）總預(yù)算本級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算（同上）（同上）政府預(yù)算從內(nèi)容上分為總預(yù)算和單位預(yù)算，總預(yù)算是在單位預(yù)算的基礎(chǔ)上匯總編制的。三、政府預(yù)算的分類

1、歷年制預(yù)算

2、跨年制預(yù)算

（一）按預(yù)算年度起止時(shí)間劃分

4月制（英、日、印尼、新加坡、新西蘭、印、緬、不丹、南非）

7月制（瑞典、澳、孟加拉、巴基斯坦、埃及、蘇丹、科威特、喀麥隆、肯尼亞、毛里求斯、坦桑尼亞）

10月制（美）（二）按預(yù)算編制形式劃分1、單式預(yù)算2、復(fù)式預(yù)算

中、法、德、比、奧、丹、芬、希、意、荷、西、葡、挪、瑞士

◆單式預(yù)算

將年度內(nèi)的全部財(cái)政收支匯編在一個(gè)統(tǒng)一的預(yù)算表之中優(yōu)點(diǎn)：全面性、綜合性

◆復(fù)式預(yù)算

把預(yù)算年度內(nèi)的全部財(cái)政收支，按收入來源和支出性質(zhì)不同，分別編成兩個(gè)或兩上以上的預(yù)算。通常包括經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算。①經(jīng)常預(yù)算經(jīng)常預(yù)算用于反映政府一般行政上的經(jīng)常性收支項(xiàng)目。收方以各項(xiàng)稅收為主，支方為各種公共服務(wù)方面的支出，以及政府行政經(jīng)費(fèi)支出。②資本預(yù)算資本預(yù)算用于反映政府的資本投資。收入反映政府投資及財(cái)產(chǎn)出售收益、經(jīng)常預(yù)算結(jié)余收入以及收不抵支時(shí)的借債收入；支出包括為取得新生產(chǎn)的資產(chǎn)而發(fā)生的支出

①優(yōu)點(diǎn)A.對(duì)應(yīng)性強(qiáng)

B.透明度高。C.預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰，便于分類管理和控制。②缺點(diǎn)A.復(fù)式預(yù)算整體功能差；B.復(fù)式預(yù)算的劃分標(biāo)準(zhǔn)難以掌握；C.復(fù)式預(yù)算的結(jié)構(gòu)較復(fù)雜。2009年縣政府預(yù)算簡(jiǎn)表（單式）

單位：萬元收入科目金額支出科目金額本級(jí)稅收收入規(guī)費(fèi)收入國(guó)有資產(chǎn)收益?zhèn)鶆?wù)收入轉(zhuǎn)移性收入80006000300200013700行政支出社會(huì)文教支出社會(huì)保障支出政府投資支出其他支出預(yù)備費(fèi)700012000500030002100900合計(jì)30000合計(jì)300002009年縣政府經(jīng)常預(yù)算簡(jiǎn)表

單位：萬元收入科目金額支出科目金額本級(jí)稅收收入規(guī)費(fèi)收入轉(zhuǎn)移性收入8000600013700行政支出社會(huì)文教支出社會(huì)保障支出其他支出預(yù)備費(fèi)70001200050002100900合計(jì)27700合計(jì)27000結(jié)余7002009年縣政府資本預(yù)算簡(jiǎn)表

單位：萬元收入科目金額支出科目金額國(guó)有資產(chǎn)收益經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余300700

政府投資支出

3000

合計(jì)1000合計(jì)3000債務(wù)收入2000赤字2000（三）按預(yù)算的編制方法分類增量預(yù)算指公共收支計(jì)劃指標(biāo)是在以前預(yù)算年度的基礎(chǔ)上，按新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定的。預(yù)算編制方法零基預(yù)算指公共收支計(jì)劃指標(biāo)的確定，只以新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況為依據(jù)，而不考慮以前的公共收支狀況。增量預(yù)算。指公共收支計(jì)劃指標(biāo)是在以前預(yù)算年度的基礎(chǔ)上，按新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定的2010年社會(huì)文教支出預(yù)算=2009年決算數(shù)±增加因素=10000（1+10%）+農(nóng)村學(xué)校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)700+鄉(xiāng)衛(wèi)生院建設(shè)經(jīng)費(fèi)300萬=12000基數(shù)零基預(yù)算指公共收支計(jì)劃指標(biāo)的確定，只以新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況為依據(jù)，而不考慮以前的公共收支狀況。零基預(yù)算通常只適用于某些具體的收支項(xiàng)目。目前各國(guó)普遍采用的仍主要是增量預(yù)算法。預(yù)算數(shù)=基本數(shù)字×預(yù)算定額?？圃盒Ｉ?jīng)費(fèi)4000元2008年平均在校學(xué)生8000人經(jīng)費(fèi)預(yù)算=4000×8000=3200萬2009年=4000

×

10000人（四）按預(yù)算編制的政策導(dǎo)向分類項(xiàng)目（投入）預(yù)算政策導(dǎo)向績(jī)效預(yù)算（五）按收支管理范圍分類總預(yù)算政府財(cái)政部門的匯總預(yù)算

預(yù)算管理范圍部門預(yù)算單位預(yù)算四、預(yù)算管理職權(quán)劃分全國(guó)人民代表大會(huì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)國(guó)務(wù)院縣級(jí)以上地方各級(jí)政府國(guó)務(wù)院（地方各級(jí)政府）財(cái)政部門各部門各單位五、政府預(yù)算的原則法律性公開性完整性年度性可靠性預(yù)算原則年度性統(tǒng)一性1、公開性原則預(yù)算必須具有公開性，就是要求全部公共收支必須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審議，而且要采取一定形式向社會(huì)公布。09年11月，民主黨國(guó)會(huì)議員蓮舫在一次預(yù)算審查會(huì)上質(zhì)詢政府官員。國(guó)會(huì)議員和專家就預(yù)算問題質(zhì)詢官員的過程，在網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)直播，吸引了上百萬日本網(wǎng)民。09年11月的一次預(yù)算審查會(huì)議上，媒體記者架起“長(zhǎng)槍短炮”。為了方便民眾旁聽，5月的一次預(yù)算審查選在了體育館。

2、完整性原則預(yù)算必須具有完整性，就是要求政府的預(yù)算必須包括政府的全部公共收支項(xiàng)目，反映以政府為主體的全部財(cái)政活動(dòng)，不允許在政府預(yù)算規(guī)定范圍之外的任何以政府為主體的資金收支活動(dòng)。預(yù)算的完整性是建立規(guī)范化、法制化預(yù)算的前提條件。

3、統(tǒng)一性原則預(yù)算是政府宏觀調(diào)控的重要杠桿，保證預(yù)算的統(tǒng)一是增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力的必要條件。預(yù)算必須具有統(tǒng)一性，就是要求預(yù)算收支按照統(tǒng)一的程序來計(jì)算和編制。4、可靠性原則預(yù)算必須具有可靠性，就是要求預(yù)算收支數(shù)字必須正確估計(jì)，不能估計(jì)得過高或過低；各種收支的性質(zhì)必須明確地區(qū)分，不能摻雜混同。

5、年度性原則預(yù)算年度(亦稱財(cái)政年度)。它是指預(yù)算收支起止的有效期限，通常為一年。歷年制1.1——12、31非歷年制4.1——3.3110.1——9.306.法律性第二節(jié)政府預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算政府預(yù)算編制是預(yù)測(cè)、審查、匯總和批準(zhǔn)政府預(yù)算收支指標(biāo)體系并進(jìn)行綜合平衡的一個(gè)過程預(yù)測(cè)匯總審查批準(zhǔn)“”從編制2000年預(yù)算起，我國(guó)開始實(shí)行部門預(yù)算編制管理模式

一般采用自下而上和自上而下，上下結(jié)合，逐級(jí)匯總的程序?；蚍Q“二上二下”的基本流程1.“一上”，逐級(jí)上報(bào)預(yù)算收支建議數(shù)建議數(shù)從基層預(yù)算單位開起，逐級(jí)上報(bào)、審核和匯總，直至財(cái)政部形成中央和地方預(yù)算建議數(shù)。流程如下圖：一、政府預(yù)算編制和審批程序上報(bào)上報(bào)上報(bào)編部門建議數(shù)一級(jí)部門審核匯上報(bào)上一級(jí)編本級(jí)政府與總建議數(shù)上一級(jí)財(cái)政部門審核匯上報(bào)直至匯總成控制數(shù)財(cái)政部審核平衡建議數(shù)基層單位部門單位建議數(shù)二級(jí)單位匯編財(cái)政部門財(cái)政部門本級(jí)政府建議數(shù)財(cái)政部門審核匯編財(cái)政部“一上”，流程圖：

財(cái)政部對(duì)各本級(jí)政府部門上報(bào)的預(yù)算建議數(shù)審核、綜合平衡后匯總形成預(yù)算控制數(shù)（指標(biāo)），報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)。財(cái)政部在綜合平衡過程中，需要協(xié)調(diào)不同部門之間和中央、地方之間的職責(zé)和各種預(yù)算關(guān)系進(jìn)行收支指標(biāo)的調(diào)整和平衡。2.“一下”，逐級(jí)下達(dá)預(yù)算收支控制數(shù)

預(yù)算控制數(shù)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，自上而下逐級(jí)分解下達(dá)，直至基層預(yù)算單位。具體由財(cái)政部向中央各部門及下一級(jí)財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，再由部門逐級(jí)下達(dá)到各基層預(yù)算單位。流程如下圖：基層單位控制數(shù)中央各部門省級(jí)財(cái)政部門財(cái)政部下達(dá)省級(jí)各部門下一級(jí)財(cái)政部門“一下”，流程圖：3.“二上”，逐級(jí)上報(bào)編制的預(yù)算數(shù)（草案）

由基層預(yù)算單位編制預(yù)算草案開始，逐級(jí)上報(bào)、審核和匯總直至財(cái)政部后形成中央和地方預(yù)算草案。即根據(jù)下達(dá)的控制數(shù)由基層預(yù)算單位編制預(yù)算草案開始，逐級(jí)上報(bào)、審核和匯總直至財(cái)政部，由其審核中央各部門編制的預(yù)算草案和?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）總預(yù)算草案，編制中央預(yù)算草案；匯總地方預(yù)算草案，匯編中央和地方預(yù)算草案。流程如下圖：上報(bào)上報(bào)上報(bào)匯編部門預(yù)算一級(jí)部門審核、上報(bào)上一級(jí)匯編本級(jí)總預(yù)算核、編制本級(jí)預(yù)算，上一級(jí)財(cái)政部門審上報(bào)直至中央和地方預(yù)算中央預(yù)算，匯編財(cái)政部審核、編制預(yù)算數(shù)編報(bào)預(yù)算基層單位部門匯總單位預(yù)算二級(jí)單位編制、財(cái)政部門財(cái)政部門編本級(jí)政府預(yù)算財(cái)政部門審核、匯財(cái)政部“二上”，流程圖：

4.“二下”，逐級(jí)批復(fù)預(yù)算

各級(jí)政府預(yù)算草案批準(zhǔn)后，將正式形成的政府預(yù)算數(shù)自上而下逐級(jí)批復(fù)預(yù)算。具體由各級(jí)財(cái)政部門在本級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算草案后一個(gè)月內(nèi)向本級(jí)政府部門批復(fù)預(yù)算，各本級(jí)政府部門應(yīng)在財(cái)政部門批復(fù)本部門預(yù)算之日起15日內(nèi)，批復(fù)所屬各單位的預(yù)算，并負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。

.“二下”，流程如下圖：“二下”，流程如下圖：基層單位批復(fù)預(yù)算（15日內(nèi)）二級(jí)單位批復(fù)預(yù)算一級(jí)部門批復(fù)部門預(yù)算（一個(gè)月內(nèi)）財(cái)政部門下圖為中央部門預(yù)算流程圖二、預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)整執(zhí)行任務(wù)預(yù)算收支、預(yù)算平衡、預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府（財(cái)政部及各級(jí)財(cái)政部門是具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)）預(yù)算調(diào)整預(yù)算追加追減；動(dòng)用預(yù)備費(fèi)；預(yù)算劃轉(zhuǎn)；經(jīng)費(fèi)留用三、政府決算1、國(guó)家決算是對(duì)國(guó)家預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在財(cái)政上的集中反映。2、通過決算的編制，總結(jié)研究預(yù)算編制、執(zhí)行，加強(qiáng)預(yù)算管理和平衡收支方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有利于提高以后年度的預(yù)算工作水平，也為政府制定經(jīng)濟(jì)政策提供參考和依據(jù)。3、國(guó)家決算的編制，通常采取自下而上的方法。4、國(guó)家決算編成后，報(bào)送國(guó)務(wù)院審查并提交全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。地方各級(jí)總決算，由地方財(cái)政部門報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府審查后，提交同級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。第三節(jié)我國(guó)政府預(yù)算管理制度一、預(yù)算管理制度的概念1、預(yù)算管理體制是處理一國(guó)財(cái)政體系中各級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度。預(yù)算管理體制是財(cái)政管理體制中核心的問題。解決各級(jí)政府的財(cái)政收支范圍和職權(quán)范圍問題。是國(guó)家預(yù)算編制、執(zhí)行、決算，和實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的制度依據(jù)和法律依據(jù)。核心：各級(jí)預(yù)算主體獨(dú)立自主程度和集權(quán)分權(quán)的關(guān)系。2、預(yù)算管理制度主要內(nèi)容：（1）確定預(yù)算主體和級(jí)次（2）預(yù)算收支的劃分原則和方法（財(cái)權(quán)）（3）預(yù)算管理權(quán)限和責(zé)任劃分（事權(quán)）（4）預(yù)算調(diào)節(jié)制度和方法453、我國(guó)預(yù)算管理體制進(jìn)程：（1）高度集中的管理體制——統(tǒng)收統(tǒng)支體制（2）“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”體制（3）“劃分收支，分級(jí)包干”（4）1994年分級(jí)分稅制財(cái)政體制（現(xiàn)行）46二、分級(jí)分稅制預(yù)算管理體制（多級(jí)財(cái)政體制）特征：規(guī)范化、法制化、長(zhǎng)期穩(wěn)定、地方預(yù)算構(gòu)成名副其實(shí)的預(yù)算主體。47（一）要點(diǎn)：1、一級(jí)政府，一級(jí)預(yù)算主體。各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，自求平衡。2、在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級(jí)支付職責(zé)（事權(quán)）范圍，在此基礎(chǔ)上，劃分各級(jí)預(yù)算的支出職責(zé)（財(cái)權(quán)）范圍。3、收入劃分上，實(shí)行分稅制。4、建立預(yù)算調(diào)解制度，即轉(zhuǎn)移支付制度。采?。嚎v向調(diào)節(jié)（縱向轉(zhuǎn)移）；

橫向調(diào)節(jié)（橫向轉(zhuǎn)移）5、集權(quán)分權(quán)的關(guān)系和調(diào)節(jié)方法相對(duì)穩(wěn)定，但是保留調(diào)整余地。48（二）收支劃分的基本理論依據(jù)主要依據(jù)：A、社會(huì)公共需要或者公共物品的層次性——?jiǎng)澐种С鯞、收入劃分依據(jù)C、集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系49第一、支出劃分的依據(jù)

——根據(jù)職責(zé)1、社會(huì)公共需要或者公共物品的層次劃分2、如何劃分公共產(chǎn)品層次？——受益性原則全國(guó)范圍內(nèi)受益——全國(guó)性公共產(chǎn)品——中央承擔(dān)區(qū)域內(nèi)受益——地方性的公共產(chǎn)品——地方承擔(dān)外溢性的產(chǎn)品——主受益地舉辦，中央給予補(bǔ)助；

或者中央和地方聯(lián)合投資全國(guó)性的公共物品和公共需要地區(qū)性的公共物品和公共需要中央財(cái)政承擔(dān)地方財(cái)政承擔(dān)50如：A、國(guó)防、公共安全、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生B、地方政府部門、地方基礎(chǔ)設(shè)施、C、環(huán)境治理、社會(huì)保障、教育（外溢性）51第二、收入劃分的依據(jù)1、根據(jù)支出劃分的基礎(chǔ)2、不同稅種的特征A、各稅稅源的覆蓋范圍B、稅種的調(diào)節(jié)功能大小為保障地方的固定收入，設(shè)共享稅。5253

中央與地方稅收劃分的基本辦法54第三、集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系——政治標(biāo)準(zhǔn)集權(quán)和分權(quán)的博弈

歷史習(xí)慣

中央和地方財(cái)政收支的比重55案例：不同國(guó)家職責(zé)劃分和收支劃分的特點(diǎn)56由于中央和地方承擔(dān)的事務(wù)不同，中央財(cái)政支出的比重有所差別。資料來源：財(cái)政部預(yù)算司的報(bào)告57一般而言，集權(quán)程度高，中央財(cái)政支出的占比高。政府間稅收劃分國(guó)際比較5859第四節(jié)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付定義：是指政府間財(cái)力的無償轉(zhuǎn)移。包括：財(cái)力無償轉(zhuǎn)移的方法、規(guī)則和程序。轉(zhuǎn)移支付制度是預(yù)算管理體制中的主要有機(jī)組合部分，是政策性最強(qiáng)的一部分。60一、轉(zhuǎn)移支付存在的理論基礎(chǔ)1.縱向財(cái)政不平衡是政府間轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)客觀基礎(chǔ)2.橫向財(cái)政不平衡是政府間轉(zhuǎn)移支付的另一個(gè)客觀基礎(chǔ)3.對(duì)地方利益“溢出”進(jìn)行調(diào)整4.協(xié)調(diào)收入原則與支出原則的不一致縱向財(cái)政不平衡在分稅制財(cái)政體制下，依據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍的大小，事權(quán)劃分的結(jié)果通常是全國(guó)性公共產(chǎn)品和跨區(qū)域公共產(chǎn)品由中央政府提供，地方性公共產(chǎn)品由地方政府提供；而財(cái)權(quán)劃分的依據(jù)是稅收的效率與公平原則，在實(shí)踐中通常將稅源普及、流動(dòng)性大及調(diào)節(jié)功能大的稅種劃為中央稅，這部分收入在全部財(cái)政收入中所占比重較大。由于事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分的依據(jù)不同，實(shí)踐中會(huì)形成如下分配格局，事權(quán)偏重于地方，財(cái)權(quán)偏重于中央。地方財(cái)政收入往往不能滿足其支出需求，中央財(cái)政收入則大于其支出需求，即形成了縱向財(cái)政不均衡，這就需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)地方財(cái)政的資金缺口。橫向財(cái)政不平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然環(huán)境、及人口分布等因素的不同會(huì)導(dǎo)致地方政府之間在收入能力、支出水平以及公共服務(wù)能力上存在差異,即橫向不平衡，為使地方政府所提供的基本公共服務(wù)水平達(dá)到均等化，中央政府通常需要通過轉(zhuǎn)移支付方式來彌補(bǔ)地方政府收入能力的差距，發(fā)揮橫向均衡效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)橫向平衡。2010年全國(guó)各地財(cái)政收支的對(duì)比一般預(yù)算：即公共財(cái)政部分646566對(duì)地方利益“溢出”進(jìn)行調(diào)整地方政府提供的公共產(chǎn)品有時(shí)會(huì)產(chǎn)生正的或負(fù)的外部效應(yīng)，如果地區(qū)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系得不到協(xié)調(diào)，外部效應(yīng)的存在會(huì)降低公共產(chǎn)品的提供效率，所以需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付方式解決地方公共產(chǎn)品的外部效應(yīng)問題。廣東省各市財(cái)政收入與支出。差額為省級(jí)轉(zhuǎn)移支付68二、政府間轉(zhuǎn)移支付的類型政府間轉(zhuǎn)移支付有