清末到民國時期的財政大轉型

主講人：陶曉蕓PPT制作人：鄧義山、黃翔搜集資料：王希玥、馮丹、龍?zhí)m、楊嘉豪，王希玥清末到民國時期的財政大轉型微觀層面宏觀層面綜述清末至民國時期財政大轉型背景財政赤字攀升與彌補財政支出結構調整顯著現代財稅體系框架基本確立民國時期的財政轉型建立分稅制和較為完善的預決算管理體制清末至民國時期財政大轉型背景

（一）綜述1842年鴉片戰(zhàn)爭失敗后，中國論為半殖民半封建社會，但是中國政府沒有及時調整經濟政策，拒絕主動開放和改革舊制。第二次鴉片戰(zhàn)爭后，洋務運動成為中國工業(yè)化的起點，經濟進步主要集中在軍事工業(yè)、船舶工業(yè)、運輸工業(yè)和紡織等輕工業(yè)領域。這一時期經濟發(fā)展十分緩慢，所追求的現代化逐漸從物質層面的現代化到政治制度的現代化。鴉片戰(zhàn)爭以后，清朝財政日益困難，以關稅、鹽稅乃至厘金、田賦為擔保，不斷向列強舉借外債。隨著中國經濟日益卷入到世界資本主義經濟體系之中，清代的財政運行也越來越受到國際資本主義市場環(huán)境的制約，在銀價暴跌、物價上漲的沖擊下，中國的海關稅收收入和整個財政收入的實際價值大大地跌落了。晚清財政史，同時也是列強對中國的財政掠奪史。太平天國運動從某種意義上說，是由于鴉片戰(zhàn)爭以后賦稅急劇加重致使社會矛盾白熱化而激起的。在鎮(zhèn)壓太平天國運動過程中，清朝的財政體制發(fā)生了深刻的變化。財政權逐漸下落到地方督撫手上，地方吃財政日益發(fā)展，解協餉制度趨于瓦解，高度中央集權的專制財政體系無可挽回地走向了沒落。中國傳統(tǒng)經濟破產、社會矛盾激化，內外戰(zhàn)爭與割地賠款等一次次內憂外患加重了中國人憂患意識。（二）宏觀層面第一，在秦至清代兩千多年的君主專制體制下，財政管理是高度集中的，財權的高度集中主要表現在財政管理體制和財政管理制度之上第二，清代前期的財政是我國封建財政發(fā)展的巔峰，清代財政是我國封建的實物財政向貨幣財政的重要演變階段.第三，清末財政的重點由“征農”而轉向“征商”，卻沒有切斷與其自然經濟母體聯接的紐帶，從而成為商品經濟發(fā)展的桎梏，這構成了清末財政發(fā)展演變的一個重要內容。（三）微觀層面（1）中國古代財政思想不足以滿足發(fā)展要求中國是一個具有悠久歷史的文明古國，很早就出現了國家預算制度和國家預算思想，但立足于農耕文明和封建專制制度之上的中國古代預算和預算思想只能算是國家預算和預算思想的萌芽。因為，第一，統(tǒng)治者個人的財產、生活收支與國家財政的收支沒有嚴格的區(qū)分，財政收支往往因皇帝或大臣的隨意性而變化，因而不可能有完整系統(tǒng)的國家財政管理制度來規(guī)范皇室財產、生活開支與國家財政收支活。第二，由于商品貨幣關系尚不發(fā)達，不可能對國家財政收支事先進行詳細的計算。第三，古代專制社會財政收支及財政監(jiān)督之權均操之君主，國家財政的收入和支出沒有嚴格的程序和手續(xù)，更沒有審批的機關。（2）西方預算思想的傳播1840年的鴉片戰(zhàn)爭給對外部世界深閉固拒的清王朝以巨大的沖擊，英國的炮艦不僅粉碎了清王朝的武裝力量和沖破了天朝閉關自守的經濟大門，也在思想意識領域引起了第一次前所未有的大變化，從此開啟了中國向西方學習的歷程。1842年前后一批中國人開始編寫和介紹西方和世界的書籍，如《海國圖志》等，為中國人打開觀察世界的窗口中國歷史上的思想家述財政收支規(guī)模、結構的較多，而對預算的完整性、公開性論述不夠，特別是讓廣大納稅人行使決策、監(jiān)督權論述不夠?？梢姡瑳]有近代民主政體就不可能有嚴格意義上的國家預算制度和思想，中國近代預算思想和預算制度不是從中國社會內部自發(fā)產生的，而是伴隨著近代西潮東漸而從西方舶來的。（3）財政自主權喪失財政和作為財政核心的稅收，是國家機器的經濟基礎，是一個國家主權的重要組成部分。甲午戰(zhàn)爭后，清政府的財政自主權全面喪失：第一，西方帝國主義篡奪中國的關稅自主權和海關行政管理權，搶走中國的大門鑰匙；第二，西方列強向清政府勒索巨額賠款和大舉貸款，并以關稅和其他稅項作為債款的擔保條件或償還基金，從而控制中國關稅和其他賦稅的征收、分配大權，扼住中國財政的咽喉。其中最為明顯的是關稅自主權的喪失，主要表現在以下三方面：（課本P179）第一，海關稅則制定權的喪失。第二，海關稅務行政管理權的喪失第三，稅款支配權和保管權的喪失關稅自主權喪失后果：（課本P181）第一，關稅自主權的喪失，使關稅完全喪失了保護本國民族工商業(yè)的作用第二，關稅自主權的喪失，嚴重地破壞了中國主權的完整，是中國喪失了民族尊嚴，加速了中國經濟半殖民地化的進程第三，關稅自主權的喪失使近代財稅具有了半殖民地性質（4）入不敷出的財政收支財政困難的原因：1、稅源流失，丁雜稅、鹽稅嚴重課征不足；2、大量戰(zhàn)爭開支、賠款以及英軍掠奪和勒索錢款，一次次巨大軍資耗費，使清王朝不斷陷入財政危機；3、銀貴錢賤的沖擊，當時清朝財政極易受到錢銀比價波動的影響，銀價高漲：第一，加重人民賦稅負擔，租賦積欠嚴重；第二，促使鹽商虧本，無法完納鹽課；第三，造成地方財政與中央財政的脫節(jié)；第四，改變了田賦中貨幣成分與實物成分的比例。4、河患和自然災害、河務機構的貪污腐敗破壞了農業(yè)經濟，給人民的生命財產造成了重大損失，限制了人民的貢賦能力，另一方面又增加了清政府防河、賑濟的巨額開支；5、官吏貪污嚴重，清政府整個財政機構已經腐爛，不能發(fā)揮應有職能；6、國內經濟狀況惡化，鴉片貿易以及伴之而來的白銀外流、銀價高漲和賠款支出向人民的轉嫁，嚴重的自然災害，官吏的貪污腐化，這一切都促使了國內經濟狀況的惡化，加劇了清王朝統(tǒng)治下的中國社會矛盾激化。（5）財政體制的變化和中央同地方的矛盾

1、財政運行方式的變化：解協餉制度與奏銷制運行失效。清代的解協餉制度是清朝調度全國財政的基本制度，它的運行基礎是各省的財政經常費用開支穩(wěn)定，收支平衡，并由中央政府控制。但是，太平天國時期，在財政危機形勢下，無論是奏銷制度還是解協餉制度都無法正常運行了，到戰(zhàn)后，雖然財政形勢趨于好轉，但是，由于財政權的增長，奏銷制度的松弛，中央政府無法掌握全國財政收入情況，這是不能保證中央財政支出增長需要的。因此，清政府只能變通解協餉的制度的運行方式，除了指撥之外，還采取了中央專項經費和稅收分成的辦法。2、財政權的下移與破壞：第一，地方督撫可以自籌經費；第二，自動撥款，截留本屬戶部調撥正供錢糧、漕糧以及倉谷；第三，統(tǒng)兵大員可以“就地籌餉”；第四，奏銷制度的廢弛。在財政權下移過程中，地方的截留是中央所需軍費失去了保證；督撫權力的膨脹，“塊塊”財政體系的出現，進一步加劇了中央同地方爭奪財權和收入的矛盾。不僅存在著中央與地方的財政矛盾，而且地方與地方之間、地方與統(tǒng)兵大員之間在如何重新分配財政權益的問題上，同樣是矛盾重重。3、財政規(guī)模的擴大和結構的變動：在全國內戰(zhàn)結束之后，為迅速擺脫財政的窘迫狀態(tài)，應付正日趨嚴重的邊疆危機和國內的自然災害，清政府采取了一系列籌款措施，使得財政規(guī)模繼續(xù)了太平天國時期以來不斷擴大的趨勢。

清末財政收入籌措方式舉債：第一，國家公債：助國寶券（是失敗的）；贖路公債，由于清政府債信已壞，發(fā)行以后無人應募，因此由交通銀行出面向西方國家借款，所謂的內債變成徹頭徹尾的外債；富簽債票，1909年，農工商部又拋出了試辦勸業(yè)富簽公債券的計劃，所謂“富簽債票”是將彩票與公債相結合的一種公債形式，俗稱有獎公債；愛國公債，更是無人應募。第二，地方公債在各省份紛紛興起，但是發(fā)行成功的并不多，有：直隸公債、福建公債、湖北公債、安徽公債、湖南公債、吉林公債、云南公債、江南公債、奉天公債、四川公債、江西公債以及一些二次公債。晚清內債：主要是國內金融機構墊借，主要有三次。第一次是1894年“息借商券”，第二次是1898年“昭信股票”，第三次是1911年“愛國公債”。由于近代中國金融業(yè)不發(fā)達，政府信譽差，發(fā)行的內債大多都以失敗告終，因而外債在財政中的作用遠遠大于內債，近代中國的外債大多被政府作為彌補財政赤字的手段。清末外債具有如下幾點特征：第一，經濟上的掠奪性第二，政治上的奴役性第三，用途上的非經濟性財政攤派與收刮：在清王朝統(tǒng)制危機日益加深，控制力日益衰退的情況下，它的財政收入竟然還能以每年數千萬兩的速度擴張，這一時期清王朝財政得以迅速增長的原因主要在于中央政府直接采取了財政攤派的手段。攤派，就是掌握財政中樞的戶部（度支部）在無法指撥錢款的情況下，通過中央政府的命令，強迫地方督撫籌解中央政府所需要的款項。4、不合理的稅則，加重人民負擔（課本P184）鴉片戰(zhàn)爭以后，中國由封建社會逐步淪為半殖民地半封建社會，自然經濟遭受破壞，資本主義商品經濟開始有所發(fā)展。稅收制度也隨之發(fā)生重要的變化，由以田賦為主逐步轉向以工商稅收為主。其中較為顯著的是厘金的征收，厘金的征收在實施過程中弊端叢生。首先，不僅對本國商民和消費者造成極大的傷害，而且沉重打擊了剛剛有所發(fā)展的民族工商業(yè)；其次，阻礙了商品流通，抑制生產的發(fā)展，減少了商品賣者的盈利而加重了買者的負擔；再者，厘金收入被經辦人大力侵蝕，國家所剩無幾；最后，從厘金的用途來看，主要用于軍費開支，最終承擔戰(zhàn)爭負重的仍舊是老百姓5、錢糧差役的加重：雖然甲午戰(zhàn)爭后清朝財政制度出現了某些值得注意的變化，但就整體而言，財政管理仍然弊竇叢生，尤其在征收賦稅方面，表現尤為突出。清末地方財政割據勢力就是利用這些弊病進行貪污中飽的基礎上形成的。盡管清政府堅持以銀兩作為賦稅標準，但實際上賦稅的主要貨幣形式還是制錢，經收官吏利用賦稅的標準貨幣與實際貨幣形式的不統(tǒng)一，利用銀錢比價波動所造成的差價，上次其手，進行貪污。尤其甲午戰(zhàn)爭以后，比價急劇變動，加之全國性的錢荒，抗議的輿論強烈起來，于是清政府一方面企圖獨吞這塊向來為經征官吏侵漁的肥肉，另一方面又不得不安撫一下輿論，下令各省核減錢價。6、晚清的市場財政：高度貨幣化財政與農業(yè)經濟收入的再分配。清朝財政是一個高度發(fā)展了的貨幣化財政，這個財政貨幣化的過程一直延續(xù)到鴉片戰(zhàn)爭以后，這個基本特點對于近代經濟的發(fā)展產生了重要的影響，推動了近代農產品走向市場的一個重要因素；清代財政農業(yè)稅收入的一個重要特點是比較徹底地貫徹了“賦從租出”的原則，也就是納稅人必須是土地所有者。民國時期的財政轉型清末到民國時期的財政轉型主要的方面都在民國時期，其顯著特征就是逐步現代化。一、現代財稅體系框架基本確立（1）北京政府時期的稅制改革1.整理舊稅制：①田賦②鹽稅③關稅④厘金2.劃分國家稅收和地方稅收3.擬定建立新的稅收體系（2）國民政府時期的稅收及稅制改革1.明確劃分中央政府與地方政府的財政權限及財政收支2.間接稅稅制的建設與改革：①關稅②鹽稅③裁撤厘金，創(chuàng)辦統(tǒng)稅3.直接稅的開征與改革4.整理地方稅：①田賦②契稅

二、財政支出結構調整顯著北京政府時期的財政支出北京政府時期財政支出特點：1、財政支出經常性的財政赤字2、軍事費、債務費時財政支出的大宗3、財政支出的來源主要依靠稅收和發(fā)行內外債4、地方財政割據，軍閥獨攬地方財權國民政府時期的財政支出國民政府時期財政支出特點1、軍務費、債務費支出在財政支出總額中占絕對比重2、公共財政支出極度缺乏：真正用于實業(yè)費、交通費、建設費、教育文化費等生產建設支出在財政支出總額中，1933年為3.5%，1934年為6.3%，1935年為6.5%，1936年為8.5%3、赤字財政

三、財政赤字攀升與彌補（1）財政實支總額的不斷膨脹（2）財政赤字日趨龐大（3）彌補財政赤字的主要措施

四、建立分稅制和較為完善的預決算管理體制（1）財政管理機構（2）分稅制和分級預算分稅制的突出特點：一是保護既得利益；二是地方從增量中所得急劇下降。分稅制功效：一是淡化政府對企業(yè)按行政隸屬關系進行的控制。二是促進產業(yè)結構調整的合理化。三是財政收入劃分的辦法規(guī)范化，強化了各預算主體的獨立性，形成了財政收入穩(wěn)定增長的機制，中央財力擴大。四是稅收返還形成了普遍補助格局，初步建立了過渡期轉移支付辦法。分稅制存在的主要問題：一是政府間的事權劃分尚不十分明晰。二是地方稅建設相對滯后，財力層層集中，地方財政體制不統(tǒng)一，導致基層財政困難。三是地區(qū)差距進一步擴大。四是地方預算外和制度外收入不斷膨脹。民國時期分稅制改革對當今稅制改革的啟示民國時期分稅制改革實踐經驗與教訓并存，為解決我國當前分稅制改革中所存在的問題提供一定的借鑒和指導。1.重視經濟建設、廣泛培養(yǎng)稅源民國時期分稅制改革失敗的一個重要原因在于當時經理凋敝的社會狀況。由于自己先天不足，后天畸形，民族資本并沒有得到充分的發(fā)展，戰(zhàn)亂和社會的動蕩，造成大量農民流離失所。在這樣的情況下，無論怎樣劃分國地收支，都是難以滿足當時政府需要的，甚至由于自身的經費難以滿足，橫征暴斂，使經濟發(fā)展陷入惡性循環(huán)，所以實行分稅制要想保證中央和地方的財政收入，首要任務是要廣泛培養(yǎng)稅源，稅收收入的來源說到底是產自于生產部門創(chuàng)造出來的國民收入，所以稅收收入的多少是與國家經濟的發(fā)展水平息息相關的，在新一輪稅制改革調整中，要一如既往地重視經濟建設，只有把國民經濟這塊蛋糕分得更好，充裕的稅源是保證分稅制在我國能長期健康運行的前提基礎。2.合理界定各級政府的財權和事權，事權和支出責任相適應民國時期的分稅制改革在把大部分主要