第02章行文制度及訓練

主講：李成武第02章

行文制度及其訓練第1節(jié)

行文制度的構成第2節(jié)

行文方式的選擇第二章行文制度：內容、重點、思考題節(jié)次內容重點第1節(jié)

行文制度的構成一、行文制度及其內容二、行文制度建設的重要性催辦制度行文制度的重要性第2節(jié)

行文方式的選擇一、上行—下行—平行行文二、逐級—多級—越級行文三、直接行文—間接行文四、單獨行文—聯(lián)合行文五、職權行文—授權行文六、對內行文—對外行文七、正式行文—非正式行文公文行文方式選擇的依據(jù)正式行文與非正式行文的區(qū)別思考題1.公文催辦的范圍和方式有哪些？

2.正式行文與非正式行文的區(qū)別是什么？第二章行文制度及其訓練第一節(jié)行文制度的構成一、行文制度及其內容1、行文的含義。行文＝運行公文，即收發(fā)文。2、行文制度＝公文處理制度：是指在公文撰制、傳遞、處理和管理活動中應當共同遵守的一系列工作規(guī)范、規(guī)則、秩序。3、行文制度的內容構成。①公文撰寫制度；②公文審核簽發(fā)制度；③公文保密制度；④公文傳遞制度；⑤公文生效失效制度；⑥公文公布制度；⑦公文加工利用制度等；⑧公文急度時限制度；⑨公文催辦督辦制度——通過案例，看公文行文制度（生效失效制度）：閱文單收文處理單案例：領導一句批示語豈能代替政府公文

某省S縣太行市場原由該縣工商局和眾多商戶聯(lián)合興建，而僅憑副縣長在工商局的請示報告上簽“同意”之后，市場就被所在村莊的村民拆掉。近日，負責異地審理此案的D縣人民法院依法判決：僅有副縣長的簽字是不夠的。

S縣太行市場興建于1985年，當時該縣工商行政管理局與商戶簽訂協(xié)議，由商戶投資建商鋪，場地產權歸工商局，商鋪產權歸商戶（屬于小產權房、拆遷不予補償）。當年12月，市場建成后，在各方的努力下，生意異?；鸨?，但眾商戶多次要求辦理房產手續(xù)均未能如愿。

××年1月10日，S縣工商局向該縣主管領導呈交了請示報告，請求允許將太行市場拆遷改造開發(fā)管理權移交給市場所在的C村，主管副縣長在請示報告上簽字“同意”，另一位副縣長也簽了字：“按政府意見辦。”

1月11日，S縣工商局發(fā)出關于將太行市場的拆遷改造開發(fā)管理權移交C村的公告；同時，S縣人民政府拆遷管理辦公室下達拆遷凍結公告。隨后C村有關人員幾次進場拆遷，與商戶發(fā)生沖突。無奈之下，75名商戶將S縣工商局和S縣人民政府拆遷管理辦公室起訴到法院，請求法院判令兩單位收回公告成命。此案由該省D縣法院異地審理。

D縣人民法院經審理認為，S縣工商行政管理局未得到該縣政府的正式決定，而僅憑一份有兩位副縣長簽字的請示報告，便將太行市場移交給所在的C村，其做出該移交公告行為的主要證據(jù)不足。據(jù)此，D縣法院做出一審判決：撤銷S縣工商行政管理局關于將太行市場改造開發(fā)管理權移交給C村的公告和S縣人民政府拆遷管理辦公室涉拆字（××××）2號拆遷凍結公告。評析：本案例涉及公文生效程序、請示批準方式等問題

一、S縣工商局的幾次行文存在的主要問題

1.違反請示的行文規(guī)則。按照規(guī)定，除上級機關負責直接交辦的事項外，不得以機關名義向上級機關負責人報送“請示”，即“請示”不送領導個人（直送：屬于非正常程序）。本案例中S縣工商局卻直接向主管副縣長呈交了請示；同時還將請示與報告文種混用。

2.行文未完成法定的生效程序。S縣主管領導只是在原請示件寫了批示意見，如果該批示要生效必須通過履行法定的生效程序：由縣政府正式批復S縣工商局。兩位副縣長在請示上的批示意見屬于機關內部辦文程序中的領導批辦意見，并不具有正式公文的法定效力，更無憑證性可言。本案例中而僅憑一份有兩名副縣長批示的請示，便將市場移交給C村，又對其做出移交公告的主要證據(jù)不足。評析：本案例涉及公文生效程序、請示批準方式等問題二、對于S縣工商行政管理局請示的批準方式

S縣人民政府對于縣工商局的請示可用正式行文、電話答復、原件批回、當面?zhèn)鬟_等方式給予正式批準。以上不同批準方式均需要履行法定程序，留下處理憑據(jù)。

1．正式行文批復，應履行“批復”形成的法定生效程序——領導簽發(fā)，批復正本需要具有正式格式和印章等生效標志，主送S縣工商局，抄送S縣人民政府拆遷管理辦公室，才具有法定效力，才能作為執(zhí)行公務的憑據(jù)。

2．電話答復，收文機關應有正式電話記錄，上級機關在原請示的“收文處理單”的辦理結果欄目中進行注辦記錄，包括發(fā)話時間、人員、對方接聽人員、答復要點等。撥打電話記錄紙接話單位接話人電話主要內容：

發(fā)話人簽字：

年月日時分

交辦或轉辦單位

交辦或轉辦時間

年月日時分接聽電話記錄紙發(fā)話單位

發(fā)話人電話內容：

接話人簽字：年月日時分領導批示：

領導簽字：年月日評析：本案例涉及公文生效程序、請示批準方式等問題

3．原件批回，將兩名副縣長簽字的請示原件留存在S縣政府辦公室存檔，將請示原件進行復印并加上復印機關S縣人民政府或政府辦公室的鑒證章，主送S縣工商局，抄送S縣人民政府拆遷管理辦公室，方可作為正式公文執(zhí)行。

由于這項公務事關重大，需要保留辦事憑據(jù)，故以選擇第一種方式“正式行文批復”為最佳。請示批準方式：當面?zhèn)鬟_、電話答復、原件批回、正式行文——最常用的方式是“正式行文批復”公文生效條件：實質要件：①公文作者合法；②公文內容合法。形式要件：①必須履行法定的程序手續(xù)；②公文的體式應規(guī)范、完整、正確；③標有公文形成過程真實性的證據(jù)內容或標記符號；④公文中必須有時間范圍的標記。第二章行文制度及其訓練第一節(jié)行文制度的構成一、行文制度及其內容3、行文制度的內容構成。⑧公文急度時限制度。指對公文運轉辦理效率方面的量化要求。正式發(fā)文分別標“特急”、“急件”兩種急度特急件：必須在最短時間內以最快的速度優(yōu)選辦理——3個工作日內辦結。切忌濫用。

急件：要求打破常規(guī)迅速辦理或在規(guī)定的時限內辦畢——7個工作日內辦結。切忌濫用。平件：按常規(guī)辦理——10個工作日內辦結。要提高公文運轉辦理效率，必須準確預估一篇文書的辦文周期——收文到辦復所耗費的時間

【案例】在2015年4月15日和21日兩次召開的國務院常務會議上，國務院總理李克強兩次對部委文件運轉流程繁冗拖沓提出嚴厲批評，明確了切實提高工作效率的新要求。

4月28日，國務院辦公廳，針對國務院各部門存在的對國務院常務會議討論通過的擬印發(fā)文件會簽時間過長，文件修改、審核、報批環(huán)節(jié)工作效率低，對文件是否落實到位缺乏經常性督促檢查等問題，經國務院同意，向國務院各部委、各直屬機構發(fā)文《關于貫徹落實國務院常務會議精神有關事項的通知》（國辦函〔2015〕31號），做出新規(guī)：印發(fā)文件視不同情況，分別要求在2～10個工作日內為簽發(fā)、印發(fā)期限和當日公布（有些省明文規(guī)定：緊急公文限時分辦，一般公文應在文到之日起三日內交承辦部門或送至有關領導人）新聞標題：國務院文件運轉流程出新規(guī)針對該事件（內容）寫一個新聞（消息）標題第二章行文制度及其訓練3、行文制度的內容構成⑨公文催辦督辦制度催辦是對文書運轉辦理的催促檢查。A.區(qū)分催辦類型：對內催辦、對外催辦。對內催辦：由文書人員對本單位內部各承辦部門（人員）收文辦理情況的督促檢查；對外催辦：由承辦部門（人員）對所發(fā)公文在終極收文單位的辦理情況進行了解、催促。第二章行文制度及其訓練3、行文制度的內容構成⑨公文催辦督辦制度B.劃分催辦范圍。催辦范圍主要限于公文本身要求或領導人批示確定的有承辦時限的公文。a.請示性公文；b.上級或本單位領導交辦的或需要辦復的公文c.同級或不相隸屬機關要求答復或辦理的公文e.需要辦理落實的會議決議類公文；f.重要事故、事件、人物等處理專案中的文書材料等。第二章行文制度及其訓練3、行文制度的內容構成⑨公文催辦督辦制度C.選擇催辦方式。主要包括：電訊、書面、當面、會議催辦a.電訊催辦。通過電話、發(fā)傳真、電子郵件等方式提醒承辦單位加快辦文速度，限期辦結上報；催辦結果應做好記錄。b.書面催辦。即發(fā)催辦單（卡、函）提出限期報送辦理結果的要求。書面催辦具有憑證作用，比電話催辦更為鄭重。第二章行文制度及其訓練3、行文制度的內容構成⑨公文催辦督辦制度C.選擇催辦方式。主要包括：c.登門催辦。催辦人員登門當面催詢。對于急辦事項、老大難問題以及涉及對象多、承辦部門難以處理的問題，適宜采取此方式催辦。d.會議催辦。通過會議當面或集中催促核查并即席協(xié)商解決具體問題，也是公文催辦的有效方式。應該根據(jù)不同的辦文情況和對象選擇適當?shù)拇咿k方式.第二章行文制度及其訓練3、行文制度的內容構成⑨公文催辦督辦制度D.遵循操作程序。催辦督辦操作程序如下：a.分類催辦。做到一般公文定時催，緊急公文跟蹤催，重要公文重點催。b.催辦登記。催辦對象和催辦時限一經確定，應立即登記交辦。c.辦結注銷。由催辦人員對辦理完畢的公文予以注辦。d.催辦程序：①明確催辦的類型、范圍→②確定催辦的方式→③具體催辦→④記錄、注銷。第二章行文制度及其訓練第一節(jié)行文制度的構成一、行文制度及其內容二、行文制度建設的重要性公文處理是一種具有特定法律后果的行為。公文作為公務活動的工具和依法行政的體現(xiàn)，只有按照制度化、法制化要求去組織、規(guī)范和管理公文，使公文處理工作有“章”可循、有“法”可依，才能從根本上解決管理活動的效能和質量以及合法有效問題。美國很注重流程/標準建設，辦事、工程等全國幾乎一個樣。國內一等/二等秘書做流程/做事情3、7、10個工作日內分別辦結：特急件、急件、平件。預估辦文周期：收文～辦復所耗費的時間總和急度時限制度加工利用制度歸納行文制度及其內容之二行文制度內容構成對內催辦是對收文的催辦；對外催辦是對發(fā)文的催辦。催辦范圍：限于公文本身要求或領導人批示確定的有承辦時限的公文。催辦方式：電訊、書面、登門、會議。催辦程序：①明確催辦的類型、范圍→②確定催辦的方法→③著手催辦→④記錄、注銷公布的重點和范圍；公布的法定載體與方式；公開效力認證；主動公開與依申請公開的程序、手續(xù)等公布制度催辦督辦制度公文借閱范圍、方式、時間、審批手續(xù)；公文編輯加工的方式與技術公文處理具有特定法律后果行為，按照制度化、法制化要求去組織、規(guī)范和管理公文，管理活動才能合法有效行文制度建設的重要性收發(fā)文擬稿、催辦訓練：1、根據(jù)案例《領導一句批示語豈能代替政府公文》提供的信息，每人公文代S縣工商行政管理局給該縣政府寫請示、代縣政府寫批復，各1份；再抄寫收文處理單、接聽/撥打電話記錄紙，各1份；1節(jié)課上完成（審核、領導簽發(fā)、復核等公文形成環(huán)節(jié)此處暫時省略，先模擬發(fā)文擬稿）；2、自分4人1組（縣政府辦李秘書、分管基建/工商的王/江副縣長、工商局張秘書各1名），參照公文催辦內容，輪流模擬縣政府李秘書填寫收文處理單和擬辦意見→王/江副縣長批辦→李秘書對外電話催辦。教室外25分鐘完成→回教室抽查表演→修改5份作業(yè)上交（公文2件、接電話記錄2份、處理單1份）★★第二節(jié)

行文方式的選擇

內容、重點、難點、思考題內容重點難點一、上行—下行—平行行文二、逐級—多級—越級行文三、直接行文—間接行文四、單獨行文—聯(lián)合行文五、職權行文—授權行文六、對內行文—對外行文七、正式行文—非正式行文公文行文方式選擇的依據(jù)正式行文與非正式行文的區(qū)別思考題

正式行文與非正式行文的區(qū)別是什么？第二章行文制度及其訓練第二節(jié)公文行文方式選擇行文方式：是根據(jù)公文行文目的、隸屬關系、職權范圍、公文內容重要程度等多種因素而確定的文種選用、公文格式、公文傳遞發(fā)布的規(guī)則。屬于行文制度的重要內容。七類基本的行文方式：①上行文方式與下行文方式、平行文方式；②逐級行文與越級、多級行文方式；③直接行文與間接行文方式；④單獨行文與聯(lián)合行文方式；⑤職權與授權行文方式；⑥對內行文與對外行文方式；⑦正式行文與非正式行文方式。第二章行文制度及其訓練第二節(jié)公文行文方式選擇一、逐級行文—多級行文—越級行文這是按照機關隸屬關系和公文行文方向確定的三種行文方式。1、逐級行文：有隸屬關系或業(yè)務指導關系的上下級機關之間逐級上報或下發(fā)公文，即只對直屬上一級機關或下一級機關制發(fā)公文，如果需要，再由上一級或下一級機關轉發(fā)。逐級行文是上行文、下行文最常用的行文方式，一般情況下避免越級行文。第二章行文制度及其訓練第二節(jié)公文行文方式選擇一、逐級行文—多級行文—越級行文2、多級行文：根據(jù)需要，同時向多個層級的上級機關或下級機關制發(fā)公文，包括直達基層組織和向人民群眾公布（報告、通知、通報、公告、通告等）。多級行文方式只有特殊情況下、必要時才可使用。如遇有重大問題、時間緊迫，為了加快公文傳遞速度，避免層層傳遞貽誤時機。第二章行文制度及其訓練第二節(jié)公文行文方式選擇一、逐級行文—多級行文—越級行文3、越級行文：在非常必要時，越過有隸屬關系的直接上級或下級機關而向高一級或低一級的機關行文（報告、請示、通報、函等）。這種行文方式，只能在下列6種特殊情況下采用越級行文（允許越級行文的6種情形）：①發(fā)生戰(zhàn)爭、突發(fā)嚴重災害、特大事故等；②上級交辦并指定越級請示、上報的事項；③與直接上級有爭議而無法解決的事項；第二章行文制度及其訓練第二節(jié)公文行文方式選擇一、逐級行文—多級行文—越級行文3、越級行文：在非常必要時，越過有隸屬關系的直接上級或下級機關而向高一級或低一級的機關行文（報告、請示、通報、函等）。越級上行文第二章行文制度及其訓練第二節(jié)公文行文方式選擇一、逐級行文—多級行文—越級行文3、越級行文④經多次請示直接上級長期未能解決的事項；⑤檢舉、控告直接上級機關；⑥詢問聯(lián)系無需經過直接上級的一般問題。除了第⑤種情況外，其它需要越級行文的五種情況，應當同時抄送被越過的機關。第二章行文制度及其訓練第二節(jié)公文行文方式選擇一、逐級行文—多級行文—越級行文1、逐級行文：有隸屬關系或業(yè)務指導關系的上下級機關之間逐級上報或下發(fā)公文；2、多級行文：根據(jù)需要，同時向多個層級的上級機關或下級機關制發(fā)公文；3、越級行文：在非常必要時，越過有隸屬關系的直接上級或下級機關而向更高一級或更低一級的機關行文。第二章行文制度及其訓練第二節(jié)公文行文方式選擇二、直接行文——間接行文直接行文：發(fā)文機關直接向需要承辦或執(zhí)行公文中有關公務事項的受文機關行文，是常見、最基本的行文方式（對外行文、上行文；逐級、多級、越級行文）；間接行文：通過中轉機關批轉或轉發(fā)（含“印發(fā)”）該公文以達到最終目的的一種行文方式（對外行文、下行文；逐級、多級行文）。第二章行文制度及其訓練第二節(jié)公文行文方式選擇三、單獨行文——聯(lián)合行文單獨行文：只向一個機關發(fā)文。最基本的行文方式（直接、間接；平行、上行、下行；逐級、多級、越級）；聯(lián)合行文：兩個以上同級機關共同發(fā)文（主辦發(fā)起。直接、間接；平行、上行、下行；逐級、多級、越級）但要注意：①發(fā)文機關非同級不能聯(lián)合行文；②涉及多個機關職權范圍內的事務，機關之間未協(xié)商一致的，不得聯(lián)合行文。第二章行文制度及其訓練第二節(jié)公文行文方式選擇四、職權行文——授權行文職權行文：行文內容在自己的職權范圍內；授權行文：行文內容超出自己的職權范圍：①授權其辦公廳（室）行文；②授權其職能部門行文——多為答復下級機關的請示。但公文中須注明已經授權機關同意。②國務院

（誰授權、誰簽發(fā)）③衛(wèi)生部向上海市行文《關于××問題的復函》①上海市人民政府向國務院行文《關于××問題的請示》【例文】××市人民政府辦公室關于同意非全日制工作最低工資標準的復函

市人事和勞動社會保障局：你局報來的《關于發(fā)布我市非全日制工作最低工資標準的請示》（彭人勞發(fā)〔2003〕4號）收悉。經市政府研究，同意將我市非全日制工作最低小時工資標準確定為：每小時3元（其中1.14元為每小時最低繳納社保費標準）。此標準從2003年3月1日起執(zhí)行。請你局接文后按規(guī)定向社會公開發(fā)布。特此函復。二○○三年三月三日（印章）正式行文、授權行文公文多用轉述，不用引述中共中央辦公廳國務院辦公廳關于印發(fā)《黨政機關公文處理工作條例》的通知中辦發(fā)〔2012〕14號

各省、自治區(qū)、直轄市黨委和人民政府，中央和國家機關各部委，解放軍各總部、各大單位，各人民團體：《黨政機關公文處理工作條例》已經黨中央、國務院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。附件：黨政機關公文處理工作條例

中共中央辦公廳國務院辦公廳

2012年4月16日（此件公開發(fā)布）附件：黨政機關公文處理工作條例正式行文；授權；對外；下行；聯(lián)合；直接單獨行文：只向一個機關發(fā)文；聯(lián)合行文：兩個以上同級機關共同發(fā)文單獨與聯(lián)合行文歸納第二節(jié)內容之一公文行文方式選擇逐級行文是上行文、下行文最常用的行文方式；多級行文：根據(jù)需要，同時向多個層級的上級機關或下級機關制發(fā)公文；越級行文：在非常必要時，越過有隸屬關系的直接上級或下級機關而向更高一級或更低一級的機關行文，一般避免越級行文。定義逐級、多級與越級行文直接向受文機關行文；通過中轉批轉或轉發(fā)職權行文：行文內容在自己的職權范圍內；授權行文：行文內容超出自己的職權范圍，但公文中須注明已經授權機關同意。職權與授權行文根據(jù)行文目的、隸屬關系、職權范圍、公文內容重要性等，確定的文種選用、公文格式、公文傳遞發(fā)布的規(guī)則直接間接第二章行文制度及其訓練第二節(jié)公文行文方式選擇五、對內行文——對外行文對內行文：指在本機關內部運行的公文（包括上行、下行、平行；逐級、多級、越級行文）對外行文：指向本機關以外的其他社會組織或向公民等發(fā)出的公文（上行文、下行文、平行文；逐級、多級、越級行文）。對外行文要慎重。因為對外行文是有條件的。如要對外發(fā)出某份公文，該公文必須與發(fā)文機構級別（職權大小）、公文內容輕重、文種類型、格式規(guī)范程度等相符或一致。深入理解對外行文，見正式行文與非正式行文第二章行文制度及其訓練第二節(jié)公文行文方式選擇六、正式行文——非正式行文正式行文：指①有隸屬關系的各級政府之間、②內容涉及政策性、規(guī)范性以及審批性③并采用“文件格式”的行文。部門內設機構不得對外正式行文，但辦公廳（室）同有隸屬關系的各級政府一樣，可以對外正式行文：有領導與被領導、業(yè)務上有指導與被指導關系的各級機關之間行文；政策性、規(guī)范性公文和審批性公文應正式行文發(fā)文單位采用標準公文格式行文。××省高級人民法院省高字〔2008〕5號簽發(fā)人：關于交通肇事是否給予被害者家屬撫恤問題的請示第二章行文制度及其訓練第二節(jié)公文行文方式選擇六、正式行文——非正式行文非正式行文：①無隸屬關系的各級政府之間、②內容上屬于一般事務性工作、③采用“函件格式”行文（對外、對內；平行、下行）。部門內設機構對外制發(fā)非正式行文：

①函件格式；②行平行文函，也可制發(fā)下行文通知、意見、通報等；③內容上，不得制發(fā)政策性、規(guī)范性文件，只能是“商洽工作、詢問和答復問題、審批業(yè)務事項”等日常性事務函件（非正式行文）格式文件（正式行文）格式通知適用于發(fā)布、傳達要求下級機關執(zhí)行和有關單位周知或者執(zhí)行的事項，批轉、轉發(fā)公文非正式行文格式＝函件格式、信函格式非正式行文格式＝函件格式、信函格式非正式行文格式＝函件格式、信函格式第二章行文制度及其訓練第二節(jié)公文行文方式選擇六、正式行文——非正式行文1、政府各部門（含部門辦公廳、辦公室）對外和向下一級政府行文，可以直接以函件格式并采用函、通知、通報等文種行非正式文商洽工作、詢問和答復問題、審批事項。但內容上，不得制發(fā)政策性和規(guī)范性文件；否則，應采用正式文件格式且需上報批準才行——正式行文——非正式行文均可。政府各部門、部門內設機構的含義政府各部門政府各部門（含部門辦公廳、辦公室）可以直接以函件格式并采用函、通知、通報等文種對外和向下一級政府行非正式文商洽工作、詢問和答復問題、審批事項。但內容上，不得制發(fā)政策性和規(guī)范性文件；否則，應采用正式文件格式且需上報批準才行。第二章行文制度及其訓練第二節(jié)公文行文方式選擇六、正式行文——非正式行文2、政府各部門（含部門辦公廳、室）不可直接以“文件格式”的函、通知、意見、通報等文種，正式向本部門機關以外的其他機關（包括本系統(tǒng)）和下一級政府制發(fā)政策性和規(guī)范性文件。如需行文，應報請本級政府批轉或由本級政府辦公廳（室）轉發(fā)，或報經本級政府批準，并在文中注明經政府同意——間接、授權行文。政府各部門政府各部門（含部門辦公廳、室）不可直接以“文件格式”的函、通知、意見、通報等文種，正式向本部門機關以外的其他機關（包括本系統(tǒng)）和下一級政府制發(fā)政策性和規(guī)范性文件。如需行文，應報請本級政府批轉或由本級政府辦公廳（室）轉發(fā)，或報經本級政府批準，并在文中注明經政府同意——間接