第二講農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全管理的理論與政策

第二講農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全

管理的理論與政策一、農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全管理

問題產(chǎn)生的背景（一）問題的提出

一是食品數(shù)量的安全保障問題并沒有徹底解決二是食品質(zhì)量安全問題層出不窮三是伴隨著農(nóng)產(chǎn)食品生產(chǎn)消費(fèi)過程中而產(chǎn)生的生態(tài)問題呈加劇趨勢(shì)（二）農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全管理的歷史發(fā)展過程1．在古代，農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全與飲食習(xí)慣、宗教信仰等密切相關(guān)2．在近代，市場(chǎng)化過程中法制缺失，人為制造食品安全問題3．在現(xiàn)代，由于化工技術(shù)、環(huán)境污染、生物技術(shù)等引發(fā)的食品安全問題層出不窮（三）國際農(nóng)產(chǎn)食品安全管理的歷史發(fā)展軌跡1．國家層面：立法及法規(guī)制度不斷完善2．國際層面：國際食品法典委員會(huì)的歷史沿革國際食品法典委員會(huì)（CodexAlimentariusCommission，簡(jiǎn)稱CAC）是世界上第一個(gè)政府間協(xié)調(diào)國際食品標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)的國際組織。其宗旨是保護(hù)消費(fèi)者健康和促進(jìn)國際間公平食品貿(mào)易。在其成立的近四十來，食品法典標(biāo)準(zhǔn)在諸多方面發(fā)揮著重要作用。食品法典是涉及食品的一套標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)。

二、農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全的內(nèi)涵

與表現(xiàn)特征（一）農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全：絕對(duì)性與相對(duì)性之分世界衛(wèi)生組織曾把食品安全與食品衛(wèi)生作為同義語，并定義為：“生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存、分配和制作食品過程中確保食品安全可靠，有益于健康并且適合人類消費(fèi)的種種必要條件和措施”（WHO，1984）。食品安全性被解釋為“對(duì)食品按其原定用途進(jìn)行制作和/或食用時(shí)不會(huì)使消費(fèi)者受害的一種擔(dān)?！?。食品衛(wèi)生則指“為保證食品安全性和適合性在食物鏈的所有階段必須采取的一切條件和措施”（WHO，1996）。楊潔冰等（1999）認(rèn)為，食品安全可以定義為“食物中不應(yīng)含有可能損害會(huì)威脅人體健康的有毒、有害物質(zhì)或因素，從而導(dǎo)致消費(fèi)者急性或慢性毒害或感染疾病，或產(chǎn)生危及消費(fèi)者及其后代健康的隱患”。元素虧缺水平對(duì)人體安全及適當(dāng)水平有毒水平致死水平砷（As）<15-25ug未確定……0.76-1.95mg/kg氟（F）<2mg2-10mg10-20mg>20mg硒（Se）<50ug50-200ug200-1000mg>1g某些微量元素?cái)z入量的匱缺水平、安全水平和有毒水平絕對(duì)安全性是指確保不可能因食用某種食物而危及健康或造成傷害的一種承諾，也就是食物絕對(duì)沒有風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)安全性是指一種食物或成分在合理食用方式和正常食量的情況下不會(huì)導(dǎo)致對(duì)健康損害的實(shí)際確定性（Jones，1992）。最近幾年，也有學(xué)者將食品安全的含義擴(kuò)展至生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，即食品的可持續(xù)性安全問題。借用可持續(xù)性發(fā)展理論，食品的可持續(xù)安全被定義為“在充分合理利用和保護(hù)自然資源的基礎(chǔ)上，確定技術(shù)和管理方式以確保在任何時(shí)候都能持續(xù)、穩(wěn)定地獲得食物，使食物供給既能滿足現(xiàn)代人類的需要，又能滿足人類后代的需要”。（二）食品安全與相關(guān)概念

的聯(lián)系與區(qū)別1.糧食安全與食品安全糧食安全涵蓋了以下三個(gè)層面：糧食的宏觀供給能力及穩(wěn)定性，家庭對(duì)食物的獲取能力與居民營養(yǎng)水平，資源的可持續(xù)利用與安全性。在全世界糧食安全狀況逐步好轉(zhuǎn)的情況下，各國逐步將追求糧食安全的目標(biāo)轉(zhuǎn)向食品安全。顯然，糧食安全與食品安全是不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源約束條件下的目標(biāo)選擇。2．食品安全與食品質(zhì)量食品質(zhì)量則是指食品滿足消費(fèi)者明確的或者隱含的需要的特性。食品質(zhì)量的高低指食品滿足使用標(biāo)準(zhǔn)或要求的程度。從此意義上說，食品安全僅僅是食品質(zhì)量中的安全特性，從屬于食品質(zhì)量的范疇。3．食品安全與食品營養(yǎng)食品營養(yǎng)是食品供給的終極目標(biāo)加強(qiáng)食品營養(yǎng)的評(píng)價(jià)，改進(jìn)食品的品質(zhì)和安全性，切實(shí)改善國民的營養(yǎng)狀況是政府實(shí)施營養(yǎng)政策與營養(yǎng)計(jì)劃的重要內(nèi)容。食品營養(yǎng)素的缺乏和食品安全之間密切相關(guān)，食品供給不足、不安全食品的供給或膳食的不平衡均可能產(chǎn)生食品營養(yǎng)問題。

4．食品安全與食品衛(wèi)生

1996年，世界衛(wèi)生組織將食品衛(wèi)生界定為：“為確保食品安全性和適用性在食物鏈的所有階段必須采取的一切條件和措施”。我國《食品工業(yè)基本術(shù)語》將食品衛(wèi)生定義為：“為防止食品在生產(chǎn)、收獲、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)被有害物質(zhì)污染，使食品有益于人體健康所采取的各種措施”。從產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)簽看，食品的衛(wèi)生指標(biāo)是指除感官與理化指標(biāo)之外的微生物指標(biāo)。我國的食品衛(wèi)生無論從界定的環(huán)節(jié)還是覆蓋的質(zhì)量范圍，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于食品安全的范疇。

（三）農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全的特點(diǎn)與發(fā)展的重要相關(guān)因素農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全是指防范農(nóng)產(chǎn)食品中有毒有害物質(zhì)對(duì)人體健康可能產(chǎn)生的危害，農(nóng)產(chǎn)食品內(nèi)在品質(zhì)和外觀滿足儲(chǔ)運(yùn)、加工、出口、消費(fèi)等方面的能力。農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全水平是指農(nóng)產(chǎn)食品符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)或要求的程度。1．農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全的基本特點(diǎn)（1）危害的直接性（2）危害的隱蔽性（3）危害的累積性（4）危害產(chǎn)生的多環(huán)節(jié)性（5）管理復(fù)雜性3．影響農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全的主要途徑（1）物理性污染（2）化學(xué)性污染（3）生物性污染2．農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全水平發(fā)展的重要相關(guān)因素

（1）農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)

（2）農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全水平與科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平相適應(yīng)

（3）農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全水平與人們總體生活水平相適應(yīng)

（四）發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全管理的基本經(jīng)驗(yàn)

1．加強(qiáng)公共管理，減少市場(chǎng)失靈2．調(diào)整政府職能，實(shí)施一體化管理3．實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略，占領(lǐng)市場(chǎng)制高點(diǎn)4．健全支撐體系，形成高效工作平臺(tái)三、農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全的屬性

與公共管理農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全具有公共品和信息不對(duì)稱的屬性。確保一個(gè)國家的公民獲得安全食品的權(quán)力是一國政府實(shí)施公共管理的基本目標(biāo)之一，并且在基本的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)中，重要性不斷前移；在市場(chǎng)上，有關(guān)農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全的信息存在著嚴(yán)重的不對(duì)稱性，要解決這一問題，也必須要求政府對(duì)此實(shí)施一系列的公共管理政策。（一）農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全

的公共品屬性1．關(guān)于農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全屬性的觀點(diǎn)美國學(xué)者Nelson等（1970、1974）將商品分為三類：搜尋品、經(jīng)驗(yàn)品和信用品。搜尋品（SearchGoods）是指消費(fèi)者在購買之前能夠獲得充分的信息，決定商品品質(zhì)，如產(chǎn)品的外觀。經(jīng)驗(yàn)品（ExperienceGoods）是指只有在購買之后才能判斷其質(zhì)量的商品，如產(chǎn)品的滋味。信用品（CredenceGoods）是指消費(fèi)者即使在消費(fèi)之后也不能判斷其品質(zhì)，只能借助于其它的信息才能決定其品質(zhì)，如產(chǎn)品的安全性。食品質(zhì)量要素（包含安全要素）的品質(zhì)特性，既具經(jīng)驗(yàn)品特性（如產(chǎn)品的鮮嫩程度、汁液的多寡、香味、口干、味道等方面的特性），又具有信任品（如有關(guān)食品中是否含有抗生素、激素、農(nóng)藥殘留量等方面的特征）特征，而食品安全要素更多屬于信任品。對(duì)于同一種食品，消費(fèi)者也可能需要在搜尋品品質(zhì)（外觀）、經(jīng)驗(yàn)品品質(zhì)（口感）和信任品品質(zhì)（安全性）之間進(jìn)行選擇。而影響消費(fèi)者做出選擇的因素除了消費(fèi)者的偏好、價(jià)格之外，與消費(fèi)者對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和信息的認(rèn)知具有很大的關(guān)系。市場(chǎng)機(jī)制在調(diào)節(jié)這三種不同類別的質(zhì)量特性時(shí)存在巨大的能力差異一般來說，市場(chǎng)機(jī)制在搜尋品特性方面不會(huì)出現(xiàn)失靈，而在經(jīng)驗(yàn)品特性和信任品特性上往往出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。在經(jīng)驗(yàn)品市場(chǎng)上，市場(chǎng)可以通過消費(fèi)者的重復(fù)購買、廠家的聲譽(yù)投資和廣告策略等途徑改善信息傳遞，緩解由質(zhì)量信號(hào)傳遞帶來的市場(chǎng)失靈問題。而在信任品市場(chǎng)上，市場(chǎng)機(jī)制則完全失靈。在信任品市場(chǎng)上季度的信息不對(duì)稱使消費(fèi)者面臨嚴(yán)重的安全與健康風(fēng)險(xiǎn)，即食品安全問題。通過第三方（可以是政府也可以是非政府組織）介入市場(chǎng)，如產(chǎn)品檢測(cè)或質(zhì)量認(rèn)證，提高信號(hào)傳遞機(jī)制，可以解決食品質(zhì)量安全信號(hào)的市場(chǎng)失靈問題，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)高價(jià)。但是，當(dāng)檢測(cè)成本相當(dāng)高，生產(chǎn)者就沒有動(dòng)力去接受檢測(cè)，產(chǎn)品價(jià)格也會(huì)因?yàn)樵黾訖z測(cè)成本而變得高昂。從某種程度上來理解，食品質(zhì)量安全信號(hào)的傳遞，是將食品安全的信任品特性轉(zhuǎn)化為搜尋品特性。而質(zhì)量安全信號(hào)的建立，傳遞成本則是這種轉(zhuǎn)換的交易成本。

食品安全性是一種收入需求彈性高的物品消費(fèi)者對(duì)食品安全性的需求增長(zhǎng)率高于收入的增長(zhǎng)率在低收入國家，食品的安全性往往被解釋成降低饑餓而導(dǎo)致的死亡風(fēng)險(xiǎn)，而不是體現(xiàn)在食品的攝入是否會(huì)產(chǎn)生不良影響的爭(zhēng)議上。食品安全供給的邊際成本是遞增的，消費(fèi)者在對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)并不知情的情況下，以更低的價(jià)格購買風(fēng)險(xiǎn)性較高的食品可以獲得額外的效用。食品的供給商也僅僅愿意在消費(fèi)者可以覺察的安全性層面提供這一安全水平的食品，否則即使供給的食品安全性很高，卻可能帶來效益的損失。食品安全具有公共品的屬性，政府干預(yù)食品安全市場(chǎng)是因?yàn)槭称钒踩袌?chǎng)的不完全性。其原因主要包括以下幾個(gè)方面：食品安全的公共品屬性；風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)和信息的不對(duì)稱性；食品安全的社會(huì)成本；食品安全感知風(fēng)險(xiǎn)與真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)之間的差異。

2．食品私人消費(fèi)與食品質(zhì)量安全公共供給的二重性食品的安全問題成為食品消費(fèi)的外部性表現(xiàn)從供給的形式看，涉及人身健康的食品的安全性通常稱為公共安全的內(nèi)容，食品安全的供給具有全社會(huì)性，是社會(huì)共同享用的物品，并不能排除他人的消費(fèi)。從供給的方式看，政府是食品安全供給的主體；從消費(fèi)需求看，食品安全也是消費(fèi)者權(quán)益保障的要求，也具有公共供給的特性。食品安全的特殊性在于：食品與食品安全的私人性與公共性的二重性特征在當(dāng)代社會(huì)表現(xiàn)得非常突出

（二）農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全的

信息不對(duì)稱性1．信息傳遞與消費(fèi)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)感知度的改善消費(fèi)者對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度的顯著特征表現(xiàn)在對(duì)食物安全風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)認(rèn)識(shí)上的差異性。即使科學(xué)證據(jù)足夠充分，這種認(rèn)識(shí)的差異性依然存在。其原因主要如下：（1）自愿性與非自愿性（2）危害的嚴(yán)重程度（3）對(duì)危害的了解程度（4）弱勢(shì)人群的風(fēng)險(xiǎn)（5）風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性（6）專家的評(píng)價(jià)與建議通常情況下，生產(chǎn)商或經(jīng)銷商比普通消費(fèi)者對(duì)食品安全與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)品質(zhì)的認(rèn)識(shí)往往更高。除非能夠把與食品相關(guān)的所有信息都進(jìn)行標(biāo)識(shí)，否則生產(chǎn)商并不愿意主動(dòng)將食品中有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)信息傳遞給消費(fèi)者。解決這一問題的途徑如下：一是采取政府管制，禁止含有風(fēng)險(xiǎn)特征的食品進(jìn)入市場(chǎng)；二是通過改善食品的標(biāo)簽和信息標(biāo)識(shí)。2．信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致“檸檬市場(chǎng)”在不充分和不對(duì)稱信息條件下，高質(zhì)量的食品或者說安全的食品并不能通過市場(chǎng)自發(fā)調(diào)整供給。如果消費(fèi)者獲得的信息有限，那么安全、高質(zhì)量的食品供給將低于充分信息的市場(chǎng)。市場(chǎng)機(jī)制的有效性在于生產(chǎn)者是否能夠有效地將質(zhì)量信號(hào)傳遞給消費(fèi)者。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者Akerlof（1970）通過他的“檸檬市場(chǎng)”（marketforlemons）模型分析認(rèn)為，如果生產(chǎn)者不能有效地標(biāo)注產(chǎn)品質(zhì)量信號(hào)，那么市場(chǎng)可能最終消失或者僅僅剩下劣質(zhì)產(chǎn)品市場(chǎng)。“檸檬”一詞來源于美國對(duì)次貨或二手貨的經(jīng)驗(yàn)稱謂。這種“劣車驅(qū)好車、劣幣驅(qū)良幣”現(xiàn)象的產(chǎn)生，是由于過度競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中買賣雙方對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的逆向選擇的結(jié)果。在“檸檬市場(chǎng)”中，市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致的逆向選擇，而非優(yōu)勝劣汰。

（三）農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全與公共管理

農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全的公共品和市場(chǎng)上信息不對(duì)稱等特性，提出了政府對(duì)提高農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全負(fù)有不可推卸的責(zé)任，農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全管理成為一個(gè)公共管理問題。政府應(yīng)該將農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全維持在什么樣的水平呢？政府提高農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全的標(biāo)準(zhǔn)，并增大執(zhí)法力度，政府首先必須增大財(cái)政支出；農(nóng)產(chǎn)食品的生產(chǎn)經(jīng)營者為了提高產(chǎn)品質(zhì)量，必然增大生產(chǎn)成本，也必然提高產(chǎn)品銷售價(jià)格；面對(duì)高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)食品，消費(fèi)者的健康剩余增加，進(jìn)而未來的收入可能增加，并且未來的醫(yī)療費(fèi)用支出可能減少。但面對(duì)較高的產(chǎn)品價(jià)格，消費(fèi)者的支出必然增加。在收入水平較低的情況下，消費(fèi)者可能難以承受。因而農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全管理是一個(gè)極為復(fù)雜問題，它不僅僅是公共管理問題，還可能帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失、社會(huì)效應(yīng)甚至生態(tài)效應(yīng)。（四）政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全

管理的政策目標(biāo)確定

總體來說，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)食品進(jìn)行質(zhì)量安全管理的大目標(biāo)是要保護(hù)消費(fèi)者的利益，但在這個(gè)大目標(biāo)下，可能會(huì)出現(xiàn)政策目標(biāo)的多元化。（1）只注重保護(hù)城市消費(fèi)者的利益（2）注重提高本國農(nóng)產(chǎn)食品的國際競(jìng)爭(zhēng)力（3）注重保護(hù)農(nóng)業(yè)（4）注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)（5）注重解決最為迫切的農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全問題農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全管理政策主要分為以下幾類：一是市場(chǎng)準(zhǔn)入制度二是產(chǎn)品認(rèn)證制度（包括強(qiáng)制性與鼓勵(lì)性的認(rèn)證）三是標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)方式的推行四是質(zhì)量追溯制度五是例行檢測(cè)制度、信用體系的建設(shè)等四、農(nóng)產(chǎn)食品市場(chǎng)主體行為選擇（一）食物安全與檸檬市場(chǎng)：生產(chǎn)者與消費(fèi)之間的逆向選擇（二）優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)食品供給萎縮：不完全市場(chǎng)下生產(chǎn)者之間的行為選擇（三）小規(guī)模分散經(jīng)營下專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生與農(nóng)戶的安全生產(chǎn)行為（四）消費(fèi)者購買行為五、農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全管理

的風(fēng)險(xiǎn)分析（一）農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)性危害因素1．生物性危害2．化學(xué)性危害3．物理性危害（二）農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全的技術(shù)性危害因素的動(dòng)態(tài)分析微生物污染→海藻毒素→某些植物毒素→真菌毒素→工業(yè)源污染→食品添加劑污染→化學(xué)農(nóng)藥殘留與農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安